CC BY
159
Дискуссионные вопросы сущности и видов финансового контроля The problems of financial control's nature and types
Кутырев Юрий Александрович Kutirev Iurii Alexandrovich
Аспирант кафедры государственных и муниципальных финансов ФГБОУ ВО «Санкт-Петербургский государственный
Экономический университет» e-mail: KutyrevYuA@yandex.ru
Аннотация. В статье рассмотрены различные подходы к определению финансового контроля и его видов, предложена собственная точка зрения на содержание финансового контроля, его роль в экономике. Автором разработана система финансового контроля, состоящая из субъекта, объекта, методов и цели финансового контроля. Представлена классификация финансового контроля, исходя из бенефициара контроля.
Abstract. In article considered different problems of financial control's nature and types, suggested the author's own view on the financial control content and its role in economics. The author formulated financial control framework, consisting of subject, object, method and purpose of financial control. Proposed classification on financial control based on the beneficiary of control.
Ключевые слова: финансовый контроль, государственный финансовый контроль, внутренний финансовый контроль, внутренний финансовый аудит, ведомственный финансовый контроль, бенефициар контроля.
Keywords: financial control, state financial control, internal financial control, internal financial audit, department financial control, the beneficiary of control.
Эффективное управление общественными финансами является приоритетной задачей любого государства. Через бюджетную систему осуществляется перераспределение совокупного общественного продукта на
наиболее важные направления функционирования государства, производство общественных благ, создание условий для гармоничного развития общества.
К управлению государственными финансами можно применить стандартные функции управления. Различные авторы выделяют разные функции управления, но мы рассмотрим наиболее часто встречающиеся функции. Прежде всего, это функция планирования, посредством которой формируются цели и задачи развития, а также показатели, которые необходимо достичь. Функция организации формирует базу для осуществления плана. Функции анализа и регулирования отвечают за быстрое реагирование на любые изменения от плана. Контрольная функция создает условия для обратной связи в системе управления, а также определенные условия для передачи необходимой информации от контролируемого к контролирующему с помощью различных инструментов. Отсутствие системы контроля, включающего получение информации о результатах деятельности, означает отсутствие контроля как такового и ставит под сомнением актуальность принимаемых управленческих решений.
Функции управления в сфере государственных финансов реализуются в рамках бюджетного процесса: составления бюджета, его рассмотрения и утверждения, исполнения и контроля на всех этапах бюджетного процесса. Каждый орган власти выполняет определенную роль в этой системе управления финансами. Для осуществления перераспределения в соответствии с планом и выявления отклонений в системе управления государственными финансами формируются органы, осуществляющие финансовый контроль. Посредством финансового контроля создаются условия для обратной связи.
Сущность финансового контроля является дискуссионным вопросом. Ряд ученых дают собственные определения финансового контроля. Одни авторы считают, что финансовый контроль является функцией [7, с.11], [9, с.15]. Другие авторы считают, что финансовый контроль - это определенная деятельность, действия [2, с.18], [4, с.104], [8, с.48].
Исходя из определений, можно выделить следующие элементы, присущие системе финансового контроля:
1. Субъект, осуществляющий финансовый контроль. В каких-то определениях указывается, что это государственный орган, в других, что это субъект контроля. В период СССР категория финансы в основном относилась к государственному сектору экономики. В современной России определение финансов понимается несколько шире: затрагивается еще коммерческий сектор и сектор домашних хозяйств, в рамках которых также осуществляет контроль над процессом формирования и использования денежных фондов. В этой связи выделим субъекта финансового контроля как первый элемент финансового контроля;
2. Определения включают в себя того, кого контролируют (объект, государственные органы, учреждения, организации), т.е. объект финансового контроля;
3. Авторы определений выделяют определенные формы и методы, которые используются при осуществлении контроля;
4. В определениях также указывается, что у финансового контроля есть определенная цель (эффективность управления финансами, выявление отклонений).
Контроль является неотъемлемой частью системы управления. Аналогично можно предположить, что финансовый контроль является функцией управления финансами. В этой связи, система финансового контроля является неотъемлемым элементом системы управления финансами, а системе свойственно наличие определенных элементов построения этой системы. Ранее выделено 4 элемента системы финансового контроля, которые часто применяют ученые по определению финансового контроля: субъект финансового контроля, объект финансового контроля, цель финансового контроля и методы финансового контроля. Система финансового контроля представлена на рисунке 1.
Цель финансового контроля
Рис. 1. Система финансового контроля (источник: разработано автором)
Субъект финансового контроля является контролирующим лицом. Объектом финансового контроля выступает контролируемое лицо.
Методы контроля - это совокупность приемов и операций по осуществлению передачи информации от объекта финансового контроля к субъекту финансового контроля.
Цель финансового контроля представляет собой конечный результат, ради которого осуществляется финансовый контроль. Финансовый контроль является основой для повышения эффективности управления финансами. Цель финансового контроля является своеобразным базисом для остальных элементов системы финансового контроля, которая создает необходимость для осуществления финансового контроля как такового.
Отсутствие одного элемента финансовой системы говорит об отсутствии системы в целом.
Таким образом, с нашей точки зрения, финансовый контроль - это функция управления финансами по организации системы обратной связи, в которой при помощи различных методов предоставляется информация от объекта финансового контроля к субъекту финансового контроля с целью повышения эффективности управления финансами.
Можно выделить различные классификации финансового контроля:
1. по субъектам: государственный, внутрихозяйственный,
аудиторский, внешний [10,с.288];
2. по времени проведения: предварительный, текущий, последующий [5,с.22];
3. по способу получения доказательств: документальный и фактический [5,с.22];
4. по формам (приемам и способам организации совокупности контрольных процедур): проверка, ревизия, надзор, наблюдение (мониторинг) [1,с.193];
5. по характеру взаимоотношения между субъектом и объектом: внешний (субъект и объект финансового контроля функционально независимы друг от друга) и внутренний финансовый контроль (субъект находится внутри организационной структуры объекта финансового контроля) [10,с.288],[6, с. 70];
6. по регламенту осуществления: обязательный и инициативный [10,с.288];
7. по подчиненности: горизонтальный и вертикальный;
8. иные классификации.
С точки зрения управления финансами важным является понимание взаимосвязи между различными видами контроля. Рассмотрим связь между внутренним и внешним, горизонтальным и вертикальным видами контроля (рис.2).
разработано автором)
Вертикальный финансовый контроль имеет характер подчиненности, в то время как горизонтальный финансовый контроль подразумевает равнозначность субъекта и объекта финансового контроля.
Внутренний финансовый контроль характеризуется контролем внутри организации, а внешний финансовый контроль представляет собой контроль вне организации.
Существует проблемы отнесения финансового контроля к определенному виду. Обычно подразумевается, что субъект внешнего финансового контроля находится за пределами контролирующего, а субъект внутреннего финансового контроля находится соответственно внутри организации [4,с.22].
Если классифицировать внутренний финансовый контроль исходя из того, что субъект и объект финансового контроля находятся внутри
организационной структуры, то можно сделать вывод, что при заключении договора аутсориснга или ко-сорсинга по осуществлению внутреннего финансового контроля (аудита), такой вид контроля является внешним. При осуществлении внутреннего финансового контроля, когда контрольно -аудиторское подразделение функционально независимо от другого структурного подразделения (объекта проверки), в рамках рассмотренного классификационного признака финансовый контроль является внешним.
Дискуссионность подходов к классификации внутреннего и внешнего финансового контроля порождает необходимость дополнительного исследования данного вопроса. С нашей точки зрения, можно осуществить классификацию исходя из конечного получателя результатов контрольной деятельности и определить его как выгодоприобретателя или бенефициара финансового контроля.
Бенефициар финансового контроля - это конечный субъект финансового контроля, который заинтересован в результатах финансового контроля, на основе которых принимает управленческие решения.
Можно выделить несколько бенефициаров финансового контроля, т.е. субъектов контроля, которые являются конечными получателями результатов финансового контроля:
1. Государство (органы государственной власти и местного самоуправления);
2. Собственник, учредитель, ведомство;
3. Другая организация;
4. Руководитель организации.
В этой связи, можно классифицировать финансовый контроль по основным бенефициарам финансового контроля:
1. Государственный (муниципальный) финансовый контроль;
2. Вертикальный (ведомственный) финансовый контроль;
3. Горизонтальный финансовый контроль;
4. Внутренний финансовый контроль.
В случае государственного (муниципального) финансового контроля конечным получателем выступает государственный (муниципальный) орган. Например, для проверки используемых бюджетных средств на соответствие целям, на которые они выделялись.
Вертикальный или ведомственный финансовый контроль осуществляется в интересах собственника, учредителя или ведомства за деятельностью принадлежащих или учрежденных ими организаций.
Горизонтальный финансовый контроль осуществляется в интересах третьего лица с целью проверки достоверности предоставляемой информации объектом контроля. Например, с целью оценки кредитоспособности и пр.
В случае, если конечным получателем информации результатов контрольной деятельности или бенефициаром финансового контроля является руководитель организации, учреждения, то это внутренний финансовый контроль, независимо от положения контрольно-аудиторского подразделения (внутри организации или по договору аутсорсинга, ко -сорсинга).
В рамках данной работы горизонтальный финансовый контроль не будет рассматриваться, так как он не является предметом нашего исследования.
Исходя из определения финансового контроля, представленного ранее, можно дать определение государственному (муниципальному) финансовому контролю, вертикальному (ведомственному) финансовому контролю, внутреннему финансовому контролю.
Государственный (муниципальный) финансовый контроль - это функция управления государственными (муниципальными) финансами по организации такой системы обратной связи, в которой при помощи различных методов предоставляется информация от объекта финансового контроля к органу государственной (муниципальной) власти,
осуществляющего контроль, с целью повышения эффективности управления государственными (муниципальными) финансами.
Вертикальный (ведомственный) финансовый контроль (контроль учредителей, собственников) - это финансовый контроль по организации такой системы обратной связи, в которой при помощи различных методов, предоставляется информация от подведомственной организации (организации, полностью или частично принадлежащей собственнику) к организации, осуществляющей контроль, с целью повышения эффективности управления финансами.
Внутренний финансовый контроль - это финансовый контроль по организации такой системы обратной связи, в которой при помощи различных методов, предоставляется информация от объекта контроля руководителю организации, осуществляющему контроль, с целью повышения эффективности управления финансами организации.
Бюджетный кодекс Российской Федерации разделяется государственный и муниципальный финансовый контроль на внутренний и внешний, предварительный и последующий1. Разделение происходит в зависимости от принадлежности к определенной ветви власти и контрольных полномочий.
Возникает некоторая путаница в классификации финансового контроля, так как органы внутреннего государственного и муниципального финансового контроля, т.е. органы исполнительной власти, осуществляют внешний контроль, поскольку независимы от объекта контроля. Внутренний контроль, сам по себе, подразумевает контроль, осуществляемый внутри организации, учреждения и получатель информации ограничивается руководителем организации, учреждения, а внешний подразумевает контроль, осуществляемый вне организации.
1 Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ. Ст. 265.
Бюджетный кодекс Российской Федерации также выделяет внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит, который никак не относит к системе государственного (муниципального) финансового контроля, а также не указывает на их взаимосвязь . А закон о контрактной
-5
системе № 44-ФЗ выделяет ведомственный контроль в сфере закупок .
Однако государственные органы также осуществляют внутренний финансовый контроль и даже органы государственного (муниципального) финансового контроля, осуществляют внутренний финансовый контроль, что напрямую влияет на качество государственного (муниципального) финансового контроля.
Например, Бурцев В.В. считает, что подразделения внутреннего контроля в государственных органах являются частью государственного финансового контроля [2,с.45].
Помимо изучения сущности государственного (муниципального) финансового контроля, ведомственного финансового контроля, внутреннего финансового контроля по отдельности, можно определить их взаимосвязь, поскольку они все являются частью системы финансового контроля.
С нашей точки зрения, внутренний финансовый контроль и ведомственный финансовый контроль в государственных органах является особой разновидностью внутреннего финансового контроля и внутреннего ведомственного финансового контроля. Исходя из выделенных трех видов основных бенефициаров контроля, можно составить схему взаимосвязи различных видов финансового контроля. Результаты представлены на рисунке 3.
2
Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ. ст. 160.2-1.
О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ. ст. 100.
/ Государственный \ (муниципальный) финансовый (бюджетный) контроль
Рис. 3. Взаимосвязь видов финансового контроля по бенефициару финансового контроля (источник: разработано автором)
Таким образом, в широком смысле, а не в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, государственный (муниципальный) финансовый контроль может быть, в том числе, государственным (муниципальным) ведомственным финансовым контролем, государственным (муниципальным) внутренним финансовым контролем и государственным (муниципальным) внутриведомственным финансовым контролем.
В государственном (муниципальном) ведомственном финансовом контроле бенефициаром финансового контроля ведомственный государственный или муниципальный орган.
В государственном (муниципальном) внутреннем финансовом контроля бенефициаром финансового контроля является руководитель государственного (муниципального) органа.
В связи со спецификой результаты внутреннего финансового контроля в государственных (муниципальных) органах становятся предметом изучения ведомственной организацией, что выводит бенефициара финансового контроля от руководителя к ведомству. Поэтому государственный (муниципальный) внутриведомственный финансовый контроль является специфической разновидностью государственного (муниципального) финансового контроля, в которой бенефициаром финансового контроля выступают одновременно ведомство и руководитель государственного (муниципального) органа.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации отсутствует такие виды финансового контроля как ведомственный финансовый контроль и внутриведомственный финансовый контроль.
Проведенное автором исследование не снимает все вопросы сущности и видов финансового контроля, но их дополнительное изучение необходимо для совершенствования теоретической и практической базы финансового контроля. Предложения автора, включая разработанную классификацию финансового контроля исходя из бенефициара (выгодоприобретателя) финансового контроля, могут послужить важным шагом для повышения эффективности осуществления финансового контроля.
Библиографический список
1. Актуальные проблемы финансов. Раздел 1. Государственные и муниципальные финансы: учебное пособие / Колл. авторов; под редакцией профессоров Н.Г. Ивановой и М.И. Канкуловой. - СПб.: Изд-во СПбГЭУ, 2015. - 273 с.
2. Аудит: учебное пособие / Т.В. Мирогорская.- 4-е изд., перераб. и доп. - М.: КНОРУС, 2014.- 312 с.
3. Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: Теория и практика. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2002. - 496 с.
4. Задачи, формы и методы финансового контроля /Финансы, денежное обращение и кредит: учебник под ред. Романовского М.В., Врублевской 0.В..2001. - 543 с.
5. Стандарты внутреннего аудита: учебное пособие / М.А. Азарская, Е.В. Веркеева, Т.Л. Леухина. - Йошкар-Ола: Поволжский государственный технологический университет, 2013. - 184 с.
6. Усенко О.И. Модель внутреннего финансового контроля в бюджетном секторе: дис....канд. экон. наук: 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит, 08.00.12 - Бухгалтерский учет, статистика / ФГБОУ ВО «Санкт-Петербургский государственный экономический университет». СПб. 2015. 284 с.
7. Фадейкина Н.В., Воронов В.А. Финансовый контроль в сфере государственного сектора экономики. - Новосибирск: СИФБД, 2002. - С. 11.
8. Финансовое право: Учебник / Под ред. Проф. О.Н. Горбуновой. -М.: Юристъ, 1996. - 393 с.
9. Финансовый контроль: учебник / В.М. Родионова, В.И. Шлейников. - М.: ИД ФБК-ПРЕСС. 2002. - 320 с.
10. Финансы: учебник для академического бакалавриата / под ред. проф. М.В. Романовского, проф. Н.Г. Ивановой. - 5 изд., пераб. и доп.- М.: Издательство Юрайт; ИД Юрайт, 2014. - С. 288.
