CC BY
760
Актуальные вопросы международного права
ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ И КОНСУЛЬСКАЯ ЗАЩИТА:
ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
А.Х. Абашидзе, Аль-Факи Гамиль Хизам Яхья
Кафедра международного права Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, <5, 117198 Москва, Россия
В статье раскрываются проблемы исторического развития дипломатической и консульской защиты
История международных отношений показывает, что защита прав и законных интересов государства и его граждан за границей осуществляется в различных формах и различными способами. В частности, для осуществления защиты прав и законных интересов своих граждан за границей государство может принимать меры реторсии. Согласно российских профессоров Левина Д.Б. и Колосова Ю. М., реторсия (от позднелатинского слова ге1огею — обратное действие) — это не связанные с использованием вооруженных сил правомерные принудительные меры, принимаемые государством в ответ на нанесший ему моральный или материальный ущерб недружественный, но не нарушающий норм международного права акт другого государства. Цель реторсии — прекращение недружелюбных действий со стороны другого государства и предотвращение их в будущем1.
В учебнике по международному праву, опубликованном под ред. Г.В. Игнатенко и О.И. Тиунова, под реторсией понимаются также принудительные меры в ответ на недружественный акт. Ими могут быть: ограничение импорта, повышение таможенных пошлин, изъятие вкладов из банков государства, отзыв своего посла, ответные ограничения прав граждан государств, на территории которых граждане применяющего меры государства ущемлены в правах2.
Реторсии могут не быть аналогичными по своему характеру недружелюбным действиям со стороны другого государства, в связи с которыми они применяются, но по степени тяжести должны быть соразмерны с ущербом, причиненным этими действиями, т.е. основываться на принципе пропорциональности.
Одной из признанных форм защиты прав и законных интересов граждан за границей является дипломатическая и консульская защита.
Рассматривая историю возникновения этих институтов следует подчеркнуть, что их возникновение связано с зарождением и развитием института консулов. Происхождение института консулов (в переводе с латинского это слово обозначает «человек совета») тесно связано с развитием международных связей и особенно торговли и мореплавания. Российский ученый О. Сакун отмечал: «Основным направлением консульской деятельности с самого начала формирования этого института до новейшего времени является защита внешних интересов государства и его граждан за границей»3.
Каждое государство, осуществляющее право на такую защиту, должно соблюдать основные нормы и принципы современного международного права, прежде всего — принципы суверенного равенства государств, неприменения силы или угрозы силой, невмешательства во внутренние дела другого государства.
Международно-правовое отношение в связи с оказанием дипломатической или консульской защиты граждан за границей возникает между государством, оказывающим такую защиту, и государством — нарушителем прав иностранных граждан, находящихся на его территории, на основании наличия нарушения прав этих лиц.
1 См.: Левин Д. Б. Международное право и сохранение мира. М., 1971, с. 175-186; Колосов ЮМ. Ответственность в международном праве. М., 1975, с. 61-73.
2 См.: Международное право. Учебник для вузов //Отв. ред. Г В.Игнатенко, О И. Тиунов. М., 2000, с. 147-148.
3 См.: Сакун О.Ф. Статус консульских органов в современном международном праве / Автореферат кандидатской диссертации. М., 1964, с. 4.
Право на дипломатическую или консульскую защиту граждан за границей является исключительным правом каждого государства, вытекает из его государственного суверенитета. Осуществляется дипломатическая защита государством через свои органы внешних сношений (МИД) в соответствии с принципами международного права. В России право гражданина на дипломатическую защиту является конституционным правом. Согласно Конституции 1993 года, Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами (ч. 2 ст. 61).
Оказывая своему гражданину дипломатическую защиту, государство добивается выполнения государством пребывания своих международных обязательств в отношении иностранцев.
Оказываемая дипломатическая и консульская защита должна иметь мирный характер, однако это не означает, что в некоторых случаях' исключаются силовые методы. Однако, данный вопрос является объектом отдельного исследованйя и он не охватывается данной работой.
История международных отношений свидетельствует о том, что с XVI в. государства начали выбирать консулов за границу и предоставлять им права на выполнение дипломатических функций. За консулами признавались определенные иммунитеты и начала возникать государственная служба. В дальнейшем, как об этом говорит российский ученый Н.И. Петренко, консулы, ввиду важности выполняемых ими функций, стали уже не избираться, а назначаться правительством, т.е. превратились в государственных должностных лиц, назначаемых для осуществления консульского представительства в других странах. В их обязанности входило следить за правильным исполнением договоров со стороны властей, защищать интересы своих граждан в стране пребывания, осуществлять надзор за порядком на отечественных кораблях в иностранных портах1.
Современную практику дипломатической защиты начали наблюдать лишь с конца XIX в. Профессор Я. Броунли связывал ее с исчезновением института репрессалий, дающего гражданам, понесшим ущерб от иностранцев, неограниченное право ведения т.н. «частной войны». Он подчеркивал: «Именно в XIX в. возникли политические и экономические условия, превратившие вопрос о статусе иностранцев в проблему исключительной широты и многоплановости»2.
Под репрессалией (позднелатинское гергезБаПае, от лат. гергеЬепёеге — удерживать, останавливать) в современном международном праве понимаются правомерные принудительные действия государства, предпринимаемые в ответ на наносящие ему моральный или материальный ущерб действия другого государства, осуществляемые последним в нарушение норм международного права. Цель репрессалий — заставить государство-нарушитель прекратить незаконные действия, возместить ущерб и предотвратить повторение подобных актов в будущем3.
В упомянутом нами выше учебнике по международному праву под репрессалией понимаются принудительные меры, которые ограничивают права другого государства, охраняемые международным правом, в ответ на правонарушение. Без правонарушения такие действия сами были бы противоправным актом: их можно применять только как ответную меру. Современное международное право запрещает вооруженные репрессалии — бомбардировку, интервенцию и т.д. Это подчеркивается в Заключительном акте СБСЕ 1975 г. и в Декларации о принципах международного права 1970 г.4 В современных условиях репрессалии — это меры лишь экономического характера (эмбарго, бойкот) либо политического (так, ст. 60 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. предусматривает возможность полного прекращения договора в ответ на существенное его нарушение другой стороной)5.
Репрессалии, связанные с применением вооруженной силы, запрещены современным международным правом и квалифицируются как агрессия. Вместе с тем Устав ООН признает неотъемлемое право государств — членов ООН на индивидуальную или коллективную самооборону в случае вооруженного нападения на них, пока Совет Безопасности ООН не примет меры, необходимые для поддержания международного мира и безопасности (ст. 51 Устава ООН).
1 См.: Петренко Н И. Основы консульского права. М., 1986, с. 86.
2 См.: Броунли Я. Международное право. М., 1977, с. 201.
3 См.: Левин Д Б. Международное право и сохранение мира. М., 1971, с. 175-186;
Колосов Ю.М. Ответственность в международном праве. М., 1975, с. 61-73.
* См.: Международное публичное право. Сборник документов в 2-х томах // Сост. К.А. Бекяшев, А.Г. Ходаков. Т.1, М., 1996, с. 2-12.
5 См.: Международное публичное право. Сборник документов в 2-х томах // Сост. К.А. Бекяшев, А.Г. Ходаков. Т.1.М., 1996, с. 80.
Репрессалии следует отличать от случаев, когда государства применяют в своих отношениях принцип взаимности. В практике консульских отношений он применяется в соответствии с общепризнанными нормами международного права, которые признают его действие не только в рамках местного закона, но и международного договора или обычая. Принцип взаимности предполагает предоставление физическим и юридическим лицам иностранного государства определенных прав, льгот и привилегий при условии, что физические и юридические лица, представляющего их государства, пользуются аналогичными правами, льготами и привилегиями в данном иностранном государстве1.
На практике принцип взаимности существенно дополняет имеющуюся и восполняет отсутствующую договорно-правовую базу между государствами. С этой точки зрения определенный интерес представляет некоторый опыт его применения, в частности в отношениях России с Алжиром, который нашел отражение в работе Н.И. Буга2. А именно:
С 14 апреля 1992 года для иностранцев был введен обязательный порядок оплаты налога с добавленной стоимости на товары и услуги (НДС), который, как выяснилось, не учел практику нормативного регулирования этих вопросов в отношении своих граждан, находящихся в других странах, где они уже пользовались в этой области определенными льготами и привилегиями.
С учетом этого обстоятельства российская сторона по принятию Указа Президента РФ от 06.12.1992 года сообщила алжирской стороне, что дипломатические и консульские представительства, аккредитованные в России, включая их сотрудников, освобождены от НДС на товары и услуги, предназначенные для их официального и личного пользования и предложила применить эту норму на условиях взаимности к дипломатическим и консульским учреждениям России, включая их сотрудников, аккредитованных в Алжире. Одновременно было предложено расширить сферу применения этого принципа, распространив его действие на представительства Аэрофлота, Морфлота, других фирм, объединений, банков и т.д. С подобными предложениями и ссылками на свое внутреннее законодательство к алжирской стороне обратились и другие дипломатические и консульские представительства.
В результате конструктивного подхода к этому вопросу в марте 1993 года Министерство иностранных дел страны пребывания сообщило посольствам и международным организациям, аккредитованным в Алжире, что ст. 6 нового закона о финансах на 1993 г. учла внесенные предложения и предусмотрела освобождение дипломатических и консульских представительств на условиях взаимности от уплаты НДС за работы по недвижимости, аренду жилья, пользование телефонной, телексной и факсимильной связью, водой, газом, электроэнергией, осуществляемой с их счетов. Освобождение вступило в силу с момента введения нового порядка для иностранцев, то есть с 14.04.1992 г. Выплаченные суммы за истекшее время подлежали возврату3.
В своих комментариях к принятому алжирской стороной решению Посольство РФ в АНДР обратило внимание своего министерства на то, что алжирская норма об освобождении представительств от НДС носит частичный характер и не распространяется на дипломатов и других сотрудников посольств и генконсульств и не соответствует в полной мере тем привилегиям, которыми пользуются алжирские сотрудники дипломатических и консульских представительств, аккредитованных в Москве. Посольство внесло предложение об адекватной реакции и сбалансированном предоставлении привилегий и льгот. Таким образом, обговоренные с двух сторон условия оплаты НДС стали нормой двусторонних отношений, установленной на договорной основе и базирующейся на внутреннем законе каждой из сторон.
Принцип взаимности часто предполагает консульский надзор за его соблюдением. Очень важно при этом иметь ввиду, что реакция взаимностью может привести не только к положительным, но и к отрицательным результатам, особенно в тех случаях, когда она применяется по принципу «клин клином вышибают». В такой постановке принцип взаимности может применяться только в случаях выявления умышленных и направленных действий сторон по ущемлению интересов друг друга и то, только в тех случаях, когда исчерпаны все возможности мирной процедуры восстановления прав или возмещения ущерба. «Лишь отказ государства — правонарушителя от такой процедуры... открывает правомерную возможность для обращения к репрессалиям»4.
' См.: Громыко A.A. Дипломатический словарь. М., 1971, с. 314.
2 См.: Буга Н И. Консульская практика переходного периода (из опыта СССР, РФ и РМ). М., 2000, с 88-94.
1 См.: Нотная переписка МИД АНДР с Диппредставительствами аккредитованными в Алжире, входящий № 355 от 18 04.1993 г.
4 См.: Словарь международного права. Указ. соч., с. 355.
В применении на практике принципа взаимности важно.учесть присущее той или иной стороне толкование этого принципа и границы его действия. Такунапример, отдельные стороны считают что, предоставление льгот и привилегий страной пребывания всем представительствам и их сотрудникам вовсе не означает обязательное ответное их предоставление.
В начале XX века был предпринят ряд попыток частного характера по кодификации институтов дипломатической и консульской защиты. В частности, американский Институт международного права в 1925 г. разработал проект №16 («Дипломатическая защита»), который содержал правила, регулирующие осуществление дипломатической защиты, К подобного рода документам, разработанным в XX в. /относятся также: Резолюция по вопросу о «Правилах исчерпания юридических средств на основании внутренних законов», принятая Институтом международного права в 1956 г.; резолюция о «Национальном характере международной претензии, предъявляемой государством за ущерб, причиненный частному лицу», принятая Институтом международного прав в 1965 г.; Проекты конвенции о международной ответственности государств за ущерб, причиненный на их территории личности или имуществу иностранцев, разработанные юридическим факультетом Гарвардского университета в 1929 и в 1961 гг.; Предварительный проект доклада о международной ответственности государств за ущерб, причиненный на их территории личности или имуществу иностранцев, составленный специальным докладчиком Комиссии международного права Гарсия Амадором по вопросу международной ответственности1, и другие. Но, к сожалению, институт дипломатической защиты до сих пор не кодифицирован.
Однако, само право защиты государством собственных граждан за границей закреплено во множестве двусторонних договоров государств, а также в таких многосторонних международных документах, как: Гаагская конвенция по вопросам гражданского процесса от 1 марта 1954 г.2; Венская конвенция о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 г.3; Венская конвенция о консульских сношениях от 24 апреля 1963 г.4
В целом, действующие обычные нормы международного права являются основными нормами, на основе которых государство готово признать законность претензий, которые другое государство через свои представительные органы предъявляет ему от имени лиц, проживающих или обладающих собственностью на его территории5.
Следует отметить, что в истории развития института защиты граждан за границей были различные отклонения от традиционных подходов, в частности, в виде режима капитуляции, основой которого являлась как бы консульская юрисдикция. Режим капитуляции начал возникать на основе заключения неравноправных соглашений между государствами. Первые капитуляции были заключены между Генуей и Турцией (1453 г.), между Венецией и Турцией (1454 г.). Режимом капитуляции изначально пользовались английские завоеватели на территории Йемена в области Адена, который ими был захвачен в 1839 г.6.
Согласно режиму капитуляции, иностранные консулы имели право осуществлять гражданскую, административную и уголовную юрисдикцию в отношении своих граждан. Такой режим «отрывал сильным государствам широкие возможности для вмешательства во внутренние дела слаборазвитых стран и легализовал создание привилегированных условий иностранным гражданам»7.
Существенной и неотъемлемой частью капитуляционного режима является консульская юрисдикция. Режим консульской юрисдикции явно лишал государства одной из основных функций, составляющих основу территориального верховенства каждого государства, — судебной функции. Он также изменял местные права юридическими нормами иностранного государства. В
1 См.: Колосов Ю. М. Ответственность в международном праве. М., 1975.
2 См.: Международное частное право. Сборник документов //Сост. К.А. Бекяшев, А.Г. Ходаков. Т.1, М., 1996, с. 862-869.
5 См. Международное публичное право. Сборник документов в 2-х томах // Сост. К.А. Бекяшев, А.Г. Ходаков. T.I.M., 1996, с. 176-185.
4 См.: Там же, с. 188-207.
3 See: The American Journal of International Law. Special Supplement, part 20, 1926, p. 329-330.
6 См.: Мухсин Ахмед Аль-Айни. «Броня» вокруг Аден // За рубежом, 1961, № 12; Reilly В. Aden and the Yemen. London, 1960; Western Aden Protectorate. The African and Colonial World. London. 1959, March, Vol. 7, № 3.
7 См.: Моджорян Л. А. Колониализм вчера и сегодня (международно-правовой очерк). М., 1967, с. 13.
результате этого определенная часть населения — иностранцы, а в отдельных случаях и местные жители, не были обязаны соблюдать правовые нормы государства пребывания1.
Консульская юрисдикция в виде, например, консульских судей, часто злоупотребляла положением. В связи с этим профессор П. Казанский отмечал: «Консульские суды оказываются на деле крайне снисходительными по отношению к соотечественникам. Обвинительных приговоров против последних почти не бывает»2.
Баронесса Эллис, рассматривая в целом состояние института дипломатической защиты, подчеркивает: «Предоставляемая за границей гражданам дипломатическая защита со стороны государства их гражданской принадлежности носит дискреционный характер и до некоторой степени несовершенна, но она остается пока единственной эффективной формой защиты доступной иностранцам»3.
С точки зрения современного международного права, государство имеет право оказать дипломатическую и консульскую защиту своим гражданам, находящимся за границей. Это право существует у государства по отношению к другим государствам и вытекает из его государственного суверенитета. При этом консульская защита рассматривается в качестве дискреционной функции государства, те. данная защита оказывается исключительно по усмотрению государства. Известный юрист-международник Л. Оппенгейм, например, считал, что каждое государство может использовать свое право защиты, если кому-либо из его граждан причинен ущерб за границей в отношении его личности или его имущества независимо от того, причинен ли этот ущерб самим государством, на территории которого в данное время находилось это лицо или имущество, либо должностными лицами или гражданами этого государства, в том случае, если государство не вмешивается с целью возмещения причиненного ущерба4. В решении Постоянной палаты международного правосудия по делу Мавроматиса подтверждается, что защита граждан в другом государстве является принципом международного права и она обосновывается причинением ущерба, а также действиями, противоречащими международному праву, совершенными другим государством, от которого не возможно получить возмещение при помощи общих средств5. Профессор Галенская Л.Н. отмечает, что дипломатическая и консульская защита осуществляется государством через дипломатические и консульские учреждения6.
В современной юридической литературе существуют разные определения дипломатической или консульской защиты прав и законных интересов государств и его граждан за границей. Однако, несмотря на это можно вывести общую формулу этого определения: дипломатическая защита — это защита, которую государство через органы внешних сношений вправе оказать своему гражданину, находящемуся за границей, в случае нарушения или попыток нарушения его права. При этом следует подчеркнуть, что осуществление дипломатической защиты государством должно основываться на нормах международного права.
В историческом плане оказание покровительства иностранцам получило достаточно широкое применение в Античной Греции и Древнем Риме. В этих государствах существовали специальные институты, называемые, соответственно, проксенией и патронатом; на основе этих институтов, иностранцы, находившиеся на территории этих государств обращались за покровительством к частным, знатным гражданам города-государства — проксенам и патронам, которые брали на себя обязанность защищать их7. Они выступали свидетелями при составлении иностранцами завещаний, устанавливали порядок ликвидации наследства иностранца, не оставившего наследников; наблюдали за продажей товаров и обеспечивали иностранцам доступ в храмы для отправления религиозных обрядов, оказывали всяческое содействие иностранным купцам и т.д.
По поводу института проксении российской международно-правовой литературе отмечается: «Институт покровительства иностранцев (проксения), существовавший в Древней Греции, стал прообразом современного консульского права»8.
1 См.. Лююсин С.Ю., Сундуров Ф.Р. Из истории происхождения консульской юрисдикции // СЕМП, 1969. М., 1970, с. 327.
2 См.: Казанский П. Учебник международного права публичного и гражданского. Одесса, 1962, с. 227.
3 See: Doc. UN Е /CN.4/SUR/392/Reu.l , 1980, p. 57.
4 См.: Оппенгейн Л. Международное право. Т.1,11/Т 2 М., 1949, с. 248.
5 See: PCIJ. 1927, Series А, №2, р. 12.
6 См.: Галенская Л.Н. Правовые положения иностранцев в СССР. М., 1982, с. 12.
7 См.: Циммерман М. История международного права с древнейших времен до 1918 г. Прага, 1924, с. 34.
* См.: Бобылев Г.В., Зубков Н.Г. Основы консульской службы. М., 1986, с. 6.
Позднее для покровительства лицам, не имевшим прав римских граждан, в Риме был создан институт так называемых иностранных преторов (Praetor Peregrinus). Различие между этим институтом и институтом иностранных преторов заключалось в том, что покровительство иностранцам осуществлялось теперь уже не частными лицами, а государственными чиновниками-преторами1.
В дальнейшем в районе Средиземноморья и Испании возникли торговые суды, отчасти выполняющие функции, свойственные консулам. Обычно консул избирался иностранными купцами в целях представительства их перед местными властями, а также для разрешения между ними споров. Выступая арбитрами в коммерческих спорах, эти лица назывались «судьями-консулами» или «торговыми консулами»; когда им приходилось обслуживать интересы морского судоходства, их называли «морскими консулами». Уже в XII в. с развитием торговых отношений, начали утверждаться сами консульства в иностранных государствах. К этому моменту консулы уже представляли ceoejtj государств|, а в их функции входили обязательства защищать соотечественников и их интересы за границей2.
Основные аспекты дипломатической защиты содержатся в Венской конвенции о дипломатических сношениях 196! г.
Конвенция к основным функциям дипломатического представительства относит защиту в государстве пребывания интересов аккредитующего государства и его граждан в пределах, допускаемых международным правом.
Дипломатическая защита выражается прежде всего в том, что посольство консультирует своих граждан по всем вопросам, которые относятся к их пребыванию в данной стране, делает различные запросы по поводу защиты интересов своего государства и его граждан, а в необходимых случаях
— протесты и представления стране пребывания. Известный российский специалист В.А. Зорин пишет, что «защита прав и интересов граждан и юридических лиц своего государства предполагает выступление представительства перед государственными органами, судебными и иными учреждениями страны пребывания, а в случае необходимости и перед правительством данной страны с целью обеспечить права и интересы своих граждан и юридических лиц. При этом вся деятельность иностранного представительства, его дипломатических и иных сотрудников в стране пребывания исходит из признания и уважения законов и обычаев данной страны, ее государственного и общественного строя и строгого соблюдения общепризнанного принципа международного права невмешательства во внутренние дела государства, в котором это представительство аккредитовано»3.
Дипломатическая защита может осуществляться на основе специального договора, а также и в случае войны или разрыва дипломатических отношений. Эта практика узаконена Венской конвенцией 1961 г. (п. «с» ст. 45), где сказано: «В случае разрыва дипломатических отношений между двумя государствами либо окончательного или временного отозвания представительства аккредитующее государство может вверить защиту своих интересов и интересов своих граждан третьему государству, приемлемому для государства пребывания, но однако государство пребывания может возражать против конкретного выбора третьего государства. Венская конвенция 1961 г., в (ст.46) рассматривает также важный случай, когда вообще нет дипломатических отношений между двумя государствами. Она гласит: Аккредитующее государство может с предварительного согласия государства пребывания и по просьбе третьего государства, не представленного в государстве пребывания, взять на себя временную защиту третьего государства и его граждан. Практическая защита прав и интересов граждан отечественного государства осуществляется теперь полностью консульскими отделами посольств или самостоятельными консульскими учреждениями данного государства и только в особо серьезных и политически значимых случаях соответствующие шаги предпринимаются от дипломатического представительства в целом.
С международно-правовой точки зрения дипломатическая защита может осуществляться при соблюдении ряда условий. В Венской конвенции 1961 г. указание на это дается только в самой общей форме: в ст. 3 п. 1 «б» говорится, что такая защита должна осуществляться «в пределах, допускаемых международным правом». Однако по этому поводу сложились обычные нормы
1 См.: Международное право / Под ред. Г.И. Тункина. М., 1982, с. 14.
2 См.: Анцилотти Д. Курс международного права. М., 1961, с. 284.
’ См.: Зорин В А. Основы дипломатической службы. М., 1977, с. 202. 62
международного права. Украинский юрист-международник К.К. Сандровский формулирует четыре основных условия, делающих дипломатическую защиту правомерной:
- в осуществлении дипломатической защиты не должно быть никакого вмешательства в дела, по существу входящих во внутреннюю компетенцию государства пребывания;
- прежде чем прибегать к средствам дипломатической защиты, посольство должно убедиться в том, что гражданам и органам его государства или отказано в мерах судебной или иной защиты по законодательству страны пребывания, или все средства, предусмотренные этим законодательством для восстановления нарушенных прав уже исчерпаны и не дали результата;
- дипломатическая защита может быть оказана только гражданам и органам отечественного для посольства государства.
Апатриды и бипатриды, а также граждане и органы иностранного государства обычно не вправе рассчитывать на покровительство чужого для них посольства, если это не вызвано крайней необходимостью и не является предметом специальной договоренности по соглашениям между заинтересованными государствами, как это предусматривается в (ст. 45 и 46) Венской конвенции 1961 г.;
- право на дипломатическую защиту «есть исключительно право отечественного государства» в лице его посольства, «сложившееся в силу международного обычая, но отнюдь не право индивидов», т.е. граждан данного государства, обращающихся в посольство за помощью. Другими словами, аккредитующее государство, и только оно, решает, предпринимать ли ему акции перед властями страны пребывания, и если да, то в каком объеме или в какой форме1.
Следует отметить, что в современной юридической литературе, кроме понятия «защита» еще распространены другие понятия, например, «помощь» гражданам за границей или их «покровительство».
Защита и покровительство тесно взаимосвязаны и оказывают друг на друга непосредственное воздействие. Однако ставить между ними знак равенства и не видеть качественных особенностей, различающих их, было бы в корне неверно. Есть случаи, когда понятием «покровительство» пытаются охватить и дипломатическую защиту (см. Конституцию Грузии 1995 г.)
Если в понятие покровительства входят поддержка, заступничество, оказываемые гражданам за границей с целью нормализации их жизни и реализации права, предоставляемого им государством пребывания, то в понятии защиты имеется важный факт наличия нарушения или попытки нарушения их права со стороны государства пребывания, и это требует от отечественного государства применить необходимые правовые меры, чтобы восстановить нарушенные права или прекратить неправомерные действия государства пребывания по отношению к своим гражданам.
Понятно, что в случае, когда посольство или консульство какого-либо государства оказывает своим гражданам, находящимся за границей, помощь по поводу бедствия, нельзя сказать, что они осуществляют дипломатическую защиту своих граждан за границей.
Дипломатическую или консульскую защиту можно рассматривать как случай, когда государство берет на себя дела своего гражданина, права которого, как утверждается, не были признаны другим государством в нарушение существующих норм международного права.
При этом следует различать такую защиту в узком и широком смысле: в узком смысле дипломатическая или консульская защита начинается с того момента, когда государство предъявляет претензию с требованием возмещения ущерба или прекращения незаконных действий против его граждан; в широком смысле дипломатическая или консульская защита прав граждан за границей составляет все действия в процессе защиты, т.е. до и после предъявления претензии к государству-нарушителю.
Украинский ученый К.К. Сандровский включает в понятие дипломатической защиты и другие действия. По его мнению, «дипломатическая защита выражается прежде всего в том, что посольство консультирует своих граждан по всем вопросам, относящимся к их пребыванию в данной стране, делает различные запросы по поводу защиты интересов своего государства и его граждан, а в необходимых случаях — протесты и представления властям страны пребывания»2.
При дипломатической и консульской защите большое значение приобретает способ получения информации, касающейся лица, подлежащего к защите.
1 См.: Курс международного права. В 7 томах. Т. I. М., 1967, с. 161-162.
2 См : Сандровский К К Дипломатическое право. Киев, 1981, с. 134,
Вопрос о получении информации у властей государства пребывания регулируется нормами как международных договоров, так и внутреннего законодательства государства. Так, пункт I, подпункт в статье 36 Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. гласит, что «компетентные органы государства пребывания должны безотлагательно уведомлять консульское учреждение представляемого государства о том, что в пределах его консульского округа какой-либо гражданин этого государства арестован, заключен в тюрьму или взят под стражу в ожидании судебного разбирательства или же задержан в каком-либо ином порядке, если гражданин требует этого. Все сообщения, адресуемые этому консульскому учреждению лицом, находящимся под арестом, в тюрьме, под стражей или задержанным, также безотлагательно передаются этими органами консульскому учреждению. Указанные органы должны безотлагательно сообщать этому лицу о правах, которые оно имеет согласно настоящему подпункту. Согласно этому пункту статьи, власти государства обязаны уведомлять консула о всех случаях ареста и задержания граждан представляемого государства только в том случае, если эти действия произведены в пределах консульского округа. Консулу сообщается о всех случаях ареста, заключения в тюрьму, взятия под стражу в ожидании судебного разбирательства или иного вида задержания в том случае, если задержанный гражданин представляемого государства этого требует.
Широко известно, что государство осуществляет право на дипломатическую защиту прав своих граждан за границей не только через дипломатическое и консульское представительство, но и через другие органы осуществления внешних сношений государства. Практика государств показывает, что во многих случаях правительство, его представитель, министерство иностранных дел, специальная миссия тоже вступают в защиту собственных граждан за границей.
Следует отметить, что международно-правовые отношения в связи с оказанием дипломатической защиты граждан за границей возникают между двумя государствами: государством, оказывающим защитил, и государствс^пребывания, на основе нарушения своих международных обязательств по отношению к иностранцам со стороны государства пребывания.
Государство, гражданином которого является потерпевшее лицо, имеет право защищать права своего гражданина в случае нарушения его права, и если такая защита оказана в полном соответствии с требованиями международного права, государство пребывания обязано с ней считаться. Следовательно, права на дипломатическую защиту в международно-правовом смысле — это «исключительное право отечественного государства в лице его органов внешних сношений, сложившееся в силу международного обычая, но отнюдь не права индивидов»1. Внутреннее законодательство государства гражданства этого лица может оставить решение вопроса об оказании дипломатической защиты на усмотрение его органов внешних сношений, а также может установить пределы оказания такой защиты и может, наконец, предусмотреть обязанность своих органов представительства оказывать дипломатическую защиту. В последнем случае граждане соответствующего государства, находясь за рубежом, имеют права на дипломатическую защиту с его стороны.
Иными словами, государство гражданства обладает полной свободой выбора в вопросе о том, осуществлять ли ему свое право по предоставлению защиты или отказаться от этого. Кроме того, государство может решить принять правовые защитные меры даже вопреки желанию данного лица, которое не может отказываться от права его защиты государством.
Как отмечала Постоянная палата международного правосудия, «государство должно рассматриваться как единственный судья, который имеет право решать вопрос о том, представлять ли свою защиту, в каком объеме ее представлять и когда ее прекратить»2.
По мнению Л. Оппенгейма, «исходя из политических соображений, государства часто отказывались использовать свое право защиты своих граждан, находящихся за границей»3.
1 См.: Курс международного права. В 7 томах Т.1. М., 1967, с. 161-162,
2 См.: Эдуардо Хименес Аречага. Современное международное право. М., 1983, с. 412.
См.: Оппенгейм Л. Международное право. М., 1949. с, 259.
DIPLOMATIC AND CONSULAR PROTECTION:
HISTORY AND MODERN SITUATIONS
A.Kh. Abashidze, Gamel Hiziam Yahya Al-Faki
The Department of International Law Russian University of Peoples ’ Friendship Mikluho-Maklaya str., 6, 117198, Moscow, Russia
Historical development’s problems and Modern legal bases and situations of diplomatic and Consular protections are analysis in this thesis.
