CC BY
163
ДЕТЕРМИНАНТЫ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
ЗИННАТУЛЛИН Нияз Зуфарович
Аннотация: в статье рассматриваются вопросы детерминантов коррупции в образовательной сфере, методы противодействия, выработки более четкой позиции законодателя в отношении уголовной ответственности за получение взятки либо коммерческого подкупа преподавателей как государственных, так и негосударственных образовательных учреждений.
Annotation: the article examines the corruption determinants in higher education, methods of counteraction, methods of a more precise position of the legislator concerning a criminal liability for bribery or commercial payoff of teachers both state and not state educational institutions
Ключевые слова: высшее профессиональное образование, коррупция, взятка, детерминанты, противодействие коррупции, преподаватель.
Key words: higher professional education, corruption, bribe, determinants, fight against corruption, high school teacher.
Коррупция по своей сути является сложным социальным феноменом. Именно по этой причине она предстает в качестве предмета исследования различных наук, в том числе и права.
Правовое регулирование противодействия коррупции весьма разнообразно. Так, системы правовых актов противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации1, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции»2 и другие федеральные законы, Указы Президента РФ от 19 мая 2008 года № 815 «О мерах по противодействию коррупции»3, от 13 апреля 2010 года № 460 «О национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы»4, от 21 июля 2010 года № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона
«О противодействии коррупции»5, от 25 февраля 2011 года № 233 «О некоторых вопросах организации деятельности президиума Совета
при Президенте Российской Федерации по ^ 6 противодействию коррупции» , а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.
В Федеральном законе № 273-ФЗ от 25 декабря 2008 года «О противодействии коррупции» дано понятие коррупции, под которой понимают:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или ус-
1 Конституция Российской Федерации : [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.] (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ) // СЗ РФ. 26.01.2009. № 4. Ст. 445.
2 Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 21.11.2011 г.) «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 29.12.2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
3 Указ Президента РФ от 19 мая 2008. № 815 (ред. от 12.09.2011 г.) «О мерах по противодействию коррупции» // СЗ РФ. 26.05.2008. № 21. Ст. 2429.
4 Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 «О на-
циональной стратегии противодействия коррупции и националь-
ном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы» //
СЗ РФ. 19.04.2010. № 16. Ст. 1875.
5 Указ Президента РФ от 21 июля 2010 г. № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона ”О противодействии коррупции”» // СЗ РФ. 26.07.2010. № 30. Ст. 4070.
6 Указ Президента РФ от 25 февраля 2011 г. № 233 «О некоторых вопросах организации деятельности президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции» (вместе с «Положением о порядке рассмотрения президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции вопросов, касающихся соблюдения требований к служебному (должностному) поведению лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и отдельные должности федеральной государственной службы, и урегулирования конфликта интересов, а также некоторых обращений граждан») // СЗ РФ. 28.02.2011. № 9. Ст. 1223.
луг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица.
Итак, определив понятие коррупции, необходимо отметить, что проблемы коррупции охватили многие сферы деятельности, в частности правоохранительную, медицинскую, образовательную, государственной и муниципальной власти. Данная проблема особенно обострилась в отношении преподавателей профессиональных образовательных учреждений. В настоящее время традиционным коррупционным предрассудком является оправдание взятки, данной за выставление положительных аттестационных оценок при отсутствии или недостатке профессиональных знаний и умений; более внимательное и снисходительное отношение учителя к ребенку; поступление в государственный вуз и др.
Мы согласны с мнением П. Панченко, который указывал, что преподаватель, распространяющий среди обучаемых неактуальные, устаревшие, а тем более, ложные знания, неприличные воззрения, взгляды, допускающие аморальные, непатриотичные или просто легковесные высказывания, в тысячи раз опаснее самого плохого специалиста-практика, так как если последний в худшем случае оказывается просто бесполезным или по крайней мере опасным только для того или иного конкретного дела, то плохой преподаватель производит губительные процессы, так сказать, в массовом порядке, тиражирует их, ставит как бы «на по-ток»7.
Но зачастую преподаватели государственных вузов получают маленькую зарплату, берут взятки под давлением руководства вуза, влиятельных родителей студента. Однако наличие тех или иных объективных или субъективных причин коррупции ни в коей мере не оправдывает преподавателя, но объясняет, как внешне вполне приличный человек постепенно превращается иногда в злостного вымогателя8.
В ч. 1 ст. 43 Конституции РФ признается право каждого человека на образование в со-
7 Панченко П. Коррупция в образовательных учреждениях: составы преступлений и соотношение с непреступными деяниями // Уголовное право. 2005. № 2. С. 52.
8 Там же. С. 53.
ответствии с Всеобщей декларацией прав человека (ст. 26)9 и Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (ст. 13)10. Право на образование - это право человека на получение определенной суммы знаний, культурных навыков, профессиональной ориентации, необходимых для нормальной жизнедеятельности в условиях современного общества. Под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Под получением гражданином (обучающимся) образования понимается достижение и подтверждение им определенного образовательного уровня (ценза), что удостоверяется соответствующим документом.
Основой государственных гарантий получения гражданами образования является государственное и муниципальное финансирование образования. Образовательные учреждения независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов в части уставной непредпринимательской деятельности, предусмотренной уставом этих образовательных учреждений, освобождаются от уплаты всех видов налогов, включая плату за землю.
Негосударственные образовательные учреждения вправе взимать плату с обучающихся, воспитанников за образовательные услуги, в том числе за обучение в рамках государственных образовательных стандартов. Взаимоотношения негосударственного образовательного учреждения и обучающегося, воспитанника, его родителей (лиц, их заменяющих) регулируются договором, определяющим уровень образования, сроки обучения, размер платы за обучение, иные условия. Затраты на обучение в имеющих государственную аккредитацию негосударственных платных образовательных учреждениях, реализующих основные образовательные программы общего и профессионального образования, возмещаются гражданину государством в размерах, определяемых государственными нормативами затрат на обучение в соответствующем типе и виде го-
9 Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.) // Рос. газ. 1995. 5 апр.
10 Международный пакт от 16 декабря 1966 г. «Об экономических, социальных и культурных правах» // Бюл. Верховного Суда РФ. 1994. № 12.
сударственного, муниципального образовательного учреждения.
Но все же ответственность за получение взятки в данном случае несут преподаватели и государственных, и негосударственных вузов. При этом если подношения принимаются за выставление положительных оценок на экзаменах либо зачетах, по письменным работам (контрольным, курсовым, выпускным квалификационным), то преподаватель государственного или муниципального образовательного учреждения привлекается к ответственности за получение взятки (ст. 290 Уголовного кодекса Российской Федерации11 (далее - УК РФ)), а преподаватель негосударственного и немуниципального образовательного учреждения -за получение коммерческого подкупа (ч. 3 и 4 ст. 204 УК РФ). Однако стоит сделать ряд оговорок.
Преподаватель может быть привлечен к уголовной ответственности по ст. 290 либо по ст. 204 УК РФ только в том случае, если он принимает предмет подкупа за выставление положительных оценок. Если он не оценил положительно знания или письменную работу обучаемого либо оценил их отрицательно, а после соответствующего «подарка» положительная оценка появилась - безусловно, состав преступления налицо.
Если же преподаватель получает подношение за дополнительные консультации, репетиторские занятия, помощь при доработке письменных работ (контрольных, курсовых, выпускных квалификационных), говорить о наличии в его действиях состава преступления не приходится.
Бывают случаи, когда преподаватель, получив предмет подкупа, все же выставляет обучаемому отрицательную оценку (или уклоняется от выставления положительной) - возможно, размер «вознаграждения» показался ему недостаточным для выставления положительной оценки, знания или письменная работа студента действительно заслуживают именно неудовлетворительной оценки, и преподаватель, выставляя ее, не желает давать повода для обвинений в свой адрес относительно получения взятки или коммерческого подкупа. В такой ситуации возникает вопрос: есть ли в действиях преподавателя состав соответствующего преступления? Бесспорно, в нем есть
признаки грубейшего нарушения профессиональной этики, однако состав преступления в его поведении отсутствует. По мнению П. Панченко, нарушение профессиональной этики заключается здесь не в том, что преподаватель, получив деньги с обучаемого за обещанную положительную оценку, свое обещание не сдержал, а в том, что в сфере отношений преподаватель - обучаемый подношение неуместно - пусть это будут даже конфеты, торты, сигареты или вино, то есть ценности, которые сами по себе в силу ч. 2 ст. 14 УК РФ (малозначительность деяния), как правило, не образуют достаточно весомого для уголовной ответственности предмета взяточничества или предмета коммерческого подкупа12.
Состава преступления не будет и в том случае, если «вознаграждение» передано преподавателю после выставления положительной оценки. Однако в данном случае необходимо наличие двух условий: во-первых, передача предмета подкупа не была обещана преподавателю заранее, а во-вторых, она имела место в образовательном учреждении, не являющемся государственным или муниципальным.
То есть для оценки деяния как взяточничества момент передачи предмета подкупа и наличие предварительного обещания его передать именно после обусловленного им действия (бездействия) преподавателя роли не играют, а для оценки содеянного как коммерческого подкупа и то и другое может иметь принципиальное значение. Если соответствующее действие (бездействие) преподавателя являлось исключительно «благодарностью» и не было обусловлено фактом предварительного обещания передачи ему предмета подкупа, состав преступления, предусмотренного ст. 204 УК, отсутствует, и можно говорить лишь о нарушении преподавателем профессиональной этики.
В отличие от состава получения взятки, состав коммерческого подкупа по своей юридической конструкции является «материальным», поскольку в примеч. 2 и 3 к ст. 201 УК говорится о вреде. Очевидно, наличие вреда, требуемого для состава преступления, имеет место лишь в случаях, если лицо, выполняющее управленческие функции, совершает за получение вознаграждения незаконные (противоправные, неправомерные) действия (без-
11 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 07.12.2011 г.) // СЗ РФ. 17 июня 1996 г. 12 Панченко П. Коррупция в образовательных учреждени-
№ 25. Ст. 2954. ях. С. 53.
действия). Если преподаватель выполняет полезную по своей сути работу (консультационную, методическую, иную) или по крайней мере работу, не признанную причинившей вред правоохраняемым интересам, то состав преступления отсутствует. В данном случае можно также говорить лишь о нарушении профессиональной этики.
Таким образом, чтобы констатировать наличие состава коммерческого подкупа, необходимо установить факт причинения вреда правоохраняемым интересам.
Кроме того, по утверждению П. Панченко, коммерческий подкуп отличается от взяточничества еще и тем, что предметом взяточничества являются выгоды имущественного характера, между тем как предметом коммерческого подкупа услуги того же (имущественного) характера. «Выгоды...» - понятие значительно более широкое, нежели «услуги...», поскольку они (выгоды) охватывают, в частности, и нелегальные услуги, например услуги, состоящие в безвозмездном предоставлении на определенное время проститутки. Поэтому если для преподавателя государственного или муниципального образовательного учреждения подобные «услуги» являются предметом взяточничества, то для преподавателя негосударственного или немуниципального образовательного учреждения подобные «услуги» предметом коммерческого подкупа не являют-
13
ся .
Теперь рассмотрим те причины и факторы, которые способствуют коррумпированности высшего профессионального образованности. Анализ многих исследований рассматриваемой проблемы дает понять, что одним из стимулов роста коррупции является экономическая нестабильность, которая проявляется как в неконтролируемых инфляционных скачках, росте сектора теневой экономики, так и в уменьшении уровня собираемости налогов и иных обязательных платежей. С другой стороны, к экономическим факторам коррупции образования относятся низкий уровень заработной платы преподавателей, не способной обеспечить достойные условия жизни, а также финансирование системы образования, в том числе непрозрачность эффективности расходования бюджетных средств.
13 Чаплыгина А.Ю. Коррупция в образовательных учреждениях: проблемы квалификации деяний // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 1. С. 41-45.
Кроме этого, существенным фактором являются и политические аспекты развития коррупции, среди которых можно выделить следующие:
- нестабильность политического устройства общества на всех уровнях, которая приводит к пренебрежительному отношению государственных и муниципальных служащих к своим обязанностям и одновременно с этим к утверждению в общественном сознании отрицательного образа существующего политического режима как коррумпированного;
- подмена политической воли политическими лозунгами борьбы с коррупцией;
- отсутствие эффективного механизма, который сделал бы невыгодным включение в избирательные списки государственных служащих, скомпрометировавших себя в глазах населения поступками, воспринимаемыми как коррупция, в том числе и стоимостью предвыборных кампаний;
- чрезмерно большой бюрократический аппарат;
- неразвитость института легального лоббизма, выражающаяся в лоббировании принятия актов, выгодных узкому кругу лиц.
Но одним из главных политических факторов коррупции можно назвать уменьшение способности государства к проведению эффективной политики посредством принятия законов и иных нормативных правовых актов, отвечающих интересам всего или большей части общества, и, в первую очередь, в сфере образования. То есть коррупционные проявления чаще всего связаны с правотворчеством и правоприменением, что стоит отнести уже к правовым факторам коррупции в сфере образования.
На стадии принятия законодательных актов необходимо избегать двусмысленного толкования закона, возможности выбора при равных возможностях и произвола руководящих должностей. Дело в том, что правовые акты, издаваемые государственными и муниципальными органами и имеющие властный характер, определяют юридические статусы, режимы и социально-правовые роли всех субъектов права, всех действующих лиц. А отступление, нарушение правовых предписаний, их корыстное истолкование и использование служат питательной почвой для коррупции. Высокое качество актов побуждает к высокому правосознанию и строго правомерным поступкам. Поэтому следует хорошо знать природу и содержание правовых актов и не допускать в них ошибок. Одним из основных коррупциогенных
факторов законодательства об образовании можно назвать и существенные пробелы в правовом регулировании. В первую очередь, это недостаточная правовая база, регламентирующая оказание платных образовательных услуг, незавершенность законов, содержащих большое количество отсылочных норм, противоречивость законодательства и отдельных законов об образовании.
Основными направлениями деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции согласно ст. 7 Закона о противодействии коррупции являются:
- проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции;
- создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества;
- принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению;
- совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью;
- введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области;
- унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, а также для лиц,
замещающих государственные должности Российской Федерации;
- обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
- обеспечение независимости средств массовой информации;
- совершенствование организации деятельности правоохранительных и контролирующих органов по противодействию коррупции;
- повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности государственных и муниципальных служащих;
- сокращение численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов;
- повышение ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции;
- оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах и др.14
В целом законы и иные нормативные акты должны обеспечивать реализацию поставленных целей, приводить к социально полезным результатам, а именно к упрочению правового порядка, снижению уровня правонарушений, созданию условий для реализации прав граждан и иных субъектов права. Вместе с тем, такие результаты достигаются только в случаях, когда закон или иной нормативный акт подготовлен на качественно высоком уровне и соответствует всем условиям для его эффективной реализации.
14 Шилюк Т.О., Миттельман К.Г. К вопросу о коррупцио-генных факторах в системе российского образования // Юридическое образование и наука. 2011. № 4. С. 2-6.
