CC BY
192
СОЦИАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ
А. К. Соловьёв
ДЕМОГРАФИЧЕСКАЯ УГРОЗА ЭКОНОМИКЕ: МАКРОАНАЛИЗ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ
Пенсионная реформа в нашей стране, основанная на страховых принципах, перешагнула рубеж второго десятилетия, и многие элементы, которые первоначально выписывались, исходя из умозрительных конструкций и успешной практики западных стран, теперь приобрели реальные черты (количественные и качественные). В первую очередь это относится к принципиально новым ее элементам - накопительным способам пенсионного обеспечения.
В статье анализируются внешние и внутренние факторы развития пенсионной системы, их влияние на текущее и будущее состояния системы и приводится прогноз финансовой устойчивости пенсионной системы в долгосрочной перспективе.
Общественная и научная дискуссии вокруг позитивных и негативных последствий проведенной пенсионной реформы не затихает с начала 2000-х годов - периода формирования базовых страховых принципов трансформации советской пенсионной системы. Однако наибольшую остроту эти споры приобрели в связи с разработкой и широким обсуждением Стратегии развития пенсионной системы до 2030 г., разработанной Рострудом и ПФР [1]. Один из камней преткновения этого обсуждения - дальнейшая судьба так называемого накопительного компонента пенсионной системы.
Как известно, с 1 января 2012 г. вступили в пенсионный возраст первые поколения граждан, имеющие краткосрочные (трехлетние) индивидуальные пенсионные накопления. Накопительные формы обязательного пенсионного обеспечения во всех странах до сих пор не имеют однозначной оценки: ни теоретической, ни практической. Еще более обострили негативную оценку индивидуального пенсионного страхования циклические глобальные кризисы (конца 1990-х и конца 2000-х годов). Поэтому несгибаемые апологеты принудительного индивидуального накопления, лишившись опоры на сколько-либо позитивную экономическую аргументацию ее преимуществ, точнее, получив очевидно негативные результаты, вынуждены возродить изначальную логическую конструкцию-альтернативу, навязать давно забытый с прошлого века жупел, так называемой «демографической угрозы» [2]. Эта угроза, по их мнению, исходит от увеличения продолжительности жизни населения на фоне отставания и даже снижения темпов рождаемости. Отдельные эксперты даже доходят до прямого противопоставления необходимости финансового обеспечения: либо пожилых людей, либо темпов и уровня развития экономики страны в целом и госбюджета в частности.
В ходе разработки пенсионной реформы 2002 г. демографический фактор действительно выполнял существенную функцию, и все негативные проблемы, обусловленные изменением возрастной структуры российского населения, были учтены, исходя из параметров Концепции демографического развития Российской Федерации до 2015 года [3] и официального Демографического прогноза Росстата. Причем последний систематически пересматривается с учетом новых данных, включая результаты последней переписи населения.
Пенсионная система России - многокомпонентная динамически меняющаяся экономическая система, и ее стабильное функционирование зависит от комплекса факторов: демографических, экономических, трудовых, собственно пенсионных, а также от соци-
альной и политической ситуации в стране. При этом негативное влияние какой-либо из перечисленных составляющих на развитие пенсионной системы практически всегда может быть компенсировано регулированием воздействия других.
Поэтому изолированное рассмотрение механизма влияния демографических факторов на пенсионную систему без учета других факторов, как это предлагается, неизбежно показывает неустойчивость российской пенсионной системы в долгосрочном периоде.
Чаще всего в качестве «фактора страха» используется демографический кризис, следствием которого предлагается принять сокращение рабочей силы по причине снижения рождаемости и роста численности пенсионеров, связанного с увеличением продолжительности их жизни после наступления старости. Исходя из линейной зависимости продолжительности жизни граждан «на пенсии» и их финансового обеспечения, следует простой вывод, что при солидарно-распределительной пенсионной модели, финансируемой из текущих поступлений, демографический кризис неизбежно приведет либо к чрезмерному росту нагрузки на страхователей (или федеральный бюджет), либо к снижению пенсий до неприемлемо низкого уровня.
В противоположность солидарному способу пенсионного обеспечения негативное влияние демографического кризиса в накопительной системе проявится, с одной стороны, в уменьшении размера пенсионной выплаты (что связано с большей продолжительностью предстоящей жизни, учитываемой при покупке аннуитета), с другой - в сокращении суммы благ, которые можно приобрести на пенсию, в связи с тем, что спрос на них повысится из-за увеличения числа пенсионеров, тем самым провоцируя в рыночных условиях удорожание этих благ.
Однако указанные последствия функционирования накопительной модели обычно не акцентируются под предлогом того, что они очень отдалены во времени (в отличие от солидарно-распределительной модели, в которой все проблемы проявляются в текущем режиме). В частности, общеизвестно: неизбежный долгосрочный риск накопительной модели по причине циклических финансовых кризисов требует надежных государственных гарантий сохранности и доходности. Но в условиях несовершенного российского финансового рынка (по оценкам, с 2002 г. уже накоплено около 2 трлн руб.) обеспечить стабильный инвестиционный доход, превышающий хотя бы темпы инфляции, практически невозможно.
Это подтверждают даже ярые противники классической модели пенсионного страхования. Так, по мнению А. Улюкаева, «сейчас нет и скорее всего уже не будет класса активов, позволяющих инвестировать объемы накопительной пенсионной системы с приемлемым риском и доходностью, которая обеспечивает реализацию накопленных пенсионных прав для современных накопительных пенсионных систем это не менее 7% годовых на длинном инвестиционном горизонте» [4]. С этой оценкой трудно не согласиться. Напомним, что темпы инфляции за 10 лет ее существования ежегодно превышали 7%. Поэтому доходность на уровне 7% будет означать не сохранение, а прямую потерю пенсионных прав и как минимум равняться темпам индексации расчетного пенсионного капитала и назначенных пенсий, что крайне маловероятно:
Темпы инфляции (ИПЦ) в 2002-2011 гг., % к концу предыдущего года
2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г.
115,1 112,0 111,7 110,9 109,0 111,9 113,3 108,8 108,8 106,1
Главным компонентом государственных (обязательных) пенсионных систем в экономически развитых странах традиционно является солидарно-распределительная модель, в то время как накопительные пенсионные программы, как правило, имеют индивидуально-добровольный либо корпоративный характер. При этом
ни одна страна, несмотря на демографический кризис, не планирует сколько-нибудь радикальных институциональных перераспределений между солидарной и накопительной моделями. Дополнительную настороженность в отношении накопительных моделей вызывают последствия глобального финансового кризиса.
Для России в свете 10-летнего опыта функционирования обязательного и 20-летнего индивидуально-накопительного пенсионного страхования вопрос его существенного расширения в реальной практике также не актуален. Поэтому главной проблемой в связи с демографическим кризисом на сегодняшний день общепризнанным остается повышение эффективности распределительного компонента.
Ввиду развернувшейся полемики относительно демографически обусловленного «катастрофического роста» текущего и прогнозируемого дефицита пенсионного бюджета по распределительной составляющей, необходимо уточнить, что с правовых позиций проблемы дефицита бюджета пенсионной системы как недостатка средств на выплату пенсий просто не существует, поскольку система государственного пенсионного обеспечения финансируется не только из текущих страховых отчислений, но и из общеналоговых поступлений федерального бюджета. Подобная практика финансового обеспечения государственных пенсионных обязательств исторически апробирована и полностью одобрена как национальными финансовыми системами, так и международными организациями, которые координируют экономическую и социальную политику государств независимо от их политического строя (МОТ, МАСО, ОЭСР, Евросоюз и др.).
Данный вывод основывается на том, что, во-первых, система обязательного пенсионного обеспечения, которая теоретически должна быть сформирована, исходя из размера заработной платы работника, может вообще финансироваться не за счет страховых взносов, а за счет налоговых отчислений от него. Но и при таком экономическом механизме «дефицит бюджета пенсионной системы» не может появиться, так как любой недостаток средств будет покрываться из федерального бюджета в рамках законодательной субсидиарной ответственности. Поэтому более правильно оперировать терминами «недостаток собственных средств» или «недостаток страховых взносов по распределительной части трудовой пенсии бюджета ПФР». Во-вторых, необходимо объективно оценивать масштабы демографической нагрузки на экономику, которые весьма далеки от катастрофического уровня, тем более - не возрастают с учетом реального роста ВВП и инфляции. Что касается этой оценки, то в 2012 г. она составит
1,07 трлн. руб., в 2014 г. - 1,7 трлн. руб. По отношению к объему ВВП недостаток собственных средств оценивается в размере 1,7-1,8% ВВП и сохранится в долгосрочной перспективе на уровне не более 2,4% (табл. 1).
Таблица 1
Прогноз недостатка собственных средств в распределительном компоненте бюджета обязательного пенсионного страхования в 2014-2050 гг.
Показатель бюджета 2014 г. 2015 г. 2020 г. 2030 г. 2040 г. 2050 г.
Текущий дефицит (-), профицит (+) бюджета млрд. руб. -1707,9 -1825,8 -3238,8 -7071,0 -13191,7 -21381,5
% ВВП 2,4 2,2 2,4 2,4 2,4 2,4
% тарифа с действующим «потолком» 12,2 11,6 12,4 12,4 12,8 12,6
Дефицит по ФБР млрд. руб. -1100,6 -1158,6 -1947,1 -4053,4 -7949,4 -12924,5
% ВВП 1,5 1,4 1,4 1,4 1,5 1,5
% тарифа 7,9 7,4 7,5 7,1 7,7 7,6
Дефицит по СЧТП млрд. руб. -607,2 -667,2 -1291,6 -3017,5 -5242,3 -8457,0
% ВВП 0,8 0,8 1,0 1,0 1,0 1,0
% тарифа 4,3 4,3 5,0 5,3 5,1 5,0
Таким образом, даже с учетом увеличения демографической нагрузки недостаток средств обязательного пенсионного страхования является вполне регулируемым и не может стать значительной причиной финансовой дестабилизации в стране. Ради объективности следует отметить, что поддержание недостатка собственных средств на указанном уровне достигается путем жесткого контроля за индексацией не только уже назначенных пенсий, но и формируемых пенсионных прав в строгом соответствии с поступающими доходами пенсионного бюджета (а не с ростом заработной платы)'.
Неосновательность преувеличения значимости недостатка страховых отчислений для выполнения государственных пенсионных обязательств однозначно определена в итоговом докладе МОТ, в котором отмечается, что в грядущие десятилетия старение населения ведет к росту расходов на пенсии, здравоохранение и долгосрочный уход за нетрудоспособными, однако это не должно становиться угрозой для финансовой устойчивости национальных систем социальной защиты и/или сбалансированности государственных бюджетов [5]. Эксперты МОТ предлагают рассматривать демографическую проблему в общем контексте социально-экономического развития цивилизованного государства: изменение возрастного состава населения рассматривать не как «негативный фактор инвестиционного роста», а как объективное условие формирования долгосрочной макроэкономической стратегии.
На практике развитые страны еще в прошлом веке приступили к осуществлению комплекса мероприятий по корректировке всех факторов долгосрочного развития, к которым относятся:
- рост производительности труда, позволяющий при меньшей численности работников производить такой же объем ВВП;
- увеличение трудоспособного периода за счет более раннего вступления в трудовые отношения и более позднего выбытия из них;
- увеличение числа работников путем легализации неформального рынка труда и создания больших возможностей для занятости женщин, совмещающих работу с воспитанием детей;
- параметрические «настройки» отдельных элементов пенсионной системы -определение оптимальных значений пенсионного возраста, исходя из реальной продолжительности жизни населения после выхода на пенсию, и корректировка стажевых требований к формированию пенсионных прав в зависимости от изменения демографических параметров (с учетом увеличения продолжительности периода фактической трудоспособности и др.).
В качестве основного из них следует рассматривать меры по замедлению темпов сокращения и по стабилизации численности населения путем борьбы со смертностью и стимулирования рождаемости. Именно они могут иметь наилучший долгосрочный положительный эффект развития пенсионной системы.
Демографический фактор развития пенсионной системы. Государственная политика в области демографии определена целевыми ориентирами Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года [6] (далее - Концепция), и существенно скорректирована по целевым ориентирам Указом Президента РФ «О мерах по реализации демографической политики в Российской Федерации» (далее - Указ Президента РФ № 606) [7]. Они предусматривают сокращение уровня смертности не менее чем в 1,6 раза, прежде всего в трудоспособном возрасте, снижение младенческой и материнской смертности, повышение суммарного коэффициента рождаемости в 1,5 раза за счет рождения в семьях вто-
1В то время, как данный механизм индексации приводит к постепенному снижению (солидарного) коэффициента замещения: с текущего показателя по старости—38 до 23% к среднестатистической заработной плате в экономике.
рого ребенка и последующих детей. В результате численность населения России в начале 2020 г. должна достичь 145 млн. чел.
Параллельно с данной Концепцией реализуется национальный проект «Здоровье», также предусматривающий меры по снижению смертности, в том числе младенческой и материнской, увеличение рождаемости, средней продолжительности жизни больных с хроническими патологиями и ожидаемой продолжительности жизни (табл. 2).
Таблица 2
Динамика целевых ориентиров демографического развития РФ
Показатель Национальный проект «Здоровье» Концепция
Смертность от всех причин Младенческая смертность Рождаемость Ожидаемая продолжительность жизни 11,9 на 1000 населения 8,3 на 1000 родившихся 13,5 на 1000 чел. 69 лет 14,1 на 1000 населения 7,65 на 1000 родившихся 12,56 на 1000 чел. 69,77 лет
По предварительным данным государственной статистической отчетности и с учетом итогов Всероссийской переписи населения, сокращение численности постоянного населения приостановилось, и на 01.01.12 по сравнению с 01.01.10 наблюдался очень незначительный, но все-таки рост - на 0,05%:
2010 г. 2011 г. 2012 г.
Численность населения, чел. 142962433 142865433 143030106
Согласно статистике за 2011 г., по числу родившихся на 1000 населения изменений не произошло по сравнению с аналогичным периодом 2010 г., в то время как по показателю снижения численности умерших, в том числе в младенческом возрасте, целевые ориентиры Концепции уже достигнуты (табл. 3).
Таблица 3
Показатели естественного движения населения
Численность Справочно
Категория тыс. чел. на 1000 чел. населения на 1000
2011 г. 2010 г. прирост (+), снижение (-) 2011 г. 2010 г. 2011г./2010 г. населения за 2010 г.
Родившиеся 1638,8 1636,2 +2,6 12,5 12,5 100,0 12,5
Умершие 1768,5 1862,9 -94,4 13,5 14,3 94,4 14,2
из них дети в возрасте до года* 11,9 12,2 -0,3 7,3 7,5 97,3 7,5
Естественная убыль -129,7 -226,7 -1,0 -1,8 55,6 -1,7
Браки 1202,0 1133,5 +68,5 9,2 8,7 105,7 8,5
Разводы 610,2 582,9 +27,3 4,7 4,5 104,4 4,5
*На 1000 родившихся.
Примечание: Здесь и далее в разделе показатели помесячной регистрации приведены в пересчете на год. Показатели рассчитаны с учетом предварительных итогов Всероссийской переписи населения-2010, полученных согласно срокам, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2010 № 896 «О подведении итогов Всероссийской переписи населения 2010 года».
Источник: данные официального сайта Росстата.
Не менее заметный результат позитивной демографической политики - снижение смертности от заболеваний системы кровообращения (основного класса причин смертности, уносящих жизнь населения в трудоспособном возрасте) на 6,2%. По остальным классам причин смертности также наблюдается снижение (за исключением смертности от транспортных несчастных случаев).
По возрастным коэффициентам смертности данные Росстата за 2010-2011 г. пока не опубликованы, в этой связи целесообразно рассмотреть теоретически возможные последствия снижения смертности. В 2000 г. коэффициенты смертности мужчин трудоспособного возраста в 3,97 раза превышали значения аналогичного показателя для женщин. Пик смертности у мужчин и женщин пришелся на 2005 г. (тогда же разрыв между мужской и женской смертностью возрос в 3,82 раза), затем на протяжении 2006-2009 гг. отмечалось улучшение ситуации. В 2009 г. коэффициент мужской смертности превышал коэффициент женской в 3,7 раза. Например, снижение коэффициента, смертности мужчин трудоспособного возраста с 10 до 8 чел. на 1000 населения означает, что из 45,4 млн. мужчин трудоспособного возраста (данные Росстата на 01.01.10) будут ежегодно умирать не 454 тыс., а 363,2 тыс., т. е. на 90,8 тыс. мужчин меньше. За 10 лет с таким уровнем смертности численность мужчин могла бы возрасти почти на 1 млн. Аналогичное сокращение до двукратного уровня разрыва между мужской и женской смертностью (т. е. до 5,4 на 1000 мужчин, при этом численность умерших мужчин составит 245,16 тыс. чел.) привело бы к увеличению мужского населения активных в трудовом отношении возрастов через 10 лет на 2,45 млн. чел., а годовой прирост поступления страховых взносов в ПФР составил бы 123 млрд. руб. (при расчете по 2010 г.).
Результаты обследований (Мониторинг обследований 2010-2011 гг.) показывают намерение семей иметь двух и более детей, однако для этого необходимы вполне конкретные компенсационные меры (обусловленные низкой заработной платой абсолютного большинства работающих по найму), среди которых наиболее популярными являются целевое финансовое обеспечение детей (по типу «материнского капитала», ежемесячных детских пособий и т. п.), а также увеличение пособий при рождении детей и в период послеродового отпуска по уходу за ними, наличие детской инфраструктуры (детских лечебных и учебно-воспитательных учреждений) и субсидии на оплату их услуг, выделение земельных участков многодетным семьям и т. п.
Таким образом, государственная гарантия экономической стабильности и повышения уровня жизни населения, продолжение реализации мер по поддержке семьи, материнства и детства, оздоровительные меры по снижению смертности вполне способны как по данным статистики, так и по мнению респондентов изменить к лучшему демографическую ситуацию в стране. Приведенные выше данные позволяют использовать при актуарной оценке долгосрочных перспектив развития системы обязательного пенсионного страхования в качестве объективно обоснованного один из позитивных сценариев изменения демографической ситуации (рис. 1), разработанных Росстатом (Прогноз численности постоянного населения до 2030 г. с учетом результатов Всероссийской переписи населения 2010 г. рассчитан ПФР с учетом целевых ориентиров Концепции).
В соответствии с принятым за основу позитивным сценарием демографического прогноза для разработки долгосрочной пенсионной стратегии ПФР предусматривает:
- сокращение уровня смертности не менее чем в 1,6 раза (прежде всего в трудоспособном возрасте);
- снижение младенческой и материнской смертности;
- повышение суммарного коэффициента рождаемости в 1,5 раза за счет рождения в семьях второго ребенка и последующих детей.
Млн. чел.
Рис. 1. Сценарные условия прогнозов численности постоянного населения Российской Федерации до 2030 г.:
— средний; -О- высокий; -А- низкий;--ПФР
В результате, численность населения России в 2025 г. должна достигнуть
143,4 млн. чел. (это несколько ниже, чем предусмотрено Концепцией - 145 млн. чел., но существенно выше, чем в негативных сценариях демографического прогноза ООН, который активно используется отдельными экспертами). Позитивный прогноз2, принятый для разработки долгосрочной пенсионной стратегии ПФР предусматривает увеличение ожидаемой продолжительности жизни при рождении к 2016 г. до 71 года (65,5 лет для мужчин и 75,7 лет для женщин). При этом к 2025 г. ожидаемая продолжительность жизни при рождении возрастет на 4,8 года и составит 75,8 лет (71,5 лет для мужчин и 79,6 лет для женщин). Продолжительность жизни для населения в возрасте выхода на пенсию (55 лет для женщин и 60 лет для мужчин) должна составить в 2016 г. - 22 года, а к 2025 г. прогнозируется на уровне 24,9 лет.
Однако даже при обеспечении достаточно оптимистичных условий Концепции удельный вес населения в трудоспособном возрасте, составляющий в настоящее время 60,6% численности постоянного населения, в 2025 г. снизится, по оценкам ПФР, до 54%, а к 2030 г. до 53,7%. Вместе с тем доля лиц старше трудоспособного возраста увеличится за этот же период с 24 до 27,5% в 2025 г. и 28,7% - в 2030 г. С учетом макроэкономических тенденций долгосрочного прогноза социально-экономического развития РФ, разработанной Минэкономразвития России, ситуация еще более усугубится. Численность наемных работников к 2025 г. не только не сократится по сравнению с 2012 г. - 46,3 млн. чел., но даже немного возрастет - до 46,8 млн. чел.
В течение прогнозного периода ожидается рост нагрузки пенсионной системы на экономику. При этом к середине 2030-х годов, по оценкам ПФР, численность получателей трудовой пенсии сравняется с численностью наемных работников. Это произойдет за счет увеличения численности получателей трудовой пенсии, которая вследствие роста ожидаемой продолжительности жизни возрастет в период до 2030 г. в 1,26 раза: с 36,7 до 46,5 млн. чел. (рис. 2).
2 Без учета целевых ориентиров, определенных Указом Президента РФ № 606.
Млн. чел.
Рис. 2. Прогноз численности получателей трудовых пенсий
Пенсионное бремя экономики: единство и противоречие тарифной политики. Возможности улучшения финансового состояния пенсионной системы необходимо предусматривать, исходя из текущей демографической ситуации, реализации мер по развитию рынка труда, расширению занятости населения и др. При анализе перспектив развития рынка труда предлагается использовать отчетные данные Росстата (для обеспечения сопоставимости различных источников государственной статистики использованы данные на начало 2010 г.): доля населения в трудоспособном возрасте (88,8 млн. чел.) составляет 62,6% численности постоянного населения, доля лиц старше трудоспособного возраста - 21,4%. На 100 чел. старше трудоспособного возраста на начало 2010 г. приходилось 292 чел. в трудоспособном возрасте (соотношение 1:2,92).
При условии, что трудовой деятельностью, влекущей уплату страховых взносов в ПФР, занимаются все лица трудоспособного возраста, и только они, а пенсионерами являются только люди старше трудоспособного возраста, тариф страховых взносов в ПФР, необходимый для обеспечения 40-процентного коэффициента замещения по отношению к текущей средней номинально начисленной заработной плате в экономике всем получателям пенсии, должен был составить не более 14%, т. е. более чем приемлемую с точки зрения страхователей-работодателей величину. В действительности, однако, из 36,7 млн. получателей трудовых пенсий 19% не достигли общеустановленного пенсионного возраста (к ним относятся как получатели досрочных пенсий по старости в соответствии со Ст. 27-28 Федерального закона от 17.12.01 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», так и пенсионеры по инвалидности и по случаю потери кормильца). Вместо 88,8 млн. чел., находящихся в трудоспособном возрасте, функционирование пенсионной системы должны обеспечивать трудовые ресурсы. В состав трудовых ресурсов кроме вышеуказанной категории лиц (уменьшенной на численность нетрудоспособного населения в трудоспособном возрасте) включаются также иностранные трудовые мигранты, подростки и лица старше трудоспособного возраста, занятые в экономике. В результате численность трудовых ресурсов в России составляла в 2009 г. 93,6 млн. чел. (данные баланса трудовых ресурсов в среднем за 2009 г.). Таким образом, на 100 пенсионеров по труду приходится 255 чел. трудовых ресурсов. С учетом указанного фактора необходимый для формирования пенсионных прав тариф страховых взносов возрастает до 15,7%.
Уровень занятости трудовых ресурсов в экономике составляет 71,9%, т. е. лиц, за которых должны уплачиваться взносы в ПФР, на 28% меньше - в 2009 г. 67,3 (а в 2010 г. - 69,8) млн. чел., причем свыше 5,1 млн. чел. из них, по данным Росста-
та, достигли общеустановленного пенсионного возраста. Таким образом, нагрузка системы обязательного пенсионного страхования, выражаемая соотношением численности занятых в экономике и получателей трудовых пенсий, составляла в
2009 г. 1,83 (т. е. на 100 пенсионеров по труду приходится 183 занятых). Для поддержания устойчивости такой системы, исходя из условия обеспечения среднестатистического размера пенсии на уровне 40% средней номинальной начисленной заработной платы в экономике необходимый тариф со всей начисленной заработной платы должен составить уже не 15,7%, а 21,8%.
Однако выполненные корректировки недостаточно учитывают «объективные особенности» отечественного рынка труда, а также налогового и пенсионного законодательства. Как известно, не все занятые в экономике уплачивают страховые взносы в ПФР: для индивидуальных предпринимателей сумма взноса законодательно установлена из расчета «фиксированного размера» пенсионных отчислений
- из минимального размера оплаты труда (МРОТ). В результате этого величина пенсионных отчислений для данной категории застрахованных лиц более чем в 3 раза ниже уплачиваемой за среднестатистического наемного работника.
Таким образом, основное бремя нагрузки по финансовому обеспечению солидарной системы обязательного пенсионного страхования лежит на работающих по найму.
Динамика соотношения численности наемных работников и занятого в экономике населения в 2000-2011 гг. (в среднем за год), %
2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г.
78,8 77,6 75,9 75,0 72,9 70,6 69,9 69,4 69,6 68,3 66,3 65,6
В 2012 г. на 100 пенсионеров по труду приходилось около 120 наемных работников5. При таком соотношении пенсионеров - получателей трудовых пенсий и плательщиков страховых взносов для поддержания трудовых пенсий на уровне 40% текущей средней номинальной начисленной заработной платы в экономике уже в текущем плановом периоде потребуется свыше 33% тарифа страховых взносов со всей заработной платы (причем без ее ограничения достаточно низким пороговым значением).
Если продолжить принятую логическую конструкцию и взять за основу параметры прогноза социально-экономического развития страны по численности наемных работников и прогноза численности получателей трудовых пенсий к середине 2030-х годов, то тариф, необходимый для поддержания трудовых пенсий на уровне 40% средней номинальной начисленной заработной платы в экономике должен возрасти до 40% заработной платы. Но если ориентировать программу долгосрочного социально-экономического развития страны, исходя из рассмотренного выше позитивного демографического сценария (даже без учета целевых ориентиров, поставленных Указом Президента № 606)4, то необходимый тариф страховых взносов для обеспечения среднего размера трудовой пенсии на уровне 40% среднемесячной начисленной заработной платы составит не более 24%, т. е. фактически равный сегодняшнему уровню демографической нагрузки.
Приведенные расчеты наглядно иллюстрируют очевидный вывод: регулирование размера тарифной нагрузки на экономику вполне возможно без сокращения численности пенсионеров путем опережающего увеличения пенсионного возраста или искусственного снижения размеров трудовых пенсий путем секвестирования
3 По данным ПФР, уже сейчас в 10-ти субъектах Федерации на 100 наемных работников приходится не менее 100 пенсионеров.
4 Численность населения в трудоспособном возрасте составит в 2030 г. 77,7 млн чел., и на 100 пенсионеров по труду будет приходиться 167 чел. в трудоспособном возрасте.
их индексации. Поэтому необходимо создать объективные экономические условия для вовлечения всех категорий занятых в экономике в систему уплаты страховых взносов по единому тарифу, обеспечивающему формирование достойного уровня трудовой пенсии - 40% от заработка.
Как показывает экономический анализ, именно масштабы сокрытия заработной платы являются в настоящее время основным фактором недостатка собственных средств страховых взносов в бюджете ПФР. Если в период 2000-2003 гг. величина скрытой оплаты труда постепенно снижалась с 59 до 45,5% фонда заработной платы то с 2006 г., после проведения налоговой реформы, снизившей ставки ЕСН в ПФР на 8 проц. п., доля скрытой оплаты труда вновь повысилась - до 54,4% в
2010 г. При этом ее удельный вес в ВВП рос на протяжении всех лет с 11,09% (2000 г.) до 14,3% (2010 г.) (табл. 4).
Начисление взносов на скрытую оплату труда принесло бы в бюджет Фонда свыше 1,4 трлн. руб., при том, что дефицит в 2010 г. составлял 1,3 трлн. руб. Это позволило бы не только полностью сбалансировать бюджет ПФР в долгосрочной перспективе для выполнения в полном объеме уже имеющихся государственных пенсионных обязательств, но и повысить размер трудовой пенсии примерно на 4-5 проц. п. коэффициента замещения.
Альтернативным вариантом использования легализованной части теневой заработной платы вполне может стать существенное сокращение страхового тарифа, т. е. снижение «пенсионной нагрузки на бизнес», которого постоянно добиваются различные категории работодателей (малого, среднего и даже крупного).
Таблица 4
Динамика скрытой оплаты труда в 2000-2010 гг.
Показатель 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г.
Скрытая оплата труда, млрд. руб. 810 994 1249 1496 1995 2551 3450 4450 5200 5790 6450
Фонд заработной платы, млрд. руб. 1367 1972 2648 3291 3973 4948 6137 7984 10242 10607 11795
Соотношение скрытой оплаты труда с фондом заработной платы, % 59,25 50,38 47,17 45,47 50,22 51,56 56,21 55,74 50,77 54,59 54,68
Доля скрытой оплаты труда в ВВП, % 11,09 11,11 11,54 11,33 11,72 11,80 12,82 13,38 12,60 14,91 14,28
Если соотнести заработную плату лиц, работающих без оформления трудовых отношений [8], с официальным фондом заработной платы, то она составит 5-6% его величины. Следовательно, остальная и основная по объему сумма скрытой оплаты труда, соответствовавшая в 2008 и 2010 гг. 45,7 и 48,5% официального начисленного фонда заработной платы, формируется в легальном секторе экономики у официально оформленных на предприятиях и организациях работников.
Таким образом, из комплексного экономического анализа очевидно, что первоочередные меры по обеспечению долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы обусловлены не самой пенсионной системой («неэффективностью распределительной модели пенсионного страхования»), а регулированием, точнее государственным управлением «внешними факторами»: в первую очередь демографическими, экономическими и социально-трудовыми.
Государственное регулирование и стабилизация рынка труда должны быть направлены, аналогично опыту западных стран, с одной стороны, на стимулирование увеличения цены рабочей силы, увеличение численности населения, способного к
трудовой деятельности, а с другой - на более широкое вовлечение этого населения в экономически активную жизнь, на создание новых рабочих мест, на легализацию трудовых отношений и заработной платы.
Параметрические изменения пенсионной системы. При обсуждении повышения эффективности пенсионного обеспечения одна из центральных проблем -ужесточение требований к продолжительности стажа, который должен стать важным инструментом регулирования пенсионных прав застрахованных лиц, хотя следует признать, что на текущее состояние пенсионного обеспечения это мало повлияет, поскольку эффективность учета стажевых ограничений может проявиться только в средне- или долгосрочной перспективе.
Как показывает динамика стажевых показателей, средняя продолжительность стажа пенсионеров по старости по новым назначениям пенсий по старости существенно снизилась - более чем на 4 года. Это является следствием безработицы, теневой занятости, незанятости по причинам, о которых говорилось выше.
Несмотря на отсутствие непосредственного влияния продолжительности стажа уплаты страховых взносов на размер трудовой пенсии (отсутствие стажевого коэффициента в пенсионной формуле), косвенное влияние стажа на уровень пенсионного обеспечения наглядно проявилось даже за относительно непродолжительный период, прошедший после пенсионной реформы. В полном соответствии со снижением продолжительности стажа происходит снижение размеров назначаемых пенсий. Более того, не вырабатывая определенную международно установленную норму по стажу, застрахованные лица лишают себя права на получение коэффициента замещения, определенного нормами МОТ.
Еще более сильно это снижение проявляется у пенсионеров по инвалидности: из группы стажа 35-39 лет, на которую приходится 25% всех пенсионеров по инвалидности по новым назначениям пенсий по инвалидности, мода сместилась в интервал 25-29 лет, при этом удельный вес лиц с таким стажем снизился до 17%.
Из рассмотрения внешних и внутренних факторов развития пенсионной системы закономерен следующий вывод: создание условий долгосрочного устойчивого развития пенсионной системы не должно сводиться к одному фактору, каким бы очевидным он ни казался (в частности, демографический кризис - увеличение численности нетрудоспособного населения). Как показывает опыт западных стран, пенсионное страхование представляет собой многофакторную экономическую систему, которая в свою очередь является составным элементов макроэкономической системы государства, функционирующей в конкретных исторических и социальнополитических условиях. Поэтому любые попытки «линейного» регулирования с помощью одного фактора обречены на неудачу, например, предлагаемое отдельными экспертами регулирование негативного демографического фактора (увеличение численности нетрудоспособного населения относительно трудоспособного) путем пропорционального увеличения пенсионного возраста. Проведенный комплексный анализ показывает, что значительная часть нерешенных проблем современной пенсионной системы обусловлена не только демографическими факторами, но и внешними и параметрическими элементами пенсионной системы.
Вместе с тем пенсионная система должна рассматриваться в неразрывном взаимодействии с экономической ситуацией в стране. Но чтобы стать эффективной, пенсионная система должна взаимодействовать с экономикой на паритетных условиях, а не «по остаточному принципу» - использоваться как инструмент регулирования дефицита госбюджета. Наоборот, социально-экономические параметры развития страны должны быть ориентированы на создание объективных экономических условий устойчивого долгосрочного выполнения государством накопленных пенсионных обязательств граждан.
Создать эффективную пенсионную систему путем реформ только внутри самой системы в сложившихся экономических и демографических условиях невозможно. Без учета внешних для системы - демографических и макроэкономических факторов - любые процессы реформирования обязательного пенсионного страхования в целях сбалансированности ее бюджета и повышения уровня жизни пенсионеров в конечном счете сводятся либо к примитивному манипулированию размером тарифа страховых взносов, либо к сокращению численности пенсионеров путем увеличения пенсионного возраста.
«Оптимизация» условий формирования пенсионных прав (путем ужесточения требований к стажу или уровню государственных гарантий по бедности) в данном контексте принципиальной роли не играет, поскольку при недостатке финансовых ресурсов ее стабилизирующее влияние на бюджет ПФР будет либо кратковременным либо незначительным.
Альтернативой может явиться отказ от государственной гарантии достойного уровня пенсионного обеспечения в соответствии с требованиями международных норм (МОТ, МАСО, ОЭСР, Евросоюза), что представляется маловероятным по причине высокой социальной значимости этой проблемы).
Внутренние проблемы пенсионной системы являются значительными, но не определяющими в современных условиях недостатка собственных средств бюджета ПФР. Наиболее активно обсуждаются три проблемы:
- дефицит пенсионной системы и нагрузка на экономику и «бизнес»;
- низкий уровень пенсионного обеспечения (как абсолютный, так и относительный);
- сохранение уравнительного характера пенсионного обеспечения по причине нестраховых регуляторов, что снижает заинтересованность работников в участии в пенсионной системе.
Прогноз финансовой устойчивости пенсионной системы в долгосрочной перспективе. Проанализируем финансовые проблемы ПФР, которые возникают в рамках действующего пенсионного законодательства, в условиях реализации оха-растеризованных выше демографических и макроэкономических сценариев5.
К 2030 г. номинальный средний размер трудовой пенсии возрастет в 3,87 раза по сравнению с уровнем 2011 г., реально он увеличится в 1,81 раза. Однако значительного повышения соотношения уровня пенсии и ПМП не произойдет. Если в 2012 г. величина соотношения среднего размера трудовой пенсии и ПМП ожидается равной 169,8%, то в 2030 г. она составит всего лишь 185,2%. Соотношение пенсии по старости и ПМП несколько лучше, однако целевые ориентиры Концепции демографического развития-2020 также не выполняются: в 2030 г. средняя пенсия по старости составит 195% ПМП. Максимально возможное соотношение пенсии и ПМП составит 299% (для высокооплачиваемых застрахованных лиц, чьи заработки превышают «потолок» базы обложения). В 2050 г., по актуарным оценкам, максимальный размер пенсии в 4 раза превысит величину ПМП.
Солидарный коэффициент замещения (к средней заработной плате в экономике) снизится для средней пенсии по старости с 37,7% в 2012 г. до 26,7% в 2030 г. Коэффициент замещения по новым назначениям для данного вида пенсии также будет сокращаться, но медленнее: с 32,8% (пенсии по старости по новым назначениям, в первую очередь по причине меньшего стажа, ниже, чем пенсии всех пенсионеров) в 2012 г. до 27,2% в 2030 г.
Важной проблемой продолжает оставаться диспропорция между фиксированным базовым размером и остальной страховой частью пенсии. Если в 2011 г. стра-
5 См. также: А.К. Соловьев. Долгосрочное прогнозирование развития пенсионной системы: факторы и условия //Проблемы прогнозирования. 2012. № 3.
ховая часть трудовой пенсии в целом превышала фиксированный базовый размер
1,4 раза, то в 2030 г. - в 1,2 раза. Для пенсии по старости, в которой доля страховой части должна быть выше в силу большей продолжительности стажа и периода уплаты взносов соответственно, эта диспропорция с течением времени (как и для трудовой пенсии) изменяются не в пользу страховой части: соотношение последней (в сумме с накопительной частью) и фиксированного базового размера сократится с 1,5 раза в 2012 г. до 1,3 раза в 2030 г., т. е. зависимость размера пенсии от трудовой активности и страхового вклада застрахованного лица, снижается, что дестимулирует уплату страховых взносов.
Основной причиной этой диспропорции (с учетом размера накопительной части пенсии) является установленная с 2010 г. крайне низкая (составляющая немногим более 160% средней заработной платы в экономике) верхняя граница дохода, на который начисляются страховые взносы. Таким образом, постепенное сокращение доли старых, дореформенных пенсионных прав, снижавшее размеры назначаемых пенсий, сменилось другим понижающим фактором - учетом неполной суммы взносов (14 или 16 проц. п. из всей суммы тарифа) и ограничением размера взносов для значительного круга застрахованных лиц.
Другой серьезной диспропорцией в размерах пенсионных выплат, которая проявится только в долгосрочной перспективе, станет выравнивание размеров пенсий по инвалидности и по старости при том, что средний стаж пенсионеров по инвалидности составляет всего 63% стажа пенсионеров по старости (21,9 лет по сравнению с 34,8). Если в настоящее время средняя пенсия по инвалидности составляет 70% средней пенсии по старости, то в 2020 г. она увеличится до 86%, в 2030 г. - до 95%, а в 2050 г. сравняется с последней. Причина тому - условно-накопительная формула исчисления размеров пенсий, некорректно учитывающая ожидаемую продолжительность периода выплаты (и предусматривающая для пенсионеров по инвалидности в целях поддержания уровня их жизни значительное уменьшение указанного периода). Соотношение пенсий по инвалидности и по потере кормильца и ПМП будет существенно ниже, чем пенсий по старости и ПМП: в 2030 г. оно составит соответственно 186 и 165%. Соотношение социальной пенсии и ПМП очень медленно возрастет со 106% в 2012 г. до 109% в 2030 г.
Средний размер накопительной части в 2020 г. не превысит 0,6% среднего размера пенсии по старости. В 2030 г. ее доля возрастет до 5%, а коэффициент замещения к средней заработной плате в экономике по данной части пенсии составит лишь 1,21%. Иными словами, ежегодные на протяжении 28 лет отчисления 6% заработной платы среднестатистического застрахованного лица на накопление принесут ему только 1,5% заработной платы в виде пенсии (при том, что доходность на всем протяжении прогнозного периода принималась в расчетах равной 2% сверх инфляции). При таких результатах едва ли можно требовать от застрахованных лиц активизации участия в формировании обязательных или добровольных накоплений.
Таким образом, достижение заметного улучшения уровня пенсионного обеспечения в обязательной пенсионной системе России невозможно, если сохранятся прогнозируемые тенденции экономического и демографического развития.
Финансовая устойчивость - текущая и долгосрочная - также будет поддерживаться исключительно за счет трансфертов федерального бюджета.
В прогнозе поступления страховых взносов в бюджет ПФР в период 2015-2030 гг. сохранены условия тарифной политики 2012-2013 гг. - тариф страхового взноса -22% в пределах установленной базы для начисления страховых взносов; тариф 10% - сверх установленной предельной величины базы для начисления страховых
взносов. База для начисления страховых взносов ежегодно индексируется с учетом темпа роста средней заработной платы в экономике.
В расходах бюджета сохранятся выплаты досрочных (льготных) пенсий, все повышения фиксированного базового размера лицам, достигшим возраста 80 лет, имеющим инвалидность 1-й группы, проживающим в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, а также жестко законодательно закрепленная величина ожидаемой продолжительности выплаты трудовой пенсии по старости - 19 лет. Последнее в условиях роста ожидаемой продолжительности жизни, в том числе у лиц, достигших общеустановленного пенсионного возраста, сыграет положительную роль при исчислении размера пенсии (он будет выше, чем если бы учитывался статистический показатель), но отрицательно воздействует на объемы расходов Фонда (завышая их).
Текущий дефицит собственных средств бюджета ПФР составит в 2014 г.
1,7 трлн. руб. или 2,4% ВВП, т. е. недостаток тарифа составит 12,2% фонда заработной платы. В течение всего прогнозного периода доля дефицита и в ВВП, и выраженная в процентных пунктах тарифа сохранится на уровне 2014 г., т. е. «удерживать» долю дефицита на современном уровне удастся лишь за счет постепенного снижения коэффициента замещения и невыполнения ориентиров по увеличению соотношения пенсии и ПМП.
Страховая часть будет находиться в меньшем дефиците, чем фиксированный базовый размер - в первом случае дефицит составит 0,% ВВП, во втором - 1,5%. В долгосрочной перспективе доля дефицита по страховой части возрастет до 1% ВВП, по базовой - снизится на 1 проц. п..
В формирование пенсионных накоплений в настоящее время в обязательном порядке вовлечено 74 млн. чел. - подавляющее большинство застрахованных лиц. За период 2004-2010 гг. 4,5% управляющих компаний показали нулевую или отрицательную доходность пенсионных накоплений; 90% - доходность, не превышающую рост потребительских цен за этот же период, 1,5% - выше темпов инфляции, но ниже индексации расчетного пенсионного капитала (РПК). Лишь у 4,5% управляющих компаний доходность была выше, чем индексация пенсионных прав по страховой части трудовой пенсии.
По НПФ картина значительно хуже: 17% НПФ, в которые были переведены пенсионные накопления застрахованных лиц, за период 2005-2010 гг. показали отрицательную доходность; у 69% она не превышала индекса потребительских цен; у 5,7% -находилась в интервале между индексом потребительских цен и коэффициентом индексации расчетного пенсионного капитала; 9% НПФ, участвовавших в управлении пенсионными накоплениями, показали доходность выше, чем индексация РПК.
Доходность Государственных управляющих компаний (ГУК) на протяжении шести лет (2005-2010 гг.) ежегодно была ниже инфляции. Средневзвешенная доходность по остальным компаниям в 2005-2006 гг., а также в 2009-2010 гг. превышала и инфляцию, и индексацию РПК, а в 2009-2010 гг. - и темпы роста средней заработной платы. Доходность, показанная НПФ, в среднем для всех пенсионных накоплений, аккумулированных в них, превышала инфляцию в 2006 г., в 2010 г. -инфляцию и индексацию РПК, а в 2009 г. - все показатели.
В 2008 г. все доверительные управляющие показали отрицательную доходность, но если по ГУК она составила -0,5%, то в среднем по НПФ -25,2%, а по УК -25,7%.
При сохранении тенденции более медленного, чем индексация РПК, роста пенсионных накоплений, потери размера пенсии, сформированной из взносов на накопительную часть, уже в 2015 г. составят 17%, к 2020 г. - 19%, а в последующие
годы превысят 20% (по сравнению с ситуацией, когда эти взносы направлялись бы на страховую часть).
Даже при оптимистических условиях развития накопительного компонента (доходность на 4% превышает инфляцию ежегодно в течение всего периода накопления) коэффициент замещения к индивидуальной заработной плате работника при 20-ти годах уплаты взносов на накопительную часть трудовой пенсии составит 5,8%, при 30-ти - 9%, а при 40 - 12,4%. Для высокооплачиваемых работников (чьи заработки превышают «потолок» базы для начисления страховых взносов) коэффициент замещения пенсионных накоплений будет еще ниже - 2,7% к их заработной плате за 20 лет уплаты взносов, 5,9% - за 40 лет.
Литература
1. http://www.rosmintrud.ru/docs/mintrud/projects/44/Strategiya_final.doc
2. Гурвич Е, Сонина Ю. Микроанализ российской пенсионной системы //Вопросы экономики. 2012. № 2. Кудрин А., Гурвич Е. Старение населения и угроза бюджетного кризиса //Вопросы экономики. 2012. № 3.
3. Распоряжение Правительства РФ от 24.09.2001 № 1270-р. СЗ РФ. 01.10.2001. № 40. Ст. 3873. Российская газета. 17.10.2001. № 202.
4. «Ведомости». 11.03.2012. № 42.
5. Доклад МОТ на 100-й сессии Международной конференции труда (Женева, 1-17 июня 2011 г.)
6. Указ Президента Российской Федерации от 09.10.2007 № 1351. сЗ РФ. 15.10.2007. № 42. Ст. 5009.
7. Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 606. СЗ РФ. 07.05.2012. № 19. Ст. 2343. Российская газета. 09.05.2012. № 102.
8. Российский мониторинг экономического положения и здоровья населения (РМЭЗ-2011).
