CC BY
18№ 1-2 (29-30) 2013 г Вестник Института законодательства Республики Казахстан
Гуменюк Ирина Александровна,
главный консультант Института законодательства Верховной Рады Украины, кандидат юридических наук (г. Киев)
удержание понятия «социальные обязательства государства» в украинской юридической науке
Социальное обеспечение - важнейший структурный компонент социальной политики любого государства, опосредующий интересы всех субъектов общественно-экономической жизни. К отраслям законодательства Украины, которые за последние двадцать лет претерпели существенные изменения, относится законодательство о социальном обеспечении. Факт провозглашения социального государства и закрепление в Конституции Украины основных социальных прав, в том числе и права граждан на социальную защиту, способствовал формированию новой системы социального обеспечения, поскольку механизмы предыдущей исчерпали себя.
Начиная с 90-х годов, в законодательном порядке изменяются организационно-правовые принципы функционирования системы социального обеспечения. С принятием Основного Закона, формы социального обеспечения в нормах права формулируются как формы социальной защиты, а в программных и законодательных актах Украины содержатся положения о формировании системы социальной защиты. Терминологические новации подразумевали изменение правовой природы права человека на материальное обеспечение и социальное обслуживание в случае наступления социального риска. Несмотря на длительные научные дискуссии о соотношении понятий «социальное обеспечение» и «социальная защита», которые имели место в юридической литературе, термин «социальная защита» стал основной дефиницией в нормативно-правовых актах Украины и, фактически, критерием, определяющим содержание социальных обязательств государства перед гражданами в случае наступления социального риска.
Изменение акцентов в понимании правовой природы права на социальное обеспечение в сторону «защиты» не могло, не отразится на предмете, методе и системе права социального
обеспечения. Правовому регулированию стали подлежать отношения, которые раньше не входили в предмет данной отрасли. Большинство из них были новыми в юридической практике, их содержание имело комплексный характер и требовало межотраслевого подхода к правовому регулированию.
Ускоренное развитие общественных отношений в социальной сфере и их консолидация, послужили объективным основанием для изменения отраслевой структуры права социального обеспечения. Логическим следствием законодательных новаций стало появление новых институтов данной отрасли. Функции, которые выполняет система социального обеспечения (защиты) в обществе, обусловили постепенность процессов ее реформирования и параллельность существования старых и новых институтов права социального обеспечения. Следует отметить, что такая ситуация является абсолютно приемлемой. Она свидетельствовала о развитии украинского законодательства в соответствии с международным принципом «сохранения прав», что приобретаются или уже приобретенных [1]. Правда, праву социального обеспечения не удалось избежать проблем, свойственных переходному периоду развития: нормы часто изменялись, дополнялись, а терминология не имела единого определения; пробелы в правовом регулировании сопровождались нагромождением законов об отдельных видах социального обеспечения. Принятые законы устанавливали резкую дифференциацию условий возникновения права на социальное обеспечение для разных категорий субъектов. Значительная часть проблем осталась нерешенной.
Новым отраслевым принципом права социального обеспечения стал принцип социального партнерства. Современное состояние законодательства Украины позволяет утверждать о формировании самостоятельного института
«социальное партнерство» и его межотраслевом характере. На наш взгляд, как отраслевой принцип, социальное партнерство выступает определяющим критерием при формировании содержания многих институтов права социального обеспечения, а так же при определении базовых понятий, в том числе и «социальные обязательства государства». Последняя категория являются определяющей в концепции социального государства.
Современной теоретической базой модели социального государства являются модернизированные доктрины естественного права и социальной справедливости. Они позволяют государству считать себя социальным при одновременном сокращении своей функции в сфере социальной защиты, перераспределяя эти обязанности между определенными субъектами, что означает отсутствие идентичности содержания понятий «социальное государство» и «социальные обязательства государства». В соответствии с Конституцией Украины, право на социальную защиту гарантируется общеобязательным государственным социальным страхованием, а также за счет бюджетных и других источников социального обеспечения; созданием сети государственных, коммунальных, частных учреждений по уходу за нетрудоспособными лицами [2]. Из этого следует: социальные обязательства являются общими для государства и других субъектов гражданского общества. На наш взгляд, основное содержание социальных обязательств государства составляют гарантии социальных прав и законодательно определенный инструментарий их реализации.
Право социального обеспечения относится к частному праву, поэтому приоритет отдается реализации идей частного права. С другой стороны, регулирование отношений в сфере социального обеспечения обуславливается общественным интересом. Современное теоретико-правовое обоснование прав и свобод человека, взаимодействие личности и государства позволяет согласиться с теорией о пункте, где соединяются свобода и социальная солидарность. Ее суть заключается в необходимости органического объединения свободы каждого человека и солидарности между людьми. Такое объединение реализуется в «государстве» через всю систему правовых институтов, в том числе частного права. Идея социальной солидарности исчерпывающим образом решает вопрос о социальной ответственности [3]. В связи с чем, развитие гражданского общества и его институтов имеет особое значение для концепции социального государства Украины.
Если обратиться к принципам функционирования системы социального страхования, то не сложно выяснить, что ее истоки берут свое начало с доктрины гражданского общества - непосредственно неконтролируемой государством сферы жизнедеятельности индивидов. Как качественно новый этап развития общества, оно обеспечивает (создает условия) для реализации каждым человеком своих естественных прав. Социальное партнерство, его первая модель «бипартизм» - это классический институт гражданского общества. Другая модель социального партнерства «трипартизм» - представляет собой результат развития классического института гражданского общества под влиянием идей социального государства, в котором государство постепенно из роли арбитра и посредника приобретает статус активного социального партнера. Механизм трехстороннего сотрудничества представляется наиболее эффективным и действенным в решении современных проблем в сфере социальной защиты.
Кардинальным в формировании новой системы социальной защиты населения стало принятие Основ законодательства Украины об общеобязательном государственном социальном страховании [4]. Эта система охватила традиционный, по международным стандартам, круг социальных рисков и позволила осуществить переход от бюджетного к страховому принципу финансирования отдельных социальных расходов. Предусматривалось создание нового механизма управления средствами социального страхования на основе социального партнерства - паритетности представителей от застрахованных лиц, работодателей и государства. От единоличного управления социальным страхованием были освобождены профсоюзные организации.
Признав принцип социального партнерства на законодательном уровне, как основной в сфере социального страхования, механизм его осуществления в Украине остался вне рамок правового регулирования. Более того, усилились тенденции отстранения государства от непосредственного выполнения обязательств по социальному обеспечению, что не могло не сказаться на уровне гарантий прав получателей материальных выплат и социальных услуг. Статус социального партнера не служит основанием для полного освобождения государства от выполнения своих обязательств путем закрепления обязательств за другими социальными партнерами, тем более что их статус не был определен на законодательном уровне.
Правовое регулирование деятельности других социальных партнеров, механизма осу-
№ 1-2 (29-30) 2013 г Вестник Института законодательства Республики Казахстан
ществления социального партнерства стало следующим кардинальным шагом в развитии законодательства Украины о социальной защите. Новая редакция закона о профессиональных союзах закрепила основные, традиционные во всем мире, функции - представительство и защита интересов работающих, в том числе и в сфере социального страхования [5]. Впервые, на законодательном уровне были определены права и обязанности работодателей, а также термин «социальное партнерство» [6], выработаны основные принципы социального диалога [7].
Исходя из принципов социального партнерства, обязательства государства в сфере социальной защиты получили иную правовую природу. Содержание этих обязательств лежит в основе юридических механизмов их обеспечения, а именно: наличие соответствующего законодательства; установления минимальных социальных стандартов и гарантий; создание условий для организации системы социального обеспечения; распределения социальных функций между социальными партнерами (один з которых государство); установление исключительно «государственного сектора» в системе социальной защиты; внедрение других мероприятий государственной социальной политики, направленные на обеспечение гарантий реализации прав и законных интересов. Считаем, что только с этих позиций следует формулировать понятия социальных обязательств государства. В рамках указанного понимания неуместными становятся высказывания о декларативности норм права социального обеспечения.
Право на социальную защиту относится к основным правам человека, провозглашенных Всеобщей Декларацией прав человека, является субъективным, получило в Украине статус конституционного, а значит и таким, что подлежит защите в суде. Обязанности государства в обеспечении социальных прав не имеет, как правило, той меры формальной определенности, которая присуща ее обязательствам в обеспечении гражданских и политических прав. Для обеспечения социальных прав необходимы позитивные усилия государства по созданию условий для их реализации. Законодательство должно предусматривать набор элементов правового регулиро-
вания отношений по социальному обеспечению с учетом приемлемой системы права, учитывая взаимосвязь между нормами институтов и отраслей законодательства. Нормы права социального обеспечения требуют особых подходов к выбору принципов, гарантий и методов правового регулирования. Нарушения этого основного правила наблюдается на законодательном уровне: приоритетность бюджетных законов в вопросе финансирования социальных расходов - свидетельствует о неэффективности юридического механизма реализации законов о социальной защите. Именно это способствует формированию мнения о декларативность социальных прав, что фактически нивелирует их ценность.
Закрепление в праве социальных функций государства, в том числе и обязательств, - один из первых признаков цивилизованного общества. Практическое значение закрепления в отдельном законе о социальном партнерстве (социальном диалоге) понятия социальных обязательств, их содержание в сфере социальной защиты для всех социальных партнеров - позволит четко определять субъекта социального обязательства для разных категорий получателей социальных благ. К сожалению, законодательство Украины не закрепляет понятия «социальные обязательства государства» в сфере социальной защиты, тем более, что рамки таких обязательства имеют конституционное закрепление.
Традиционно, термин «обязательства» ассоциируется с гражданским, хозяйственным и финансовым правом и означает неурегулированную задолженность. На наш взгляд, в теоретическом аспекте, под социальными обязательствами государства в сфере социальной защиты следует понимать конституционно зафиксированные требования, которые государство, и только оно, обязуется выполнять, сделать доступными для всех лиц, а в отдельных случаях - для определенных категорий, совокупность социальных благ за счет бюджетных средств. В отличие от гражданско-правовых обязательств, размер социальных определяется государством, исходя из возможностей Государственного бюджету, но не ниже уровня государственных социальных стандартов и социальных гарантий.
66
Список литературы
1. Конвенция МОТ № 157 об установлении международной системы сохранении прав в области социального обеспечения (1982 г., вступил в силу в 1986 г.) // Международное законодательство об охране труда. Конвенции и рекомендации МОТ. Т. 3. - К.: Основа, 1997. - С. 323 - 326.
2. Конституция Украины от 28 июня 1996 г. // Ведомости Верховной Рады Украины. - 1996. - № 30. - Ст. 141.
3. Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. - М.: Норма, 2002. - 608 с.
4. Основы законодательства Украины об общеобязательном государственном социальном страховании: Закон Украины от 14 января 1998 г. // Официальный вестник Украины. - 1998. - № 6. - Ст. 219.
5. О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности: Закон Украины от 15 сентября 1999 г. // Ведомости Верховной Рады Украины. - 1999. - № 45. - Ст. 397.
6. Об организациях работодателей, их объединениях, правах и гарантиях деятельности: Закон Украины от 22 июня 2012г. // Урядовый курьер от 4 августа 2012г.
7. О социальном диалоге в Украине: Закон Украины от 23.12.2010 г. // Ведомости Верховной Рады Украины. - 2011. - № 28. - Ст. 255.
Мацалада элеуметтш цамсыздандыру туралы Украина зацнамасын дамытудыц нег1зг1 Ydepicmepi жэне халыцты элеуметтш цоргаудыц жаца ЖYйесiнiц цызмет ету проблемала-ры айцындалган. Элеуметтж цамсыздандыру цуцыгы институттарын цалыптастырудагы жэне «мемлекеттщ элеуметтш мiндеттемелерi» угымы мазмунын айцындаудагы элеуметтiк эрттестш рвлi негiзделген.
ТYйiн свздер: элеуметтш серштестш, элеуметтш цоргау жуйеа, элеуметтш цамсыздандыру цуцыгы, элеуметтш серштестш, мемлекеттщ элеуметтш мiндеттемелерi.
В статье освещаются основные тенденции развития законодательства Украины о социальном обеспечении и проблемы функционирования новой системы социальной защиты населения. Обоснована роль социального партнерства в формировании институтов права социального обеспечения и в определении содержания понятия «социальные обязательства государства».
Ключевые слова: социальное государство, система социальной защиты, право социального обеспечения, социальное партнерство, социальные обязательства государства.
The Article elucidates the major tendencies of development of the Ukraine's legislation on social security and the issues of formation of the new system of the social protection ofpopulation. The Author substantiates the role of social partnership in formation of the institutes of social security law and in definition of the content of notion "socialpledges of a state".
Keywords: social state, social protection of population, social security law, social partnership, social pledges of a state.
Ирина Александровна Гуменюк,
Украина Жогаргы Радасы Зац шыгару институтыньщ бас консультанты, з.г.к. (Киев Украина зац FbMbiMbi^aFbi «мемлекеттщ элеуметтж мшдеттемелерЬ» угымыныц мазм^ны
гуменюк Ирина Александровна,
главный консультант Института законодательства Верховной Рады Украины, к.ю.н. (г. Киев) Содержание понятия «социальные обязательства государства» в украинской юридической науке
Humeniuk Iryna Aleksandrovna,
senior consultant of Institute of the legislation of the Supreme Rada of Ukraine, PhD in Law (Kiev) The oretical Substantiation of the Category "Social Pledges of a State" in the Ukrainian Legal Science
