CC BY
162
Что делать с численностью государственных служащих? Оптимизировать или
расширять?
What should be done with the number of civil servants? Optimize or expand?
Шаронова Анастасия Михайловна
Студент 4 курса Факультета Социальных наук Национального Исследовательского Университета Высшая Школа Экономики Россия, Москва e-mail: amsharonova@mail. ru
Sharonova Anastasiia Mikhailovna
Student of 4 term Faculty of Social Science National Research University Higher School of Economics Russia, Moscow e-mail:amsharonova@mail.ru
Аннотация.
В России большинство штата чиновников составляют сотрудники органов исполнительной власти, более 80% которых занято в налоговой, миграционной, таможенной службах, с которых и представляется возможным начать оптимизацию. Необходимая оптимизация численности государственных управленцев представляется возможной за счет использования новых методов управления, оптимизации функций органов власти, внедрения критически важного нормативного подхода к количественному определению требуемых размеров штата сотрудников.
Статья призвана выявить одни из лучших мировых практик в сфере реформирования кадровой службы, такие как передача части функций по контролю, надзору и регулированию саморегулируемым организациям и внедрение аутсорсинга в систему государственной и муниципальной службы.
Annotation.
More than 80% of Russian civil servants are employees of such executive bodies as tax, migration and customs services, from which it seems possible to begin staff optimization. This necessary process is possible due to the use of new management methods, optimization of the authorities' functions, implementation of a regulatory approach of a critical meaning to quantify the required staff size.
The article is intended to identify some of the best practices in the field of human resources reform, such as transferring some of the functions of control, supervision and regulation to self-regulating organizations and the outsourcing implementation into the system of public service.
Ключевые слова: государственная служба, оптимизация кадров, бюрократия, аутсорсинг.
Keywords: public service, staff optimization, bureaucracy, outsourcing.
Введение
Характерный для бюрократии экстенсивный рост, сопровождающийся непрерывным увеличением кадровой численности и затрат на содержание ведомств, а также необоснованным расширением бюрократических полномочий, в течение продолжительного периода времени вызывал у исследователей неподдельный интерес и нарекания. Определенной мотивацией к размышлению служит тот факт, что централизованные реформы государственного управления все же способны частично снижать бюджетные расходы, искоренять избыточные полномочия, а также внедрять механизмы стимулирования эффективности управления наряду с оптимизацией штата чиновников.
Актуальность поднятой темы ввиду ее значимости и неоспоримой взаимосвязи с общественным благосостоянием объясняется колоссальной сложностью рассматриваемого процесса сокращения управленческого персонала, предполагающего перераспределение властных полномочий между уровнями различных структур, а
также структурами как таковыми, активное развитие электронного правительства и передачу исполнения обязательств на аутсорсинг, происходящую в условиях непрерывного появления новых областей государственного регулирования.
Для раскрытия проблематики текста представляется необходимым проанализировать текущее состояние государственной и муниципальной службы в Российской Федерации на основе статистических данных, а также выявить лучшие практики сокращения численности управленческого персонала, основываясь на мировом опыте и анализе текущей ситуации в России.
Современное состояние государственной и муниципальной службы Российской Федерации
В Российской Федерации в результате внесенных в 1992-2006 годах колоссальных коренных законотворческих изменений и реформирования на всех уровнях власти произошло возникновение качественной новой системы государственности в целом и государственной и муниципальной службы как таковой. К настоящему моменту в России сформировались конституционные основы госслужбы, разительно отличающейся от предшествующей административной системы управления.
По данным российской государственной службы статистики численность работников государственных органов и органов местного самоуправления на конец 2006 года составила 1млн 577,2 тыс. человек или 2% от общего количества занятых в экономике Российской Федерации. Стоит отметить, что только за 2003-2006 года численность чиновников возросла на 39%. Одни из последних доступных данные статистического наблюдения и вовсе являются шокирующими: в 2015 году штат государственных и муниципальных служащих достиг отметки в 2 млн 176,4 тыс. человек. Иными словами, по сравнению с показателями 2000-ого года (1 млн 161,5 тыс.человек) численность чиновников увеличилась в 1,87 раз. Преимущественный рост численности на региональном уровне обуславливается созданием конституционно обоснованных государственных органов, отвечающих за развитие рыночной экономики в части налоговых и иных финансовых аспектов, ответственных за контроль занятости населения, его миграций и т.д.
2500000 2000000 1500000 1000000 500000
2000 20012002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 20112012 2013 2014 2015
Рис.1 Тренд численности государственных и муниципальных служащих Российской Федерации за 20002015 гг.
Источник: Официальный сайт Государственной службы статистики Российской Федерации [сайт]. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/state/# (дата обращения: 21.04.2017).
В силу вышеизложенного необходимая оптимизация численности государственных управленцев представляется возможной за счет использования новых методов управления, оптимизации функций органов власти, внедрения критически важного нормативного подхода к количественному определению требуемых размеров штата сотрудников. Для России привычной ситуацией являются существенные различия в количестве государственных и муниципальных служащих в соседних административно-территориальных единицах. Так, к примеру, численность чиновников в субъектах Южного федерального округа отличается в разы: по данным государственной службы
статистического наблюдения в 2015 году численность госслужащих республики Калмыкия достигла отметки 7395 человек, в то время как в Краснодарском крае штат управленцев насчитывает 68560 служащих.
Рис.2 Численность работников государственных органов и органов местного самоуправления в Южном федеральном округе, 2015 г.
Источник: Официальный сайт Государственной службы статистики Российской Федерации [сайт]. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/state/# (дата обращения: 21.04.2017).
Помимо всего прочего, важную роль в характеристике современного состояния отечественной госслужбы играют анализ уровня образования чиновников и рост расходов бюджета на повышение квалификации служащих. В период реформирования в 2005 году качественный состав, в частности, муниципальных служащих оставлял желать лучшего: подавляющее большинство управленцев не имело достаточных профессиональных знаний в областях экономики, права и управления - юридическое образования имели лишь 5,4%, а экономическое и управленческое 17,1%, специалистов по профилю государственное и муниципальное управление насчитывалось лишь 1,5%. Подобная неутешительная статистика предполагала проведение колоссальной работы по профессиональной кадровой переподготовке, повышению квалификации служащих, расширению сети специализированных образовательных учреждений, сопровождающихся значительными бюджетными расходами на образование чиновников всех уровней власти. На представленной ниже диаграмме, построенной на основе данных за 2003-2015 года государственной службы статистики, наглядно представлен тренд роста численности муниципальных служащих, прошедших обучение, - c 2003 года в совокупном объеме их количество составило 580527 человек, что, вне всякого сомнения, сопряжено со значительным ростом расходов федерального бюджета, однако эффективность подобной процедуры вряд ли всегда может быть объективно оценена "на выходе".
70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Рис.3 Обучение кадров муниципальной службы в органах местного самоуправления и избирательных комиссиях муниципальных образований, 2003-2015 гг.
Источник: Официальный сайт Государственной службы статистики Российской Федерации [сайт]. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/state/# (дата обращения: 21.04.2017).
Таким образом, для улучшения качественного состава штата управленческого персонала всех уровней власти, а также повышения эффективности и результативности их деятельности критическую важность имеют разработка и внедрение механизмов тщательного отбора, повышения квалификации и использование оправдавших себя на практике многочисленных кадровых технологий, что отвечало бы интересам всего общества.
Оптимизация численности чиновников
Так или иначе, но Российская Федерация не является мировым лидером по численности госслужащих в расчете на долю населения, несмотря на внушительный размер госсектора в экономике. За последнее время в нашей стране на тысячу жителей приходилось около 4,5 чиновников при доле госсектора в 20%, когда в Соединенных Штатах Америки при доле государственного сектора в экономике в 15% насчитывалось порядка 6,5 чиновников. Данное сравнение наталкивает на мысль о том, что численность управленческого штата зависит не только от численности населения, но и от совокупного объема и порядка осуществления возложенных на государство функций, влияющих на требуемое количество государственных служащих, обеспечивающих взаимодействие между обществом и властными структурами.
В России большинство штата чиновников составляют сотрудники органов исполнительной власти, численность которых почти в 40 раз больше численности служащих в законодательных органах. В силу данного факта колебания численности занятых в органах законодательной и судебной власти не оказывают большого влияния на общие размеры штата госслужащих. Стоит заметить, что более 80% в общей доле численности федеральных органов исполнительной власти составляют служащие налоговой, миграционной, таможенной служб, Федерального казначейства. Именно с них и может быть начата оптимизация штата.
Помимо всего прочего, стоит отметить, что мера эффективности бюрократии или ее избыточность не может быть безошибочно определена через отношение численности бюрократов к численности населения. Для того чтобы это осуществить, представляется необходимым соотнести расходы на содержание аппарата чиновников с уровнем полезности, осуществляемых бюрократией функций и предоставляемых обществу услуг. Тем не менее, единственным возможным вариантом оценки последних является обращение к бюджетным расходам. Оптимизация общегосударственных расходов является возможной за счет устранения избыточных функций и услуг, а также с помощью совершенствования внутреннего механизма организация деятельности, упрощения процедур и контроля за экономным расходованиям бюджетных средств.
Так или иначе, но признание части функций государства избыточными, а услуг - дублирующимися, является крайне сложной задачей. Довольно масштабная попытка подобного сокращения была проведена в далеком 2003 году, однако по данным исследований Высшей Школы Экономики количество функций за период 2003-2010 гг. лишь увеличилось с 5634 до 6876.
Более того, попытка улучшения качества обслуживания, развитие сети многофункциональных средств лишь увеличили издержки и потребовали привлечения разного рода ресурсов. Выходом из сложившейся ситуации является передача части функций по контролю, надзору и регулированию саморегулируемым организациям, ставшим частью общемировых тенденций и лучших практик. Допуск на "рынок" и процесс контроля ложится на плечи участников рынка, государству остается лишь устанавливать рамки и требования для саморегулирования.
К сожалению, в настоящее время в органах исполнительной власти практически отсутствует кадровое планирование, то есть механизмы поиска корреляции между сложностью выполняемых функций или
предоставляемых услуг и качественными и количественными характеристиками штата чиновников. Представляется возможной передача части функциональных обязанностей на лиц, не являющихся госслужащими, в силу того факта, что колоссальное их количество занято на исполнении таких обеспечивающих функций как проведение государственных закупок, составление бухгалтерской отчетности и т.д. Лучшие мировые практики предлагают активно внедрять аутсорсинг в систему государственной и муниципальной службы. По данным Минэкономразвития России колоссальное количество обеспечивающих функций сосредоточено в таких ранее упомянутых ведомствах как ФНС и ФТС Российской Федерации: совершенствование механизма электронного налогового и таможенного декларирования принесет существенную экономию бюджетных средств.
Несмотря на то, что аутсорсинг является эффективным механизмом снижения затрат на выполнение работ и сохранения высокого качества их исполнения, обладающим рядом преимуществ, он также не лишен ряда недостатков. Своеобразными барьерами для развития аутсорсинга являются законодательные ограничения, ограничения бюджета, отсутствие полностью сформированного рынка подобного рода услуг для органов государственной власти и т.д. Кроме этого, в результате внедрения такого механизма не исключено возникновение, к примеру, таких негативных последствий как снижение уровня ответственности за принятие эффективных решений со стороны государственных служащих, разглашение конфиденциальных данных, отсутствие мотивации и личной заинтересованности со стороны аутсорсинговых компаний. Решением проблемы, на мой взгляд, является проведение работ по созданию соответствующего законодательства, регламентирующего подобного рода процедуры, внедрение единых стандартов применения аутсорсинга, установление четкого контроля за последним путем оценки его предварительных результатов.
Помимо всего прочего, критически важным направлением оптимизации организационно-управленческой структуры в органах государственной власти является доведение количественного соотношения "руководящих" и "неруководящих" должностей до оптимального уровня. Низкая оплата труда на начальных должностях на государственной службе привела к искажению самой структуры штата: как правило, данные места остаются вакантными и замещаются группой высших и наиболее престижных должностей, а на одного номинального руководителя в среднем приходится менее двух подчиненных. Повышение заработных плат сотрудников младших должностей до конкурентоспособного уровня, а также сокращение численности заместителей директоров, начальников отделов и их заместителей - верный путь к эффективной кадровой оптимизации на государственной службе.
Заключение
По данным государственной службы статистики в 2015 году штат российских чиновников достиг отметки в 2 млн 176,4 тыс. человек, а по сравнению с показателями 2000-ого года численность госслужащих увеличилась в 1,87 раз. Подобное колоссальное увеличение трудовых ресурсов сопряжено с критической суммой расходов федерального бюджета, что обуславливает срочную необходимость кадровой оптимизации.
В России большинство штата чиновников составляют сотрудники органов исполнительной власти, более 80% которых занято в налоговой, миграционной, таможенной службах, с которых и представляется возможным начать оптимизацию.
Кроме этого, лучшими мировыми практиками в сфере реформирования кадровой службы являются:
1. Передача части функций по контролю, надзору и регулированию саморегулируемым организациям;
2. Активное внедрение аутсорсинга в систему государственной и муниципальной службы с учетом проведения работ по созданию соответствующего законодательства, разработки единых стандартов применения аутсорсинга, установления четкого контроля за последним путем оценки его предварительных результатов.
Помимо прочего, критически важным направлением оптимизации организационно-управленческой структуры в органах власти является доведение количественного соотношения "руководящих" и "неруководящих"
должностей до оптимального уровня путем повышения заработных плат сотрудников младших должностей до конкурентоспособного уровня.
Таким образом, задачи, заключавшиеся в анализе текущего состояния государственной и муниципальной службы в Российской Федерации на основе статистических данных, а также выявлении лучших практик сокращения численности управленческого персонала - можно считать выполненными, а цель исследования - достигнутой.
Список используемой литературы:
1. Гянджаева С.И. Аутсорсинг как механизм реализации муниципальных социальных функций // Проблемы современной экономики. - 2012. - No3 (43). - С.236-238.
2. Игнатов В. Г. Состояние современной государственной и муниципальной службы России // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2007. №1. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/sostoyanie-sovremennoy-gosudarstvennoy-i-munitsipalnoy-sluzhby-rossii (дата обращения: 21.04.2017).
3. Клименко А.В., Клищ Н.Н. Можно ли сэкономить на бюрократии? // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. №3. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/mozhno-li-sekonomit-na-byurokratii (дата обращения: 25.04.2017).
4. Шестоперов А.М. Развитие технологии аутсорсинга в органах государственной власти: возможности и ограничения // Креативная экономика. - 2008. - No12. - С.56 - 58.
5. Официальный сайт Государственной службы статистики Российской Федерации. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/state/# (дата обращения: 21.04.2017).
