CC BY
281
БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
УДК 336.025
БЮДЖЕТ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ КАК ИНСТРУМЕНТ РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ
ЭКОНОМИКИ РЕГИОНА*
Н. А. ИСТОМИНА, кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов Б-таИ: п_1вОтта_иБие@таП. ги Уральский государственный экономический университет
Регулирование экономических процессов на региональном уровне является важным направлением деятельности органов государственной власти регионов. Возможности регионального бюджета позволяют обеспечивать финансирование целевых программ, инвестиционных планов, предоставлять налоговые льготы и т. д. В статье представлены элементы теории бюджетного регулирования экономики региона: описаны цели, рассмотрены направления регулирования.
Ключевые слова: регион, бюджет, экономика, предприятие, регулирование, экономический кризис, финансирование, целевая программа, налоги.
Экономический и финансовый кризис 2008— 2010 гг. в очередной раз доказал, что, несмотря на развитие в Российской Федерации рыночных отношений, без эффективного участия государственных органов на федеральном и региональном уровне устойчивое развитие страны обеспечить невозможно. Уязвимость экономик ведущих регионов Российской Федерации перед угрозами глобальной нестабильности поставила перед учеными и прак-
* Статья подготовлена в рамках научно-исследовательской работы, финансируемой Министерством образования и науки РФ «Теория и методология функционирования бюджета субъекта Федерации» на 2012—2014 гг.
тиками задачу переосмысления роли бюджетной системы в целом, а также бюджетов субъектов Федерации как инструментов регулирования регионального развития.
В течение длительного времени (практически с начала 1990-х гг.) региональные бюджеты в основном несли на себе социальную нагрузку. Известное выражение — «зарплатные бюджеты» — подчеркивало основное назначение бюджетов субъектов Федерации, которым являлось обеспечение финансирования социальных обязательств перед населением. Несмотря на использование определенных бюджетных механизмов воздействия на экономическое положение субъектов РФ, в целом влияние региональных бюджетов на уровень экономического развития регионов было недостаточным.
Хотя это обстоятельство следует признать в значительной степени закономерным, но развитие экономики региона все же обеспечивается субъектами реальной хозяйственной (экономической) деятельности: предприятиями, банками, страховыми компаниями. Однако в условиях кризисных процессов только за счет усилий субъектов экономических отношений нельзя обеспечить предсказуемое и последовательное развитие региональной экономики. Поэтому в настоящее время региональные бюджеты занимают все более значительное место в системе
механизмов влияния на показатели экономического развития субъектов РФ.
Следует отметить, что активное воздействие органов государственной власти субъектов РФ на региональные экономические процессы в современных условиях актуально не только в острой фазе экономического кризиса, но и в посткризисный период, включая периоды устойчивого роста и развития. Причем принципиально важно понимать, что финансовые возможности регионального бюджета не могут обеспечивать действительно значительные вливания в те или иные сферы экономики. Региональные финансовые ресурсы скорее должны выступать в качестве импульсов, способствующих достижению целей бюджетного регулирования региональной экономики. В качестве объекта регулирования выступает производственная подсистема региона, основным элементом которой являются сферы специализации, определяющие экономическую структуру, внутренние и внешние связи региона, его место в системе других регионов [3].
По мнению автора, целями бюджетного регулирования экономики региона должны являться:
1) создание, сохранение и развитие видов экономической деятельности, которые отражают уникальные особенности региона, являются предметами его специализации и обеспечивают значительный объем налоговых поступлений в бюджеты;
2) обеспечение социальной стабильности, регулирование занятости населения и контроль уровня заработной платы; это особенно важно в регионах, где основная часть работающих граждан задействована на предприятиях реального сектора экономики с ограниченным спектром возможностей для альтернативной занятости;
3) диверсификация экономического потенциала региона, регулирование и контроль положения предприятий и сфер деятельности, которые имеют градообразующий характер, создание сбалансированной структуры региональной экономики, позволяющей обеспечивать стабильные экономические показатели при различных внешних воздействиях, в том числе в периоды кризисов;
4) обеспечение устойчивой работы экономических субъектов в регионе, в том числе в условиях негативных внешних воздействий, оказание финансовой поддержки предприятиям, положение которых в условиях кризиса является наиболее
сложным, создание условий для выхода региональной экономики из острой фазы кризиса.
Несмотря на масштабность предложенных целей бюджетного регулирования, совокупность инструментов, обеспечивающих его реализацию, нельзя оценивать как значительную и разнообразную. В рамках реализации задач бюджетного регулирования экономики региона представляется возможным использовать два основных варианта:
1) непосредственно включать в расходную часть бюджета суммы, предназначенные для той или иной сферы экономики или отдельного предприятия (прямое бюджетное финансирование);
2) снижать фискальную нагрузку на бизнес за счет управления ставками и иными параметрами региональных налогов и иных обязательных платежей, поступающих в доходы региональных бюджетов (налоговое регулирование).
Прямое бюджетное финансирование элементов (субъектов) региональной экономики, по мнению автора, следует рассматривать в рамках следующих направлений:
• финансирование региональных целевых программ;
• предоставление средств регионального бюджета муниципальным образованиям, реализующим муниципальные целевые программы экономического характера;
• финансирование государственного заказа;
• точечная финансовая поддержка предприятий региональной экономики в периоды кризисов. В рамках первого направления — финансирование региональных целевых программ — наиболее четко проявляется стремление субъектов Федерации создать и сохранить свой уникальный экономический профиль, обеспечить социальную стабильность через регулирование занятости населения и сформировать конкурентоспособную и эффективную структуру региональной экономики.
При формировании предложений по разработке региональных целевых программ заинтересованные субъекты — органы государственной власти региона, представители бизнеса, органы местного самоуправления — должны инициировать и в дальнейшем постоянно проводить масштабную работу по оценке существующей структуры региональной экономики, выявлению ее сильных и слабых сторон, прогнозированию вероятных угроз, которые могут возникнуть в будущем для отдельных сфер региональной экономики, градообразующих предприятий и др.
РЕгионлльнляэкономика: теория и практика
55
Если удается достичь определенного компромисса, то происходит выбор той сферы или нескольких сфер производства, которые составляют основу региональной экономики в настоящем и которые должны сохранить свои позиции в будущем. На этом же этапе важно определить перспективные направления регионального развития, оценить период, в который на территории региона должны появиться хозяйствующие субъекты, функционирующие в новых секторах экономики. Большое значение в рамках регулирования регионального развития посредством региональных целевых программ имеет государственная поддержка развития малого бизнеса, а также традиционных промыслов коренных и малочисленных народов, проживающих в регионе.
Значительное влияние на уровень экономического развития региона оказывают региональные целевые программы по развитию дорожной сети, энергетической инфраструктуры и связи. При реализации таких программ создаются условия для повышения эффективности деятельности существующих экономических субъектов и организации новых предприятий или производств.
Совокупность региональных целевых программ экономического профиля может стать основой региональной экономической политики в целом. При наличии таких целевых проектов объективно решается и широкий спектр задач социального характера, прежде всего обеспечение определенного уровня оплаты труда, формирование уверенности населения региона в будущем за счет сохранения рабочих мест и обеспечения перспективной занятости.
При разработке проектов региональных целевых программ экономического развития необходимо обосновать направления использования средств регионального бюджета, провести детализированный расчет затрат, оценить ожидаемый эффект для экономики региона, доходной части регионального бюджета.
Особенностью региональных целевых программ является относительно длительный период реализации (свыше 3 лет), что позволяет с их помощью обеспечить практическое достижение региональных экономических целевых ориентиров. Также обратим внимание на то, что расходы по региональным целевым программам в основном являются капитальными. Это обеспечивает прирост основных средств, увеличение числа объектов инфраструктуры, что создает базу для стабильной
работы предприятий региона и жизнедеятельности населения.
В рамках второго направления — предоставление средств регионального бюджета муниципальным образованиям, реализующим муниципальные целевые программы экономического характера — финансовые ресурсы региональных бюджетов могут использоваться:
• для формирования ресурсной базы муниципальных целевых программ, направленных на развитие отдельных элементов экономики муниципалитета (а значит, и региона в целом); в этом направлении, в частности, средства региональных бюджетов используются для поддержки муниципальных программ регулирования деятельности малого и среднего бизнеса;
• для реализации комплексных инвестиционных планов развития монопрофильных муниципальных образований. Исторические особенности хозяйственной деятельности таких муниципалитетов связаны с зависимостью всех составляющих социально-экономической системы муниципалитета от деятельности одного предприятия или комплекса связанных между собой предприятий одной сферы. Монопрофильные муниципальные образования сформировались в основном в период СССР и являются наглядным примером принципа территориального размещения промышленности, при котором базу для той или иной отрасли формировала ресурсная база конкретной территории.
Проекты, планы, программы, направленные на ликвидацию монопрофильности и диверсификацию экономики муниципалитета (что означает и диверсификацию региональной экономики), являются важной новацией экономической политики, так как они предполагают такое изменение структуры экономики монопрофильных территорий, которое позволит в будущем избежать глобальных кризисов за счет диверсификации производств и видов деятельности [1].
Если муниципальным образованием разработан единый комплекс мер по преодолению монопрофильности экономики (комплексный инвестиционный план), субъект Федерации должен провести экспертизу данного документа, признать заявленные в нем расчеты потребностей в финансовых ресурсах обоснованными, а цели — реально достижимыми в установленный период времени.
В этом случае предоставление финансирования из регионального бюджета на покрытие части затрат на реализацию плана развития будет способствовать не только реальной диверсификации экономики муниципалитета и региона, но и достижению социальной стабильности, доверия населения к органам власти региона.
Преодоление существующей в регионе моно-профильности как одного из важнейших аспектов работы по диверсификации экономики региона может проводиться не только через реализацию комплексных планов развития муниципалитетов, но и непосредственно через региональные целевые программы.
В рамках третьего направления — финансирование государственного заказа — финансовые средства регионального бюджета направляются непосредственно на приобретение продукции, работ, услуг экономических субъектов, осуществляющих свою деятельность в регионе. Особую значимость это направление приобретает в периоды кризисов, когда традиционные рынки сбыта не обеспечивают необходимый уровень реализации продукции, и предприятия региона вынуждены сокращать объемы производства.
С учетом требований о развитии конкуренции субъект Федерации не имеет возможности напрямую, без конкурсных процедур выделить значительные средства бюджета на приобретение продукции какого-либо конкретного регионального предприятия. В этой связи важно обеспечивать совершенствование качественных характеристик продукции, производимой предприятиями в субъектах РФ, а также управление затратами для того, чтобы предложить оптимальную цену.
Необходимость работы с учетом средств регионального бюджета в рамках четвертого направления — точечная финансовая поддержка предприятий региональной экономики в периоды кризисов — обусловлена серьезными потерями, которые кризисные экономические тенденции наносят финансовому состоянию предприятий, экономике и социальной сфере регионов в целом. В результате сокращения объемов реализации продукции, роста затрат снижается прибыль хозяйствующих субъектов. Следовательно, уменьшаются налоговые поступления в региональный и местные бюджеты. В периоды кризисов предприятия объективно вынуждены проводить политику жесткой финансовой экономии, которая приводит к сокращению персо-
нала. Как следствие этого, возрастает социальная напряженность в регионе, что особенно важно для монопрофильных муниципалитетов.
Особенностью использования регионального бюджета для осуществления мер бюджетного регулирования в этом направлении является то, что крайне сложно спрогнозировать точные сроки начала периода экономической нестабильности, вероятные последствия кризиса, их стоимостное выражение. При планировании регионального бюджета невозможно точно рассчитать, какая сумма потребуется для снижения влияния последствий кризиса на региональную экономику, сколько нужно будет изыскать финансовых ресурсов для поддержки ведущих предприятий. Для решения задачи антикризисного регулирования региональной экономики чаще всего используются средства резервных фондов, которые предусматриваются в каждом бюджете субъекта Федерации. Использование других возможностей бюджета (например, за счет сокращения расходов по прочим направлениям) должно быть основано на детальном расчете, объективном отборе субъектов, нуждающихся в поддержке, контроле использования средств и оценки вероятных последствий для региональной экономики.
В любом случае объемы региональных бюджетов не являются достаточными для существенного влияния на финансовое состояние предприятий. Антикризисное регулирование экономики в любой стране мира, как правило, в значительной степени осуществляется за счет средств государственного бюджета.
Как было сказано выше, перечень инструментов бюджетного регулирования региональной экономики также включает использование инструментов налогового характера.
Налоговое регулирование развития региональной экономики предполагает:
1) снижение ставок по региональным налогам и иным обязательным платежам (в том числе, федеральным налогам — в отношении долей (ставок), закрепленных за бюджетами субъектов РФ);
2) предоставление налоговых льгот субъектам экономической деятельности.
Использование налоговых инструментов может оказать существенное положительное влияние на результаты деятельности предприятий, так как обеспечивает высвобождение оборотных средств, снижение расходов (если речь идет о налогах, включаемых в расходы, связанные с производством
и реализацией продукции, работ, услуг, а также о косвенных налогах), рост прибыли (налог на прибыль). Так как в доходы региональных бюджетов поступают налоги первой группы (налог на имущество организаций, транспортный налог, акцизы) и налог на прибыль, регионы имеют возможность устанавливать пониженные ставки и вводить льготы по указанным налогам.
Меры налоговой поддержки в первую очередь должны предоставляться предприятиям, реализующим важные проекты развития новых видов производств, услуг, инновационные разработки. Большое значение меры налогового регулирования имеют для градообразующих предприятий, предприятий сельскохозяйственного комплекса региона, субъектов малого и среднего бизнеса, производств, созданных представителями коренных и малочисленных народов.
Однако с позиции регионального бюджета использование налоговых инструментов представляет собой направление деятельности с достаточно сложно прогнозируемыми результатами, в частности, в плане роста налоговых поступлений в бюджеты в будущем. Не всегда хозяйствующий субъект, получивший налоговую преференцию, ведет свою деятельность таким образом, что абсолютные значения результирующих показателей (выручка, прибыль и т. д.) увеличиваются (для этого есть как объективные, так и субъективные ограничения). Именно по этой причине простое введение налоговой льготы или снижение ставки может не дать ожидаемого положительного эффекта.
При использовании мер налогового регулирования органы государственной власти региона должны повысить качество экономического прогнозирования и в сотрудничестве с руководством ведущих предприятий, объединений предприятий оценить вероятные положительные последствия
от снижения налоговых ставок или введения налоговых льгот. В первую очередь важно провести оценку эффективности предоставления льгот, так как изначально они ведут к возникновению потерь доходов бюджетов и только затем — при условии эффективной реализации проектов — к росту поступлений. Соотнесение потерь и выгод для бюджета обеспечивает действенное вмешательство региона в процесс достижения показателей экономического роста.
В целом важно понимать, что региональные бюджеты должны рассматриваться как важный инструмент комплексного регулирования регионального развития, способ реализации установок перехода на инновационный путь развития экономики страны. Бюджетное регулирование должно обеспечивать рост производственного потенциала региона как показателя, характеризующего потенциальные возможности производства [2] всех хозяйствующих субъектов. Вместе с тем бюджет региона не может и не должен потерять своей социальной составляющей, ведь при любых амбициозных планах ключевым фактором успеха является человеческий фактор, в том числе кадровая обеспеченность экономического роста.
Список литературы
1. Истомина Н. А., Одинокова Т.Д. Бюджет субъекта Федерации — роль, значение и современные подходы к планированию в рамках современных тенденций экономического развития. Белгород: Изд-во БГТУ, 2012.
2. Калинникова И. О. Управление социально-экономическим потенциалом региона: учеб. пособие. СПб: Питер, 2009.
3. Поздеева О. Г., ЛавриковаЮ. Г. Региональная экономика: учеб. пособие. Екатеринбург: Изд-во УГЭУ, 2006.
