CC BY
536
БЮДЖЕТ МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА: НАПРАВЛЕНИЯ ОПТИМИЗАЦИИ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ
А. Ю. ФЕДОРОВА
В данной статье основное внимание уделяется анализу формирования доходов и осуществления расходов бюджета Тамбовского района, делается их анализ и оценка. При этом выделяются основные проблемы, возникающие в ходе бюджетного процесса муниципального района и приводятся возможные направления оптимизации доходов и расходов.
Ключевые слова: муниципальный район, бюджет, доходы бюджета, расходы бюджета.
Бюджет является главным финансовым документом не только района, но и страны в целом. Каждый член общества должен пользоваться определенным минимумом средств существования, например, бесплатное образование, здравоохранение, культура и др. Государство заинтересовано в том, чтобы эти средства расходовались целесообразно и эффективно. Для удовлетворения этих потребностей необходимы огромные средства, которые получают с налогоплательщиков.
Местные бюджеты осуществляют важную роль в процессе социально-экономического развития России, обеспечивая финансирование основной сети детских дошкольных учреждений, школ, медицинских и социальных учреждений. Изучая проблемы формирования бюджетов муниципальных образований, выделяется два направления рассмотрения данного вопроса: во-первых, с точки зрения формирования бюджетов непосредственно на местах самоуправления, а во-вторых - с точки зрения органов власти вышестоящего уровня. В первом случае задачей стоящей перед местными властями является максимальный сбор налогов с целью покрытия расходов по видам деятельности, осуществляемыми муниципалитетами в соответствии с федеральным и городским законодательством. Задача стоящая, перед вышестоящими органами власти - это формирование минимального бюджета муниципального образования, т. е. формирование минимальной расходной части местных бюджетов. Поэтому важнейшим условием стабильности межбюджетных отношении является создание целостной системы формирования финансовой базы бюджетов всех уровней и особенно муниципальных бюджетов.
Муниципальный район - это несколько поселений, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществ-
ляется в целях решения вопросов местного значения межмуниципального характера населением непосредственно и через выборные органы местного самоуправления, которые также осуществляют отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ [1].
Бюджет является экономической основой муниципального района. Правильное планирование доходной части бюджета и рациональное направление расходной части районного бюджета - залог выполнения бюджета и значит развития муниципального образования.
Формирование доходной базы районного бюджета на 2012-2014 гг. осуществлялось в соответствии с прогнозом социально-экономического развития района на 2012-2014 гг., основными направлениями бюджетной и налоговой политики Тамбовского района и оценкой поступления доходов в 2011 году [3].
Доходы районного бюджета на 2012 г. прогнозируются в объеме 653 776,9 тыс. руб., что на 336 977,3 тыс. руб. или на 34,0 % меньше оценки поступления 2011 г. Поступления налоговых доходов составят 279 376,0 тыс. руб., неналоговых доходов - 20 744,0 тыс. руб., безвозмездных поступлений - 353 656,9 тыс. руб.
Снижение общего объема доходов районного бюджета связано с тем, что в проекте областного бюджета согласно Бюджетному кодексу не распределяются отдельные межбюджетные субсидии (распределение межбюджетных трансфертов утверждается уже в следующем году в порядке, установленном администрацией области.)
Доходы районного бюджета на 2013 г. прогнозируются в сумме 680 841,0 тыс. руб., что на 30 9913,2 тыс. руб. или на 31,3 % ниже прогноза 2011 г. Поступления налоговых доходов
в 2013 г. составят 297 662,0 тыс. руб., неналоговых доходов - 20 116,0 тыс. руб., безвозмездные поступления - 363 063,0 тыс. руб.
Доходы районного бюджета на 2014 г. прогнозируются в сумме 717 205,4 тыс. руб., что на
Общий объем расходов районного бюджета на 2012 г. определен в сумме 667 543,9 тыс. руб., что на 361 099,3 тыс. руб. ниже уточненного плана 2011 г., на 2013 г. - 695 492,9 тыс. руб. или 104,2 % от прогноза 2012 г., на 2014 г. -732 956,2 тыс. руб. или 105,4 % к прогнозу 2013 г. [3].
Поступление налога на доходы физических лиц в 2012 г. запланировано в размере 254 300 тыс. руб., в 2013 г. 272 000 тыс. руб., в 2014 г. 300 000 тыс. руб. При определении суммы налога использовалась оценка поступления налога в 2011 г. и положительная динамика макроэкономических показателей.
Прогноз поступлений налогов на совокупный доход основан на динамике поступления налогов за ряд лет и изменений налогового законодательства.
Формирование прогнозных показателей по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности осуществлено методом прямого счета с учетом физических показателей по видам предпринимательской деятельности.
Размер поступлений по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности предусмотрен на 2012 г. в сумме 19 372 тыс. руб. (90 % в районный бюджет), на 2013 г. -19 372 тыс. руб., на 2014 г. - 19 372 тыс. руб.
По единому сельскохозяйственному налогу расчет произведен методом фактических поступлений. Прогнозная сумма поступлений в районный бюджет по единому сельскохозяйственному налогу на 2012 г. составляет 134 тыс. руб., на 2013 г. - 150 тыс. на 2014 г. - 160 тыс. руб.
36 364,4 тыс. руб. или на 5,3 % больше прогноза 2013 г. Поступления налоговых доходов составят 326 292,0 тыс. руб., неналоговых доходов -20 105,0 тыс. руб., безвозмездные поступления -370 808,4 тыс. руб. (табл. 1).
Причиной снижения прогнозных показателей 2012-2014 гг. по доходам, получаемым в виде арендной платы за земельные участки, является разграничение земель в областную собственность из фонда перераспределения.
Поступления арендной платы за землю в районный бюджет прогнозируются на 2012 г. в сумме 7 000 тыс. руб., на 2013 г. - 6 000 тыс. руб., на 2014 г. - 5 000 тыс. руб.
Прогноз доходов от сдачи в аренду имущества составляет в районный бюджет на 2012 г. в сумме 2 300 тыс. руб., на 2013 г. - 2 500 тыс. руб., на 2013 г. - 2 500 тыс. руб.
Расчет по платежам при пользовании природными ресурсами произведен из фактического поступления по данному доходному источнику в 2011 г. Прогноз поступлений в районный бюджет платы за негативное воздействие на окружающую среду в 2012 г. составляет 3 034 тыс. руб., в
2013 г. в сумме 3 186 тыс. руб., в 2014 г. в сумме 3 345 тыс. руб.
Поступления в районный бюджет по штрафным санкциям, возмещению ущерба определены на 2012 г. - 3 300 тыс. руб.; на 2013 г. планируется их увеличение до 3 600 тыс. руб.; на
2014 г. до 3 960 тыс. руб. [2].
Структура расходов районного бюджета в разрезе разделов классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в основном остается достаточно стабильной (табл. 2).
Таблица 1
Прогноз поступления доходов районного бюджета (тыс. руб.)
Наименование Прогноз на 2012 г. Прогноз на 2013 г. Отклонение прогноза 2013 г. от прогноза 2012 г. Прогноз на 2014 г. Отклонение прогноза 2014 г. от прогноза 2013 г.
Всего доходов: 653 776,9 680 841,0 +27064,1 717 205,4 +36364,4
в том числе:
налоговые и неналоговые доходы 300120 317 778,0 +17658,0 346 397,0 +28619
безвозмездные поступления 353 656,9 363 063,0 + 9406,1 370 808,4 +7745,4
Таблица 2
Расходы районного бюджета (тыс. рублей)
Наименование Раздела 2012 г. 2013 г. 2014 г.
2011 г. Проект бюджета % к 2011 г. Проект бюджета % к 2012 г. Проект бюджета % к 2013 г.
Расходы, всего: 1028643,2 667543,9 64,9 695492,9 104,2 732956,2 105,4
Условно утвержденные расходы 0,0 0,0 0 17387,3 0 36647,8 210,8
ВСЕГО (без учета условно 1028643,2 667543,9 64,6 678105,6 101,6 696308,4 102,7
утвержденных расходов)
в том числе:
Общегосударственные вопросы 75736,9 89847,9 118,6 108944,8 121,2 135608,6 124,5
Национальная оборона 0 2897,0 0 3002,6 103,4 3093,8 103
Национальная безопасность 50,0 280,0 Св.100 0 0
Национальная экономика 97614,4 35695,6 36,6 35443,2 99,3 37103,9 104,7
Жилищно-коммунальное хо- 188120,0 5271,6 2,8 8483,1 160,9 10484,3 123,6
зяйство
Охрана окружающей среды 0 0 0 0 0
Образование 476228,5 479654,6 100,7 466551,7 97,3 453703,9 97,2
Культура, кинематография 5510,0 6576,3 119,3 5920,7 90,0 5050,5 85,3
Здравоохранение 98155,6 0 0 0 0 0
Социальная политика 30740,4 18370,0 59,8 19132,5 104,2 19958,9 104,3
Физическая культура и спорт 234,0 200,0 85,5 750,0 375 750,0 100
Обслуживание муниципального 100 840,8 Св.100 840,8 100 840,8 100
долга
Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федера- 56153,3 27910,1 49,7 29110,6 104,5 29867,1 102,9
ции и муниципальных образо-
ваний
Одной из проблем бюджетов муниципальных районов является низкая финансовая обеспеченность. Муниципальная реформа поставила перед финансовыми органами местного самоуправления многие проблемы, однако особенно сложной является недостаточная финансовая обеспеченность местных бюджетов. Если в 2008 г. в нашей стране дефицитных региональных бюджетов было 37, в 2010 г. - 57, то в начале 2012 г. в России из 83 регионов 71 являются дотационными, то есть администрации данных регионов работают недостаточно эффективно в сфере управления финансами.
Доходы бюджета Тамбовского района состоят почти 70 % из безвозмездных поступлений. Это говорит, что район очень финансово зависим от других бюджетов бюджетной системы.
Бюджетная и налоговая политика Тамбовского района в 2012-2014 гг. направлена на создание условий для устойчивого социально-экономического развития района. Для этого необходимо сформировать и реализовать предсказуемую и ответственную бюджетную политику, нацеленную на решение задач, определенных Программой повышения эффекти-
вности бюджетных расходов Тамбовского района на 2011-2013 гг.:
- обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы района;
- совершенствование программно-целевых принципов организации деятельности администрации района;
- развитие новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;
- повышение эффективности распределения средств районного бюджета;
- оптимизация функций муниципального управления, повышение эффективности их обеспечения;
- развитие информационной системы управления муниципальными финансами;
- развитие системы муниципального финансового контроля[4].
В целях обеспечения устойчивости и стабильности районного бюджета бюджетное планирование должно базироваться на умеренно консервативных оценках макроэкономического прогноза.
Необходимым условием достижения поставленных задач является совместная работа орга-
нов местного самоуправления Тамбовского района по важнейшим направлениям деятельности в сфере бюджетной и налоговой политики.
Прогнозирование доходов районного бюджета необходимо осуществлять в рамках стабильной бюджетной системы, проведения ответственной бюджетной политики и совершенствования бюджетного планирования.
Для обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы должна проводиться ответственная бюджетная политика, основанная на следующих принципах:
- консервативность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;
- развитие доходной базы бюджета;
- стабильность и предсказуемость бюджетной и налоговой политики.
С 2012 г. за счет роста налоговых и неналоговых доходов районного бюджета, совершенствования эффективности использования муниципального имущества, а также сокращения неэффективных расходов районного бюджета необходимо увеличение следующих расходов:
- продолжение реализации в Тамбовском районе программ модернизации образования;
- осуществление модернизации экономики Тамбовского района путем внедрения инноваций;
- создание условий для обеспечения привлечения инвестиций в экономику Тамбовского района в объеме, необходимом для решения задач социально-экономического развития Тамбовской области.
Основные направления налоговой политики Тамбовского района в 2012-2014 гг. должны быть направлены на создание эффективной и стабильной налоговой системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
Необходимо выстраивать бюджетную и налоговую систему с учетом изменений федерального и областного законодательства.
Основными задачами налоговой политики является реализация мер, направленных на повышение собираемости налогов и сборов, снижение масштабов уклонения от уплаты налогов, увеличение налогового потенциала района путем создания стимулов для инновационной активности и поддержки инноваций, повышения инвестиционной привлекательности района.
Важнейшим фактором проводимой налоговой политики является необходимость поддержания сбалансированности бюджетной системы.
Основным условием эффективности и результативности налоговой политики района в сфере доходов является их тесная координация с социально-экономическими преобразованиями. Она ориентирована на достижение долгосрочных этапов развития района: системную модернизацию экономики, рост инвестиций в инфраструктуру и новые технологии, развитие предпринимательства и некоммерческого сектора, предоставляющего в том числе услуги социального характера.
В 2012-2014 гг. следует обеспечить продолжение мероприятий, намеченных ранее на 2011-2013 гг. и долгосрочную перспективу. Среди основных направлений, по которым предполагается реализовывать налоговую политику, необходимо выделить следующие:
- создание благоприятных условий налогового администрирования;
- усиление ответственности администраторов доходов районного бюджета в рамках бюджетного процесса в целях повышения уровня собираемости доходов;
- организация эффективного взаимодействия с предприятиями района по улучшению финансово-экономического состояния, увеличению темпов производства, росту налогооблагаемой базы;
- активизация работы по легализации заработной платы и прибыли;
- оптимизация состава налоговых льгот с учетом оценки их социальной и бюджетной эффективности;
- сокращение недоимки в бюджетную систему Российской Федерации;
- содействие дальнейшему развитию субъектов малого предпринимательства в районе с целью повышения их участия в наполнении бюджетной системы, увеличения налоговых поступлений;
- продолжение практики согласованных действий администрации района и территориальных федеральных органов исполнительной власти по мобилизации доходов [4].
В целях увеличения неналоговых доходов от использования и продажи имущества, находящегося в собственности района, развивать и совершенствовать механизмы обеспечения эффективности использования имущества: оптимизировать количество объектов муниципальной собственности, приватизировать муниципальное имущество, не задействованное в обеспечении муниципальных функций, и осуществлять целенаправленное формирование земельных участков для предоставления под инвестиционные пло-
щадки на основе разработанной схемы территориального планирования района.
В налоговой политике на среднесрочный период определены следующие приоритетные направления:
- создание на территории района благоприятного инвестиционного климата, внедрение новых инвестиционных и инновационных программ ;
- совершенствование работы по повышению эффективности использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;
- в целях более полной заинтересованности органов местного самоуправления района в развитии малого бизнеса - закрепление доходов от патентной системы налогообложения за бюджетами муниципальных образований.
При формировании районного бюджета на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг. предполагается обеспечить его социальную и инвестиционную направленность, обратив особое внимание на финансовое обеспечение приоритетных направлений деятельности администрации района в соответствии с социально-экономическим развитием Тамбовского района на период до 2020 г.
Обеспечение координации стратегического и бюджетного планирования позволит перераспределять бюджетные ресурсы на основе расставле-ния приоритетов стратегических задач в пользу эффективных направлений развития Тамбовского района с учетом реальных возможностей.
Реализация мероприятий Программы повышения эффективности бюджетных расходов Тамбовского района на 2011-2013 гг. позволит создать необходимую базу для решения ключевых стратегических задач социально-экономического развития Тамбовского района.
Предстоит продолжить сокращение неэффективных расходов как на стадии определения направлений расходования бюджетных средств, так и в ходе исполнения районного бюджета. Поэтому при планировании расходов на 2012-2014 гг. используются бюджетные ограничения на уровне текущего года.
В соответствии с федеральным законодательством и проводимой в Тамбовском районе политикой необходимо продолжить работу по выполнению задач энергосбережения и повышения энергоэффективности, стимулированию проведения энергосберегающих мероприятий во всех сферах. В целях совершенствования деятельности по указанному направлению необходимо осуществлять планирование потребности по оп-
лате коммунальных услуг на основе установленных нормативов их потребления с учетом заданий по экономии [4].
Предстоит обеспечить максимально эффективное использование бюджетных ресурсов, ввести четкие правила оценки и обоснования объема действующих расходных обязательств, предусмотрев повышение ответственности за достоверность и качество их финансово-экономических обоснований.
Новые расходные обязательства должны приниматься только на основе тщательной оценки их эффективности и при наличии ресурсов для их гарантированного исполнения и вклада в ДОСтижение стратегических целей развития района, исходя из целесообразности их планирования и осуществления в рамках программ. Администрации района необходимо продолжить перевод действующих расходных обязательств в целевые и ведомственные программы.
В составе материалов, направляемых в Районный Совет народных депутатов одновременно с проектом решения «О районном бюджете на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 годов», будет представлен проект перечня долгосрочных и ведомственных целевых программ района. Расходы районного бюджета на 2012 г. должны быть сформированы в форме долгосрочных целевых и ведомственных программ в размере не менее 50 % от общего объема расходов районного бюджета. Следует рекомендовать поселениям района значительно увеличить объем расходов, планируемых программно-целевым методом.
Необходимо повысить эффективность деятельности администрации района по обеспечению потребностей населения в муниципальных услугах, повышение их доступности и качества, в том числе за счет предоставления их в электронной форме, финансовое обеспечение муниципальных услуг на основе муниципального задания и принципов нормативного финансирования с установлением и соблюдением требований по их качеству и результативности.
В 2012-2014 гг. органам самоуправления района необходимо не допускать увеличения штатной численности, а планирование расходов на их содержание осуществлять в соответствии с постановлением администрации Тамбовской области «Об утверждении нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления», рекомендовать поселениям района обеспечить аналогичные решения [2].
Предстоит продолжить работу по совершенствованию правового положения муниципальных учреждений в соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 8Э-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». При этом планируется повысить отдачу от использования муниципальных расходов, в том числе за счет расширения объема прав районных муниципальных учреждений, создания предпосылок для совершенствования перечня и повышения качества предоставляемых муниципальных услуг и увеличения способности районных муниципальных учреждений функционировать с учетом рыночных принципов с целью максимального учета интересов потребителей муниципальных услуг.
Планирование расходов районного бюджета на 2012-2014 гг. на предоставление услуг муниципальными бюджетными учреждениями администрацией района будет осуществляться исходя из объемов оказываемых ими услуг (выполнения работ) путем предоставления субсидий на выполнение муниципального задания.
Администрации района необходимо:
- утвердить нормативы финансовых затрат на оказание единицы муниципальной услуги, обеспечив постепенный переход к групповым нормативам;
- провести мониторинг потребности в муниципальных услугах за два предшествующих года, скорректировав их объем на основе проведенного анализа;
- установить показатели количества и качества оказываемых муниципальных услуг (выполняемых работ);
- утвердить муниципальные задания в соответствии с утвержденным постановлением администрации района перечнем муниципальных услуг (работ). При оказании учреждением муниципальных услуг (выполнении работ), не включенных в указанный перечень, а также при осуществлении бюджетных инвестиций необходимо разработать порядок определения объема и условий предоставления из районного бюджета иных субсидий и утвердить их нормативным правовым актом района;
- утвердить план финансово-хозяйственной деятельности для каждого учреждения и другие документы, предусмотренные бюджетным законодательством.
Доходы от оказания платных услуг и иной приносящей доход деятельности, арендная плата,
доходы от продажи имущества муниципальных бюджетных учреждений, остающиеся в их распоряжении, должны быть отражены в плане финансово-хозяйственной деятельности для осуществления контроля со стороны учредителя за указанной деятельностью учреждения.
Планирование обеспечения деятельности казенных учреждений осуществлять на основе бюджетной сметы.
Доходы от оказания платных услуг казенными учреждениями, а также целевые поступления от юридических и физических лиц данным учреждениям подлежат зачислению с 1 января 2012 г. в районный бюджет. Администрации района необходимо составить реестр казенных учреждений и наделить их полномочиями администратора доходов от оказания платных услуг и иной приносящей доход деятельности с целью обеспечения зачисления их в районный бюджет.
Начиная с 2012 г. учредителям предстоит размещать на официальном сайте Федерального казначейства в сети Интернет информацию о деятельности каждого муниципального учреждения, что позволит создать эффективную систему контроля за эффективностью деятельности районных муниципальных учреждений и их руководителей, за качеством и объемом предоставляемых услуг со стороны учредителей учреждений и потребителей муниципальных услуг.
Повышению качества организации бюджетного процесса будет способствовать совершенствование организации муниципального финансового контроля, ориентирование системы финансового контроля не только на выявление, но и на предотвращение нарушений законодательства.
Деятельность финансового управления администрации района в сфере финансового контроля будет направлена на осуществление контроля (в том числе путем проведения ревизий и проверок):
- за соблюдением бюджетного законно-дательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения администрации района и получателями средств районного бюджета;
- за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям бюджетной отчетности;
- за экономностью, результативностью и эффективностью использования средств районного бюджета;
- за соблюдением поселениями района -получателями межбюджетных трансфертов из районного бюджета бюджетного законодательства при формировании и исполнении бюджетов, в том числе целевого и эффективного использования средств районного бюджета, предоставленных им для осуществления переданных государственных полномочий района.
Необходимость перехода к программному бюджету и внедрения новых форм финансового обеспечения муниципальных услуг требует совершенствования и развития муниципального финансового контроля.
Литература
1. Бюджетный Кодекс Российской Федерации (БК РФ). URL: http:// www.bdkodeks.ru
2. О районном бюджете на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов: пояснительная записка к проекту решения о внесении изменений в решение Тамбовского районного Совета народных депутатов от 17 декабря 2010 года № 45. URL: http:// r00.tambov.gov.ru
3. О районном бюджете на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов: решение от 17 декабря
2011 г. № 35. URL: http://r00.tambov.gov.ru
4. Об утверждении основных направлений бюджетной и налоговой политики Тамбовского района на
2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов: постановление администрации района от 19.09.2011 № 786. URL: http://r00.tambov.gov.ru
* * *
MUNICIPAL BUDGET AREA: TRENDS OPTIMIZATION OF INCOME AND EXPENSES
A. Yu. Fedorova
This article focuses on the analysis of revenue generation and budget expenditure of the Tambov region, their analysis and evaluation is made. In this case the main issues raised during the budget process in the municipal district are highlighted and possible directions for optimizing revenue and expenses are provided.
Key words: municipal district, budget, budget revenues, budget expenditures.
