CC BY
349
Т.А. Васильева *
БОРЬБА С ДИСКРИМИНАЦИЕЙ ПО ПРИЗНАКУ ВОЗРАСТА КАК НЕОБХОДИМАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ СОВРЕМЕННОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации1 обращается внимание на необходимость повышения качества жизни российских граждан путем гарантированности личной безопасности и высоких стандартов жизнеобеспечения, снижения уровня социального неравенства населения, сокращения неформальной занятости и легализации трудовых отношений, повышения инвестиций в развитие человеческого капитала (п. 24, 45, 61). Эти установки предполагают, что все граждане нашей страны должны чувствовать себя комфортно, иметь равные возможности для реализации своих прав в различных сферах жизни, не подвергаться унижающей достоинство дискриминации.
Отсутствие дискриминации - одно из необходимых условий повышения качества жизни человека. В современных условиях вопросы равноправия и борьбы с дискриминацией составляют одно из ключевых направлений современной социальной политики. Отношение к социально уязвимым группам представляет собой индикатор демократичности и стабильности режима, конфликтоген-ного потенциала и толерантности общества.
Запрет дискриминации по признаку возраста рассматривается в качестве второго поколения прав на равное обращение2. В силу
* Заведующая сектором сравнительного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, доцент.
1 Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.
2 К первому поколению соответствующих прав относится запрет дискриминации по признаку пола, расы или этнического происхождения, религии или убеждений, политических взглядов и граж-
Труды Института государства и права Российской академии наук № 1/2013
этого борьба с возрастной дискриминацией пока еще не является приоритетным направлением в развитии международно-правовых и национальных инструментов обеспечения равноправия. Она по-прежнему трактуется как новое направление борьбы с дискриминацией, хотя и привлекает повышенное внимание в последнее время .
Возрастная дискриминация как одна из разновидностей дискриминации
Дискриминация по признаку возраста отличается от других форм дискриминации, поскольку ее потенциальной жертвой является любое лицо. В основе дискриминации по признаку пола или расы лежат признаки, принадлежащие человеку от рождения и остающиеся неизменными в течение его жизни. Возраст же - понятие относительное. Принадлежность к дискриминируемой возрастной группе не предопределена обстоятельствами рождения лица, потенциальной жертвой такой дискриминации может стать любой человек в любой период своей жизни.
Данная разновидность дискриминации является менее явной, чем иные виды дискриминации, поскольку физические и психические возможности лица могут меняться с течением времени, и не все различия в обращении, связанные с возрастом, могут рассматриваться как запрещенная дискриминация, в частности в сфере трудовых отношений. Кроме того, прямую возрастную дискриминацию4 не всегда можно четко идентифицировать на практике. Как правило, о потенциальной дискриминации по признаку возраста могут свидетельствовать такие признаки, как указание на определенный возраст или возрастные рамки («не старше 40 лет», «от 20 до 35 лет»), принадлежность к определенной группе («молодые»,
данства. См.: De Schutter O. The Prohibition of Discrimination under European Human Rights Law. Relevance for EU Racial and Employment Equality Directives. Brussels, 2005. P. 49.
3 См.: ILO: Equality in employment and occupation. Report. 83rd Session. Geneva, 1996. Para. 247-254.
4 Менее благоприятное обращение с определенным лицом по сравнению с другими лицами, находящимися в аналогичной ситуации, на основании признаков его личного статуса.
«зрелые», «представители старшей возрастной группы»), биологические характеристики («женщины детородного возраста») или отличительные признаки, присущие определенному возрасту («динамичные», «обладающие обширным опытом») и т.д. Возникают проблемы и с установлением косвенной дискриминации5, поскольку категория лиц, находящихся в неблагоприятном положении, применительно к данному виду дискриминации четко не определена. Эта разновидность дискриминации жестко не увязывается с принадлежностью к определенной группе, а затрагивает различным образом представителей разных возрастных групп, оказывая наиболее серьезное воздействие на молодежь и представителей старших возрастных групп.
Возрастная дискриминация является одним из проявлений предубеждений, связанных с эйджизмом, распространением предполагаемых групповых особенностей, связанных с возрастом, на лиц, принадлежащих к соответствующей возрастной группе, вне зависимости от их личных особенностей6. Вместе с тем, как отмечается в литературе, возраст лица часто не является четким индикатором его способностей и компетентности, и использование возрастных различий обычно связано со стереотипами и презумпциями, игнорирующими человеческое разнообразие в рамках опреде-
„7
ленной возрастной группы .
По мнению специалистов, возрастная дискриминация порождает меньше напряженности, но более распространена, чем иные виды дискриминации8. Такой подход все в большей степени начинает осознавать общественность в тех странах, где уже начали борьбу с возрастной дискриминацией. Как показали исследования,
5 Формально нейтральное обращение с представителями различных групп, которое для представителей определенной группы имеет более негативные последствия, чем для других лиц.
6 См.: MacNicol J. Age discrimination: An historical and contemporary analysis. Cambridge, 2006. P. 6.
7 См.: O'Cinneide C. Age discrimination and European Law. Brussels, 2005. P. 30.
8 См.: Tackling Age Discrimination Beyond the Workplace. Age Concern Seminar Series. L., 2006. P. 5.
проведенные на территории Европейского союза, в 2002 г. 35% опрошенных граждан государств - членов ЕС признавали факт широкого распространения возрастной дискриминации в своих странах; в 2007 г. утвердительно ответили на данный вопрос уже 46% опрошенных9. Весьма показательно, что в ходе опроса 2002 г., в котором участвовало 16 тыс. граждан ЕС из 15 государств- членов, представители возрастной группы от 15 до 24 лет в пять раз чаще, чем представители возрастной группы от 65 лет и старше, отмечали наличие возрастной дискриминации в сфере труда и доступа к услугам10.
Статистические данные подтверждают мнение, согласно которому различие в обращении по признаку возраста укоренилось в современной культуре труда в большей степени, чем различие в связи с любым другим дискриминационным основанием11. Как показал опрос, проведенный в государствах - членах ЕС в 2007 г., 57% респондентов, представлявших различные государства - члены Союза, отрицательно ответили на вопрос о том, способны ли лица старше 50 лет работать эффективно12.
Проблема возрастной дискриминации в Российской Федерации
В последние годы проблема борьбы с дискриминацией приобретает особую актуальность в Российской Федерации. Представители правозащитных организаций и эксперты констатируют увеличение числа проявлений различий в обращении, подпадающих под запрет дискриминации. Согласно исследованиям, проведенным Центром социально-трудовых прав в 2007-2008 гг., около 14% работников сталкиваются в процессе своей деятельности с
9 Cm.: Discrimination in the European Union // Eurobarometer. 2007. № 263.
10 Cm.: Meenan H. Age Discrimination in Europe: A late bloomer or wall-flower? // Paper for International Federation on Ageing Conference. Copenhagen, 2006. 31 May. P. 5.
11 Cm.: Brettle O. An Unequal union // Employment Law Journal. December 2006 / January 2007. P. 5.
12 Cm.: Discrimination in the European Union // Eurobarometer. 2007. № 263.
дискриминационными практиками13. По данным аналитиков, 44% объявлений о вакансиях в России и около 60% в Москве являются дискриминационными. При этом в таких объявлениях неправомерные требования, касающиеся возраста работника, содержатся чаще (44%), чем требования в отношении пола (29%) или стажа работы претендента на занятие вакансии (19%)14
Данная тенденция находит отражение и в официальных документах. В частности, в Докладе Уполномоченного по правам человека в Республике Башкортостан за 2007 год (п. 2.1) акцентируется внимание на том, что обращения граждан по трудовым вопросам и опросы при выездных приемах свидетельствуют о росте числа нарушений трудовых прав, которые носят дискриминационный характер. В частности, работодатели искусственно ограничивают возрастной ценз при приеме на работу, и нижняя возрастная граница группы риска на практике опустилась до 35 лет15. В 2005 г. Уполномоченный по правам человека Свердловской области подготовил специальный доклад «О нарушениях конституционных прав граждан по признакам пола и возраста в сфере труда», в котором констатировал продолжающееся в течение ряда лет демонстративное игнорирование работодателями и средствами массовой информации (путем опубликования объявлений о вакансиях дис-
13 См.: Дискриминация в сфере труда: теория и практика. Научно-практический сборник. М., 2008. С. 4.
14 URL: http://www.lenta.ru/news/2007/09/28/fas (дата обращения: 17.08.2012).
15 Вместе с тем необходимо отметить, что в России как в стране с переходной экономикой достаточно высок процент пенсионеров, работающих в государственном секторе в бюджетной сфере, поскольку размеры пенсии не позволяют обеспечить достойный уровень жизни, а заработная плата и условия труда не являются привлекательными для более молодых претендентов. По данным Независимого института социальной политики, сегодня работают около 18% пенсионеров. В сфере ЖКХ число лиц старше 55-60 лет составляет 18%, в образовании - 21%, в здравоохранении - 22%. Каждый восьмой рабочий в России - пенсионного возраста. См.: Российская газета. 2007. 5 июня.
криминационного характера) принципов равенства возможностей граждан в сфере труда. По мнению Уполномоченного, дискриминация по признаку пола и возраста превосходит все разумные пределы и особенно наглядно проявляется на этапе заключения трудового договора, при подборе персонала. В докладе обращается внимание на наличие нескольких волн возрастной дискриминации: в начале трудовой деятельности, в предпенсионном (около 40 лет) и в более старшем возрасте.
Как показывает практика Конституционного Суда РФ, жалобы граждан России на нарушение принципа равноправия чаще всего подаются в связи с дискриминацией представителей старших возрастных групп16, однако сроки рассмотрения данных дел, как и любых конституционных споров, достаточно велики. Вместе с тем борьба с дискриминацией требует оперативного восстановления прав лиц, пострадавших от дискриминации, и искоренения незаконной практики.
В нашей стране механизмы защиты и восстановления прав лиц, пострадавших от дискриминации, судами общей юрисдикции пока еще не стали достаточно эффективными17. Это обусловлено рядом обстоятельств. Современное российское законодательство построено на базе открытой модели запрета дискриминации, которая предусматривает установление общего запрета дискриминации или неравенства в обращении. В связи с этим факт дискриминации или тем более незаконной дискриминационной практики18
16 См.: Защита личности от дискриминации по признаку возраста. Сб. документов. М., 2010. С. 137-186.
17 Вместе с тем необходимо отметить, что в российской судебной практике уже появилось решение суда общей юрисдикции, где был признан незаконным отказ лицу в приеме на работу как неподходящему по возрастной категории (апелляционное решение Ленинского районного суда г. Воронежа от 28 января 2008 г. по жалобе Ступко Ю.И. на решение мирового судьи судебного участка № 1 Ленинского района г. Воронежа). См.: там же. С. 187-191.
18 Незаконная практика - это совокупность одинаковых или сходных нарушений, достаточно многочисленных и взаимосвязанных, чтобы составить систему, а не изолированные случаи или исклю-
196
достаточно сложно доказать в суде. Не случайно, что при наличии дискриминационной составляющей в том или ином деле адвокаты предпочитают акцентировать внимание на нарушении или ограничении конкретного права, а не принципа равноправия. Даже тогда, когда в законодательстве закрепляются более развернутые положения о запрете дискриминации (ст. 2, 3, 64 Трудового кодекса РФ), судьи испытывают определенные трудности при решении вопроса о наличии обстоятельств дискриминационного характера в конкретных делах, в частности при отказе в приеме на работу19.
Кроме того, в практике Конституционного Суда РФ нашли отражение только самые общие подходы и правовые позиции в отношении дискриминации. В частности, Суд акцентировал внимание на том, что Конституция не ограничивает перечень признаков, по которым исключается любая дискриминация граждан, а,
напротив, предполагает его дальнейшую конкретизацию как в за-
20
конодательстве, так и правоприменительной практике .
чения. Она имеет место, в частности, когда начальники лиц, непосредственно виновных в совершении незаконных действий, знают об этом, но не предпринимают никаких мер, чтобы наказать этих лиц или предотвратить повторение совершения таких действий; либо когда вышестоящий орган, имея многочисленные заявления о таких действиях, проявляет безразличие, отказывается проводить надлежащее расследование в целях определения их достоверности; либо когда во время судебного разбирательства не соблюдается принцип беспристрастности при рассмотрении жалоб. Наличие незаконной практики рассматривается как более серьезное нарушение, чем единичные случаи ненадлежащего поведения отдельных лиц.
19 См.: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодексе Российской Федерации»// Российская газета. 2004. 8 апр.
20 См.: постановление Конституционного Суда РСФСР от 4 февраля 1992 г. № 2П-3 «По делу о проверке конституционности правоприменительной практики расторжения трудового договора по ос-
197
В докладе Генерального директора Международного бюро труда «Равенство в сфере труда - веление времени» отмечается, что дискриминация в сфере труда не исчезнет сама по себе и рынок сам по себе не позаботится о ее ликвидации, для ликвидации дискриминации нужны планомерные, целенаправленные и последовательные усилия и политические действия всех заинтересованных сторон21 . Поэтому для успешного осуществления борьбы с любой разновидностью дискриминации, в том числе по признаку возраста, требуется осознание органами государственной власти факта существования дискриминации и отношение к ней как к серьезной структурной и социальной проблеме, а не как к проблеме девиантного поведения отдельных лиц. Это, в частности, означает признание того, что возрастная дискриминация наносит такой же ущерб конкретному лицу и обществу в целом, как и другие виды дискриминации. Кроме того, при разработке правовых средств борьбы с дискриминацией необходимо ориентироваться на существующие международные и наднациональные стандарты, а также практику тех зарубежных стран, где уже накоплен определенный опыт борьбы с возрастной дискриминацией.
Международные и наднациональные стандарты в сфере защиты от дискриминации по признаку возраста Представители различных международных организаций признают существование дискриминации по признаку возраста. Однако в большинстве международно-правовых документов в области прав человека, как правило, содержится открытый перечень осно-
нованию, предусмотренному пунктом 1.1 статьи 33 КЗоТ РСФСР» // Ведомости РФ. 1992. № 13. Ст. 669.
21 См.: Равенство в сфере труда - веление времени. Глобальный доклад, представленный в соответствии с механизмом реализации Декларации МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда. Международная конференция труда. 91-я сессия. 2003 г. Женева, 2003. С. х.
ваний для дискриминации, где специально не предусматривается
22
запрет дискриминации по признаку возраста .
Вопросы, связанные с данным видом дискриминации, в какой-то мере затрагиваются в Конвенции МОТ № 111 о дискриминации в области труда и занятий 1958 г. В этой Конвенции, предписывающей государствам-участникам проводить национальную политику, направленную на поощрение равенства возможностей и обращения в отношении труда и занятий в целях искоренения всякой дискриминации (ст. 2), отменять любые законодательные положения и изменять любые административные постановления или практику, несовместимые с этой политикой (п. «с» ст. 3), возраст не был указан в качестве самостоятельного основания дискриминации (пп. «а» п. 1 ст. 1)23. Вместе с тем государствам-участникам было предоставлено право расширительной трактовки термина «дискриминация» и включения в него любых иных различий, недопущений или предпочтений, приводящих к нарушению равенства возможностей и обращения в данной сфере (пп. «b» п. 1 ст. 1).
Как отмечается в литературе, МОТ поощряет широкие подходы к дискриминации в сфере труда и занятости, предлагая государствам-участникам предоставлять защиту всем тем, кто в ней нуждается. В частности, приветствуются доклады государств-участников, в которых рассматриваются вопросы возрастной дис-криминации24. Следует отметить, что в Конвенции возраст все же
22 Весьма показательно, что это характерно и для Протокола № 12 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., предусмотревшего общий запрет дискриминации.
23 Конвенция ввела запрет на всякое различие, исключение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, пола, религии, политических убеждений, национальной принадлежности или социального происхождения, которое приводит к ликвидации равенства возможностей или обращения в сфере труда и занятий либо к их нарушению.
24 Следует отметить, что в настоящее время существует более 166 государств, которые в своем законодательстве в той или иной мере предусматривают ограничение дискриминации по признаку возраста на рынке труда. См.: Ghosheh N. Age discrimination and older
199
был выделен в качестве основания для осуществления мероприятий, направленных на удовлетворение специфических нужд лиц, которые нуждаются в особой защите и помощи, т.е. позитивных действий, которые не рассматриваются как дискриминация (п. 2 ст.
5).
Положения, связанные с предотвращением и искоренением дискриминации по признаку возраста достаточно детально разработаны в праве Европейского союза, в частности в Директиве Европейского Совета 2000/78/ ЕС от 27 ноября 2000 г., устанавливающей общие рамки для равного обращения в сфере труда и занятости. Указание на дискриминацию по признаку возраста содержится также в Хартии ЕС об основных правах25, включившей возраст в перечень оснований запрещенной дискриминации (ч. 1 ст. 21)26, а также в преамбуле Директивы 2004/58 от 29 апреля 2004 г. «О праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов».
Целью Директивы 2000/78/ ЕС является создание общих рамок для борьбы с дискриминацией по признаку религии или убеждений, ограниченных возможностей, возраста или сексуальной ориентации в сфере труда и занятости (ст. 1). Ее положения применяются ко всем лицам как в публичном, так и частном секторе в отношении условий доступа к трудоустройству, самостоятельной экономической деятельности и занятости; доступа ко всем видам и уровням профессиональной ориентации, профессиональной подготовки, повышения квалификации или переподготовки; трудоустройства и условий труда; членства и участия в деятельности любых организаций трудящихся либо работодателей или организаций, члены которых осуществляют определенную профессио-
workers: Theory and legislation in comparative context. Conditions of Work and Employment Series. Geneva, 2008. P. 14, 17.
25 См.: Хартия Европейского союза об основных правах: Комментарий / Под ред. С.Ю. Кашкина. М., 2001. С. 97-104.
26 Лиссабонский договор от 13 декабря 2007 г, внесший изменения в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейских сообществ, придал Хартии в редакции от 12 декабря 2007 г. юридическую силу, равную силе договора.
нальную деятельность (п. 1 ст. 3). В ней вводится запрет на пря-
27 28 29
мую и косвенную дискриминацию (п. 2 ст. 2), притеснение (п. 2 ст. 2), указание осуществлять дискриминацию каких-либо лиц (п. 4 ст. 2), а также на виктимизацию30 (ст. 11). Директива устанавливает также правила в отношении защиты прав пострадавших лиц (ст. 9) и распределения бремени доказывания в делах о дискриминации (ст. 10).
В данном документе предусматриваются и допустимые случаи отступления от принципа запрета дискриминации по признаку возраста. К таковым, в частности, относятся такие меры, как: установление в национальном законодательстве пенсионного возраста; осуществление выплат любого рода в рамках государственных или приравненных к ним программ, включая программы социального обеспечения и социальной защиты; прохождение службы в вооруженных силах; различия в обращении, которые в свете национального права объективно и обоснованно оправданы законной целью, включая легитимную политику в отношении занятости, рынка труда и задач профессионального обучения при условии, что средства достижения этой цели адекватны и соразмерны; установление определенного возраста для участия в программах социального обеспечения или для получения льгот в связи с выходом на пенсию
27 Проявлением прямой дискриминации является установление возрастных пределов для оказания медицинских услуг (различие в обслуживании по признаку возраста, а не медицинских показаний).
28 Примером косвенной дискриминации является необеспеченность медицинских учреждений медицинским персоналом, от которой в большей степени страдают пожилые больные, преобладающие среди пациентов больниц.
29 Неблагоприятное обращение с лицом, связанное с каким-либо из оснований дискриминации, которое осуществляется в целях унижения его достоинства и создания атмосферы запугивания, враждебности, унижения, пренебрежения или оскорбления либо приводит к этому.
30 Неблагоприятное обращение с работником работодателя в связи с подачей работником жалобы в рамках предприятия или любой судебной процедуры.
или нетрудоспособностью, а также использование в рамках этих программ возрастного критерия для актуарного исчисления размеров выплат (преамбула, п. 14, п. 3, 4 ст. 3, п. 1, 2 ст. 6).
В Директиве был предусмотрен общий срок для разработки национальными властями необходимых правовых мер в целях обеспечения равенства в обращении в сфере труда и занятости - 2 декабря 2003 г., однако применительно к реализации запрета дискриминации по признаку возраста государствам-участникам было разрешено завершить выполнение всех необходимых мероприятий ко 2 декабря 2006 г31.
К настоящему времени Суд ЕС уже сформулировал ряд правовых позиций, касающихся толкования и применения положений Директивы. В частности, он признал, что принцип запрета дискриминации по признаку возраста должен рассматриваться как общий принцип права Сообщества и его соблюдение не может быть обусловлено истечением срока, установленного для имплементации государствами - членами ЕС положений Директивы в свое законодательство, в частности в отношении организации средств правовой защиты, бремени доказывания, предотвращения виктимизации, социального диалога, позитивных действий и иных специфических мер, связанных с реализацией положений соответствующей Директивы. И именно на национальные органы судебной власти возлагается ответственность за обеспечение гарантий полного осуществления данного принципа посредством отмены любых положений национального права, которые могут вступать в противоречие с правом Сообщества, даже если период, предусмотренный для им-плементации положений директивы, еще не истек32. Суд исходит из того, что положения Директивы не препятствуют тому, чтобы в национальных законах отсутствовал четкий перечень целей, оправдывающих отступление от дискриминации по признаку воз-
Этой отсрочкой воспользовались шесть государств-членов (Бельгия, Великобритания, Дания, Германия, Нидерланды, Швеция).
32 Court of Justice of the European Communities. Case C-144/04 Werner Mangold v. Rüdiger Helm. Judgment of 22 November 2005. Paras. 75, 76, 78.
раста. Однако поскольку п. 1 ст. 6 предполагает возможность отступления от принципа недискриминации только в отношении мер, которые оправданы исходя из легитимных целей социальной политики или целей, связанных с политикой в отношении занятости, рынка труда или профессиональной подготовкой, то именно национальные суды должны устанавливать, соответствует ли принятый закон легитимной цели и могут ли законодательные или иные регулирующие органы на законных основаниях полагать, что избранные меры были соразмерны и необходимы для достижения соответствующих целей, с учетом свободы усмотрения государств-участников в области социальной политики 33.
ЕС планирует установить минимальные стандарты в области защиты от дискриминации по признаку возраста не только в сфере труда и занятости, но и в иных сферах. В 2008 г. был разработан проект директивы, направленной на обеспечение принципа равенства в обращении независимо от религии или убеждений, ограниченных возможностей, возраста или сексуальной ориентации в сфере социальной защиты, здравоохранения, образования, жилья, предоставления товаров и услуг. Проект предусматривал создание специальных органов по обеспечения равенства в обращении.
Запрет возрастной дискриминации в законодательстве зарубежных стран
В рамках регламентации принципов равноправия и недискриминации возраст сравнительно редко выделяют в качестве самостоятельного основания для дискриминации (ч. 3 ст. 23 Конституции Эквадора, ст. 1 Конституции Мексики, ч. 3 ст. 9 Конституции ЮАР, ч. 2 § 6 Конституции Финляндии, ч. 2 ст. 8 Конституции Швейцарии). В большинстве стран он подпадает под «другие обстоятельства», независимо от которых гарантируется соблюдение принципа равноправия (ст. 14 Конституции Испании, ст. 1 Конституции Нидерландов).
33 CJEC. Case C-388/07 The Queen on the application of The Incorporated Trustees of the National Council of Ageing (Age Concern England) v. Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform. Judgment of 5 March 2009. Paras. 52.
На законодательном уровне запрет дискриминации по признаку возраста может закрепляться в различных актах. Это могут быть трудовые кодексы (Чили, Литва, Румыния, Польша), устанавливающие общий запрет дискриминации или неравенства в обращении, отступление от которого может быть оправдано только вескими и разумными основаниями. Вместе с тем, по мнению специалистов, в настоящее время общей тенденцией стало принятие законов, предусматривающих позитивные обязанности по предупреждению дискриминации и содействию равенству, вместо законов, содер-
34
жащих лишь запрет дискриминации .
Возраст все чаще включают в число оснований запрещенной дискриминации в комплексных антидискриминационных актах (Закон Болгарии 2003 г. о защите от дискриминации, Акт ЮАР 2000 г. о содействии распространению равноправия и предотвращении несправедливой дискриминации, Акт Финляндии 21/2004 о запрете дискриминации, Закон Греции 3304/2005 о применении принципа равенства в обращении независимо от расы или этнического происхождения, религиозных или иных убеждений, ограниченных возможностей, возраста или сексуальной ориентации).
Антидискриминационные законы сориентированы на защиту лиц, которые традиционно находились в менее благоприятном положении. Действие этих законов, как правило, распространяется на сферы труда и занятости, образования и профессиональной подготовки кадров, социального обеспечения, оказания услуг. Для современных антидискриминационных законов характерно закрепление не только негативных обязательств (не осуществлять дискриминацию), но и позитивных (предпринимать определенные действия) в целях обеспечения равноправия и искоренения дискриминации. Наиболее полно позитивные обязательства прописаны в южноафриканском Акте о содействии распространению равноправия и предотвращении несправедливой дискриминации. В соответствии с ним государство обязано разрабатывать программы содействия распространению равноправия, развивать соответствующее законодательство, предоставлять помощь и осуществлять подготовку кадров по вопросам равноправия, развивать внутрен-
34 Равенство в сфере труда - веление времени... С. хш.
ние механизмы рассмотрения жалоб по делам о несправедливой дискриминации. Каждое министерство, любое юридическое лицо, имеющее договорные обязательства с государством или осуществляющее публичные полномочия, должно разрабатывать планы действий по предотвращению несправедливой дискриминации (ст. 25, 26). Содействие распространению равноправия рассматривается и как обязанность любого лица (ч. 2 ст. 24).
Для антидискриминационных законов характерно также учреждение специального органа или органов, обеспечивающих реализацию принципа равных возможностей и защиту лиц, пострадавших от дискриминации. Как правило, данные органы осуществляют мониторинг соблюдения антидискриминационного законодательства, проводят собственные расследования в отношении предполагаемых нарушений принципа равноправия, при необходимости могут обращаться с иском в суд по делам о дискриминации.
В случае создания единого органа обеспечение равноправия и недискриминации рассматривается как комплексная проблема, а борьба с конкретными разновидностями дискриминации - этнической, гендерной, возрастной - трактуется как составная часть более широкого движения против дискриминации. Это позволяет привлекать внимание и к тем аспектам борьбы за равноправие, которые не относятся к числу политически приоритетных. Следует отметить, что создание универсального органа может облегчить проблему подачи жалоб лицами, пострадавшими от дискриминации, поскольку очень часто они являются жертвами дискриминации по ряду оснований. Создание единого органа позволяет также разрабатывать универсальные подходы к реализации антидискриминационного законодательства, применять общие стандарты, обеспечивать единообразную реализацию программ позитивных действий35 в публичном и частном секторах.
Создание сети специализированных органов явно предпочтительнее, если в стране действуют несколько законодательных ак-
35 Меры, направленные на создание более благоприятных условий и возможностей для групп, фактически находящихся в менее благоприятном положении.
тов, регламентирующих обеспечение равноправия по признаку пола, этнического происхождения, возраста. Такие органы смогут уделить должное внимание особенностям конкретных разновидностей дискриминации, выявить специфические средства борьбы с их проявлениями, установить стабильные и постоянные контакты с неправительственными организациями, представляющими специальные интересы.
В настоящее время в зарубежных странах жалобы, связанные с дискриминацией по признаку возраста, рассматривают омбудсмены в сфере равноправия и запрета дискриминации (Норвегия) или по равенству в обращении (Австрия), Комиссии по равенству возможностей (Греция, Нидерланды) или по защите против дискриминации (Болгария), Верховный орган по борьбе с дискриминацией и за обеспечение равноправия (Франция) и т.д.
Антидискриминационные законы предусматривают также доступ лица, пострадавшего от дискриминации, к правосудию и специальные судебные процедуры рассмотрения дел о дискриминации. Кроме того, для антидискриминационного законодательства характерно предоставление неправительственным организациям, имеющим легитимный интерес, права участвовать в рассмотрении жалоб специализированным органом или судом.
Сравнительно новое явление - законы, регулирующие осуществление принципа равноправия в конкретных сферах (Кипрский Акт 2004 г. о равноправии в сфере труда и занятости). Впервые такие акты стали разрабатываться в Ирландской Республике, где в 1998 г. был принят Акт о равноправии в сфере занятости, действие которого распространяется на прием на работу, профессиональную подготовку и переподготовку, условия труда, продвижение по службе, заключение коллективных договоров, деятельность агентств по трудоустройству, профсоюзов и профессиональных объединений, объявления о вакансиях. Данный Акт предусматривает запрет дискриминации по признаку пола, семейного положения, сексуальной ориентации, вероисповедания, возраста, ограниченных возможностей, расы. В соответствии с ним во все контракты должно быть включены положения о равноправии и равной оплате труда. Кроме того, на основании Акта 1998 г. был создан специализированный трибунал по вопросам равноправия
для рассмотрения дел о дискриминации, наделенный правом принятия решений о выплате компенсации и вынесения судебных приказов, обеспечивающих осуществление равенства в обращении на практике. В 2000 г. был принят Акт о равном статусе, запрещающий дискриминацию по тем же основаниям в процессе предоставления товаров и услуг. Акт о равноправии 2004 г. внес отдельные изменения в Акт 1998 г. в целях приведения его в соответствие с Директивой 2000/78/ ЕС. В частности, Акт 2004 г. отменил верхний возрастной предел (65 лет36) и снизил нижний возрастной предел - с 18 до 16 лет - для защиты от дискриминации в сфере занятости. В Актах о равноправии в сфере занятости 1998 г. и о равноправии 2004 г. был предусмотрен закрытый перечень обоснованных различий в обращении по признаку возраста, включавший:
запрет на трудоустройство лиц, моложе возраста обязательного школьного обучения;
соблюдение законодательных положений о защите трудовых прав молодежи;
установление минимальных возрастных пределов для трудоустройства;
закрепление предельного возраста для занятия определенной должности с учетом стоимости подготовки лица к работе или необходимого для этого времени, а также минимального периода эффективной работы до достижения пенсионного возраста;
дифференциацию в зависимости от срока службы или с учетом принципа старшинства;
необходимые квалификационные требования; соблюдение законодательных предписаний, устанавливающих возрастные ограничения для выдачи лицензий в сфере общественного транспорта;
дифференциацию в зависимости от рода деятельности (служба в полиции, вооруженных силах, органах пенитенциарной системы, службах спасения);
доступ к определенным работам в частном домовладении;
36 Обычный возраст выхода на пенсию в Ирландии.
профессиональное обучение, предполагающее предоставление преимущественного права на получение рабочего места учащимся более старшего возраста.
Антидискриминационные законы, разрабатываемые в целях искоренения дискриминации сугубо по признаку возраста, встречаются не так уж часто. Примерами таких законов являются американский Акт о дискриминации по признаку возраста в сфере занятости 1967 г. и австралийский Акт о дискриминации по признаку возраста 2004 г., которые демонстрируют различие в подходах к правовому обеспечению соблюдения запрета дискриминации по данному основанию.
В австралийском законе нашла отражение широкая трактовка возрастной дискриминации, которая предполагает комплексную защиту представителей различных возрастных групп (молодежи, пожилых людей) от неравенства в обращении в разнообразных сферах (занятость, образование, аренда или покупка движимого и недвижимого имущества, предоставление услуг и пользование ими, реализация федеральных законов и программ, предоставление информации). В случае осуществления предполагаемой дискриминации, прямой или косвенной, заинтересованное лицо может обратиться в Комиссию по правам человека и равным возможностям37. Комиссия проводит собственное расследование обстоятельств дела, запрашивает необходимую информацию и в рамках посреднических процедур стремится урегулировать ситуацию в приемлемых для сторон формах. Если посреднические процедуры не эффективны, возможно использование судебных средств защиты -обращение в Федеральный суд Австралии или в федеральный магистратский суд. При этом Комиссия может помочь лицу в составлении необходимых документов. Кроме того, жертва дискриминации правомочна обратиться к Генеральному Атторнею с просьбой оказания правовой и финансовой помощи. Следует отметить, что Комиссия может участвовать в судебных процессах, где затраги-
37 Специализированный несудебный орган, обеспечивающий равенство в обращении, члены которого назначаются генерал-губернатором.
ваются вопросы возрастной дискриминации, если считает это це-лесообразным38.
В американском законе используется узкая трактовка возрастной дискриминации. Целью закона является содействие трудоустройству представителей старшей возрастной группы (от 40 до 70 лет); запрет произвольной возрастной дискриминации в сфере занятости; оказание содействия работодателям и работникам в поиске способов решения проблем, обусловленных воздействием возраста на занятость. Действие закона распространяется на работодателей, имеющих не менее 20 работников каждый рабочий день в течение 20 или более календарных недель текущего или предшествующего календарного года, агентства по трудоустройству, профсоюзы. В качестве работодателей могут выступать и государственные органы федерального, регионального и местного уровня.
Федеральным агентством, курирующим исполнение Акта, является Комиссия по обеспечению равных возможностей в сфере занятости39, состав которой формирует Президент США по совету и с согласия Сената сроком на пять лет. Любое лицо правомочно обратиться в Комиссию с заявлением о фактах незаконной трудовой практики. При помощи неформальных консультаций и согласительный процедур, носящих конфиденциальный характер, Комиссия стремится урегулировать конфликт. Если ей не удается добиться приемлемого соглашения с ответчиком, возможно обращение в суд. Следует отметить, что специфика споров, связанных с возрастной дискриминацией, заключается в том, что истец может потребовать рассмотрения дела судом присяжных. Законом уста-
38 Вопросы, связанные с использованием судебных и несудебных средств защиты от дискриминации, регламентируются в Акте о Комиссии по правам человека и равным возможностям. См.: Human Rights and Equal Opportunity Commission Act 1986 // URL: www.hreoc.gov.au/human_rights (дата обращения: 17.08.2012).
39 О деятельности Комиссии и о способах судебной защиты от незаконной судебной практики подробнее см.: США. Конституция и законодательные акты / Под ред. О.А. Жидкова. М., 1993. С. 360374.
навливаются жесткие сроки для использования средств несудеб-
40 41
ной и судебной защиты .
В Японии и Южной Корее законодатель пошел по иному пути и разработал законодательство, стимулирующее трудоустройство представителей старших возрастных групп. Японский Закон «О стабилизации занятости лиц, принадлежащих к старшей возрастной группе» и корейский Закон «О содействии трудоустройству представителей старшей возрастной группы» рассматривают трудоустройство представителей старшей возрастной группы в качестве одного из приоритетных направлений политики страны в сфере труда и занятости. В основе данных актов лежат следующие походы: признание необходимости проведения консультаций органов исполнительной власти, работодателей и организаций, представляющих интересы пожилых трудящихся, в разработке политики содействия в трудоустройстве данных лиц, оказания Министерством труда содействия работодателям в отношении трудоустройства и сохранения занятости трудящихся пожилого возраста, предоставления государственных льгот и субсидий тем работодателям, которые принимают на работу соответствующих работников, а также финансового содействия для улучшения условий труда таких работников в Корее, представления работодателями, получающими льготы и субсидии, отчетов в органы исполнительной власти о соблюдении законодательства42.
По мнению представителей международных организаций, ключевое значение в искоренении дискриминации на внутригосударственном уровне имеет не только принятие адекватных законов и широкое их толкование, но и доступ лиц, пострадавших от дискриминации, к правосудию, готовность судов обеспечивать реали-
40 Допускается обращение в Комиссию не позднее, чем через 180 дней после осуществления незаконной трудовой практики.
41 Подача иска возможна не ранее, чем через 60 дней после обращения в Комиссию, и не позднее, чем через 90 дней после получения уведомления о том, что Комиссия прекратила свое расследование.
42 См.: GhoshehN. Op. cit. P. 20-21.
зацию этих законов43. При рассмотрении дел о предполагаемой дискриминации по признаку возраста суды учитывают различные фактические обстоятельства. Как показывает судебная практика
44
европейских стран , о наличии дискриминации по признаку возраста могут свидетельствовать:
формулировки объявлений о наличии вакансий, указывающие на намерение использовать возраст в качестве критерия для отбора кандидатов;
статистические данные, указывающие на очевидные различия в успешном прохождении конкурсного отбора представителями различных возрастных групп, находящимися в аналогичных обстоятельствах;
доказательства, подтверждающие политику предпочтения представителей определенных возрастных групп;
закрытость и несправедливость процедуры рассмотрения кандидатур;
несоответствие формально заявленных критериев отбора кандидатов практике их применения;
комментарии, свидетельствующие о намерении осуществить дискриминацию;
дискриминационные вопросы, задаваемые в ходе собеседования;
очевидное несоответствие результатов, полученных представителями старшей возрастной группы, во время конкурсного отбора результатам предыдущего конкурса или аттестации;
отсутствие логики в принятии решения о приеме на работу, в частности прием на работу более молодого кандидата при наличии представителя старшей возрастной группы, обладающего более высокой квалификацией и т.д.
43 См.: International Council on Human Rights Policy. The Persistence and Mutation of Racism. Geneva, 2000. P. 15.
44 См.: O'Cinneide C. Op. cit. P. 24; Reid M. Age discrimination in employment: issues arising in practice. Paper for Conference // «The Race and Framework Employment Directives». Trier, 2 October // URL: http://www.era-comm.eu/oldoku/Adiskri/08_Age/2004-Reidl-EN.pdf (дата обращения: 17.08.2012).
В настоящее время установление возрастных пределов для выполнения определенных обязанностей все чаще становится предметом для судебного рассмотрения45. В соответствии с практикой суда Ирландии по трудовым спорам требование указания возраста кандидата при заполнении документов при приеме на работу считается незаконным. В Германии 19 августа 2010 г. в судебном порядке было признано, что любые упоминания о возрасте в списке требований к потенциальным сотрудниками являются дискриминацией46. В Голландии ряд футбольных арбитров успешно оспорили установленный национальной футбольной ассоциацией верхний возрастной предел для осуществления профессиональной деятельности на том основании, что возможна индивидуальная оценка способности каждого арбитра выполнять эту работу и установление фиксированного возрастного предела является нарушением принципа соразмерности (решение Амстердамского апелляционного суда от 13 января 2000 г.).
Необходимые меры по борьбе с дискриминацией в Российской Федерации В качестве одной из первых мер в области предотвращения дискриминации по признаку возраста необходимо провести инвентаризацию существующих законов и нормативных правовых актов,
45 В качестве примера можно привести решения голландских судов в отношении установления 70-летнего возрастного предела для третейского судьи (решение Амстердамского суда от 28 февраля 2002 г.), 65-летнего возрастного предела для консультанта (решение Верховного Суда Нидерландов от 1 ноября 2002 г.), 56-летнего возрастного предела для летчика (решение Верховного Суда Нидерландов от 8 октября 2004 г.). Подробнее см.: Burri S. Prohibition of Discrimination on Grounds of Age. ERA Conference "The Fight against Discrimination in Practice: The 2000 Directives on Equality of Treatment". Trier, 24-25 October 2005 // URL: http:// www.era-comm.eu/oldoku/Adiskri/08_Age/2005_Bunril-EN.pdf (дата обращения: 17.08.2012).
46 См.: Немецкий суд запретил работодателям отказывать пожилым кандидатам // URL: http://lenta.ru/ news/2010/08/ 20/ job (дата обращения: 17.08.2012).
в первую очередь в сфере труда и занятости, социального обеспечения, профессионального обучения и образования, страхования, предоставления товаров и услуг, на предмет наличия в них дискриминационных положений, а также пробелов, требующих внесения дополнений, связанных с обеспечением равенства возможностей. Вероятно, имеет смысл проверить и скорректировать положения законодательства и локальных нормативных актов, устанавливающих предельный возраст для занятия определенных должностей или для осуществления законодательной деятельности, рассмотреть возможность экономического стимулирования тех предприятий и организаций, которые предоставляют рабочие места социально уязвимым категориям работников (молодежи, лицам пенсионного и предпенсионного возраста). При осуществлении юридической экспертизы проектов законов и нормативных правовых актов следует уделять особое внимание соблюдению требований равноправия как основополагающего конституционного принципа, в частности исследовать, могут ли предлагаемые в соответствующих актах меры или действия прямо или косвенно повлечь за собой различия, исключения, ограничения или предпочтения по предусмотренным в Конституции РФ признакам.
Сложившаяся в Российской Федерации ситуация требует постепенного перехода к закрытой модели антидискриминационных законов. При таком подходе при рассмотрении конкретных дел существенно сокращается правотворческая составляющая в деятельности судей, которые превращаются сугубо в правоприменителей. Это позволит также закрепить универсальную обязанность представителей публичной власти создавать условия для равенства возможностей и предотвращения дискриминации, проводить консультации с представителями различных социально уязвимых групп, в том числе с молодежью и лицами старшей возрастной группы, в процессе принятия решений, затрагивающих их интересы. Можно также предусмотреть санкции для предприятий, осуществляющих незаконную деятельность. В частности, в итальянском законодательстве предусматривается возможность введение временного запрета на получение предусмотренных в законодательстве льгот финансового и кредитного характера, а также на заключение договоров подряда с органами публичной власти в
случае установления фактов дискриминационного поведения на предприятии.
Издание комплексного антидискриминационного акта позволит решить вопросы, которые не могут быть урегулированы в рамках действующего законодательства (введение ответственности за побуждение другого лица осуществлять действия, представляющие собой дискриминацию, ответственность работодателя и руководителя за действия других лиц, за содействие в осуществлении незаконной дискриминации, оказание помощи лицу, пострадавшему от дискриминации, в получении необходимой информации для защиты своих прав, разработка планов действий по искоренению дискриминации на конкретных предприятиях, закрепление антидискриминационных положений в кодексах служебной и корпоративной этики и т.д.), а также конкретизировать и детализировать положения об ответственности за осуществление незаконной дискриминации.
Вместе с тем искоренение дискриминации по признаку возраста не может быть достигнуто только путем обеспечения равного подхода к лицам вне зависимости от возраста. Потребуются изменение приоритетов политики в отношении молодежи и представителей старших возрастных групп, разработка минимальных стандартов предоставления услуг или индивидуальных продуктов для различных возрастных групп, осуществление мониторинга за предоставлением услуг, проведение регулярных консультаций с общественными объединениями, представляющими их интересы. Серьезное внимание необходимо уделить и повышению правовой грамотности населения, в частности путем подготовки и распространения социальной рекламы, тематических публикаций и программ в средствах массовой информации.
