CC BY
66
антикризисное влияние государственного сектора на современную экономику россии
м. е. перепичка,
преподаватель кафедры финансов и кредита E-mail: perepichkam@mail.ru
Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации
В статье рассматривается стратегическое значение государственного сектора, а также его влияние на экономику России. Ставится вопрос об определении органа, курирующего деятельность смешанных предприятий госсектора, и создании закона о государственном секторе экономики. Исследован имеющийся зарубежный опыт влияния государственного сектора во многих странах мира, что показало высокую производительность труда в госсекторе по сравнению с производительностью труда частного сектора.
Ключевые слова: государственный сектор, приватизация, частный сектор, инновация, финансовая помощь, бюджетное финансирование, интеллектуальная собственность, кризис, инвестиции, бюджет.
Государственный сектор экономики, находящийся под непосредственным контролем государства, дает возможность использовать меры прямого административного регулирования в отличие от общих мер макроэкономического регулирования, относящихся преимущественно к косвенным методам. Это позволяет максимально сильно и точно воздействовать на объем, структуру (ассортимент) и цены производимой продукции, а также оперативно реализовывать стратегические решения. Предприятия госсектора обладают большими возможностями в формировании долгосрочной производственно-инвестиционной стратегии. Определим, что же такое госсектор.
Государственный сектор — часть экономики, в которую входит совокупность организаций, предприятий, учреждений. Эта часть является собственностью государства, управляется и контролируется государственными органами.
Для каждого такого предприятия действует своя система целей, в соответствии с которой строится деятельность государства по регулированию его работы. Важно, чтобы такие отрасли, как энергетика, железно-
дорожный транспорт, связь, судо-, авиа- и ракетостроение, имели высокую долю госсектора, а некоторые из них полностью состояли из госпредприятий. Иными словами, следует применять принцип концентрации госсектора в стратегически важных отраслях. Во всех остальных секторах его доля может быть небольшой, а в отраслях, не имеющих стратегического значения, — вообще отсутствовать. Особого подхода требуют отрасли социальной сферы (медицина, образование, наука, культура), при развитии которых наряду с мировыми тенденциями необходимо учитывать национальные особенности и традиции.
Государство может иметь собственность (например, акции) в различных отраслях, однако, если его участие составляет менее 50 %, то предполагается лишь получение коммерческого дохода в соответствии с этой долей. Само участие государства в коммерческой работе предприятий частного сектора должно строиться по принципу вложения средств в наиболее рентабельные производственные объекты. Хотя подобная деятельность никакого отношения к госсектору как таковому не имеет, тем не менее нужно наладить ее мониторинг наряду с мониторингом работы госсектора [1].
При разработке политики по реформированию госсектора полезно обратиться к зарубежному опыту в отношении принципов его формирования.
В странах ЕС наличие госпредприятий считается оправданным в следующих случаях: • когда в рамках частного сектора не могут быть достигнуты условия макроэкономического оптимума (прежде всего в случаях естественных монополий), а также, когда речь идет о необходимости содержать низкорентабельные или капиталоемкие, но нужные для общества производства и предприятия, куда частный сектор идти не хочет (инфраструктура, экологические
предприятия, некоторые виды наукоемких производств и т. п.);
• когда государство стремится контролировать те отрасли, которые оно считает важными для экономики или обороны страны, особенно если возникает угроза перехода соответствующих фирм под полный контроль ТНК;
• когда государство хочет располагать инструментами регулирования хозяйственной, в частности инвестиционной, деятельности или модернизации экономики через соответствующие программы в области НИОКР;
• когда необходимо обеспечить межотраслевое перераспределение ресурсов, если частные хозяйствующие субъекты не в состоянии этого сделать;
• когда требуется проведение целенаправленной региональной политики, связанной с освоением новых территорий и развитием отсталых районов, созданием там новых производств, объектов инфраструктуры и дополнительных рабочих мест.
В странах Латинской Америки в ходе проводимых реформ были сформулированы собственные дополнительные принципы для определения круга предприятий, которые целесообразно оставить в составе госсектора: использование предприятием невозобновляемых природных ресурсов (или контроль за таким использованием), невозможность разделения крупных фирм на мелкие, большой риск инвестирования, высокая социальная значимость предприятия, исторические традиции [4].
Масштабы и структура госсектора в определяющей мере зависят от оказываемой ему государственной финансовой помощи. Для ее получения предприятие должно удовлетворять ряду жестких принципов. Во Франции, например, численность рабочих, занятых на нем, не может превышать 2 тыс.; кроме того, оно должно принадлежать к новой или модифицированной отрасли промышленности, а также заниматься освоением современных технологий, приводящих к выпуску новой продукции, услуг или изменению их качества.
В настоящее время мировая экономика входит в совершенно новую стадию развития — стадию построения так называемой «новой экономики» с соответствующими ей принципами эффективного функционирования национальных хозяйств в условиях глобализации и информатизации. Концепция построения «новой экономики» смещает акценты с собственно производства на перманентные инновации, которые становятся основной движущей силой социально-экономического развития. Статистика стран «золотого миллиарда» подтверждает концепцию «новой экономики», показывая, что до 80 % роста их ВВП до-
46 -
стигается за счет инновационного сектора. Между тем, по оценке американской консалтинговой компании «Макензи», в России эта доля составляет всего лишь 8 %. Таким образом, в настоящее время Россия явно не вписывается в логику развития передовой части мировой экономики, обрекая себя тем самым на роль международного технологического аутсайдера.
По нашему глубокому убеждению, возникший в России кризис в сфере построения «новой экономики» слишком явно коррелирует с кризисом в сфере управления госсектором. Именно на этом «стыке» следует искать не только причины возникших проблем, но и пути их преодоления. Ниже мы раскроем данный тезис более подробно.
Начало разрушению инновационного потенциала российской экономики положила проводимая в стране приватизация. Расчеты показывают, что политика приватизации полностью игнорировала инновационный фактор и вела к постепенному подрыву инновационного потенциала отечественной промышленности. Так, хотя имеющиеся оценки инновационной активности промышленных предприятий за 1997 г. являются устаревшими, они все же заслуживают внимания. Эти данные, базирующиеся на показателе доли инновационно активных предприятий в их общем числе, свидетельствуют о том, что частные структуры находились в числе откровенных инновационных аутсайдеров. Их инновационная активность была в 11 раз ниже, чем активность государственных предприятий и ниже среднеотраслевого показателя. Самыми же перспективными с точки зрения инновационной направленности хозяйственной деятельности оказались предприятия смешанной формы собственности: их соответствующий показатель был в 18,4 раза выше, чем у частных предприятий. Невольно напрашивается вывод, что государственное участие в любых своих формах — как в чистом виде, так и в форме смешанного участия — оказывает благотворное воздействие на инновационную ориентацию предприятий.
Дополнительные расчеты активности финансирования инноваций, основанные на показателе инновационной «насыщенности» каждого рубля выпускаемой продукции, в целом подтверждают вывод о высокой инновационной активности государственных предприятий. Кроме того, они позволяют сделать еще один важный вывод: государственные предприятия в 1995—1997 гг. выступали не только в качестве активного, но (что, может быть, еще важнее) в качестве стабильного инвестора инновационных программ российской промышленности. В отличие от них частные предприятия осуществляли свои инновационные стратегии неритмично, рывками, что негативно сказывалось на общем
инновационном фоне российской промышленности. Разумеется, в ходе такого анализа необходимо принимать во внимание специфику первых этапов постсоциалистического развития России, отнюдь не способствующую реализации стимулов частнопредпринимательской деятельности.
Расчеты показывают также, что иностранные и совместные предприятия обладали весьма скромной инновационной активностью. Данный факт наводит на мысль о том, что при построении «новой экономики» следует полагаться в основном на отечественные предприятия, а не на зарубежные хозяйственные структуры. Конечно, возможно, что низкая инновационная активность предприятий с иностранным капиталом обусловлена не столько зарубежными партнерами России, сколько ее собственной несовершенной институциональной системой защиты прав интеллектуальной собственности. Так, проведенный Коалицией по защите прав интеллектуальной собственности совместно с Американской торговой палатой в России и Европейским деловым клубом в РФ социологический опрос среди 50 ведущих международных компаний, имеющих бизнес в России, показал, что 52 % респондентов опроса указали на факт незащищенности прав интеллектуальной собственности. Примерно 8 % респондентов оценили ежегодный объем потерь из-за неэффективной системы охраны прав интеллектуальной собственности и неадекватной правоприменительной практики в России на сумму более, чем 50 млн долл., 10 % — от 5 до 50 млн долл., еще 8 % — от 1 до 5 млн долл., 26 % — до 1 млн долл., Совокупные же потери фирм и российского бюджета, по данным президента Коалиции по защите прав интеллектуальной собственности П. Некарсулмера, составляют не меньше 1 млрд долл.
В подобном игнорировании российскими властями проблемы регулирования прав интеллектуальной собственности проявляется общая направленность проводимой экономической политики с ориентацией на эксплуатацию природных ресурсов страны, в то время как ее огромный научно-технический и инновационный потенциал до сих пор остается невостребованным. Продажа сырьевых продуктов иностранным фирмам приводит к тому, что на российский рынок эти продукты в готовом виде поступают минимум в три раза дороже той стоимости, за которую был продан данный продукт.
Поистине плачевна ситуация в сфере внешней торговли промышленными технологиями. Во-первых, наращивание внешнеторговой активности в сфере высоких технологий возможно только за счет российских предприятий; иностранные и совместные компании, наоборот, занимаются исключительно импортом технологий и тем самым способствуют
росту инновационной активности стран — доноров иностранного капитала. В завоевании мирового рынка высоких технологий фирмы с иностранным капиталом помогают в основном «своим» странам, России же они никакой помощи оказать не могут. При формировании «новой экономики» Россия может рассчитывать только на свои собственные силы.
Во-вторых, среди российских предприятий только государственные и квазигосударственные (с участием государства) хозяйственные структуры выступают в качестве инициаторов экспорта высоких технологий; частные предприятия пока могут лишь «паразитировать» на зарубежных ноу-хау, поддерживая тем самым инновационную активность других государств. Расчеты показывают, что коэффициент «технологической независимости» государственных и квазигосударственных предприятий соответственно в 27,2 и 40,3 раза выше, чем у частных структур. Такой беспрецедентный разрыв в инновационной активности между государственным (квазигосударственным) и частным секторами показывает, что опорой при формировании в России «новой экономики» могут стать только организационные формы предприятий с участием государства (полным или частичным). Соответственно активное «искоренение» таких хозяйственных структур, которое имело место на протяжении 15 лет приватизации и продолжается до сих пор, нанесло поистине ужасный удар по отечественному инновационному сектору [3].
Наличие развитого инновационного сектора традиционно связывается с наличием мощной фундаментальной науки. Если так, то и стимулирование инновационных процессов предполагает приоритетное финансирование фундаментальных исследований, которые практически на 100 % проводятся в рамках государственного сектора. Тем самым стимулирование инновационных процессов в стране предполагает хорошее финансирование определенной части госсектора, связанной с «созданием» базовой науки.
Российская экономика зашла в тупик. В научной литературе уже давно высказывалось мнение, что существующая система приоритетов бюджетного финансирования должна быть изменена. Фундаментальные исследования представляют собой такие работы, результаты которых направлены на получение принципиально новых знаний о природе и обществе и которые в текущий момент, как правило, не имеют прямой коммерческой ценности. Поэтому такие результаты публикуются в открытой печати и «бесплатно» используются всем мировым сообществом. Однако при такой системе преимущества получают страны, обладающие развитым рынком инноваций.
- 47
Учитывая, что в настоящее время Россия находится в состоянии инновационного кризиса и не в состоянии использовать фундаментальные разработки, возникает парадоксальная ситуация — довольно бедное российское государство напрягается, ассигнуя свои скудные бюджетные ресурсы на осуществление очередных фундаментальных исследований только для того, чтобы бесплатно передать эти знания богатейшим странам мира. Подобный механизм вывоза знаний основан на неправомерной поддержке такой части госсектора, как наука и научное обслуживание, в то время как государственные предприятия, занимающиеся разработкой и практическим внедрением всевозможных ноу-хау, не получают от бюджета никакой помощи.
Любопытно, что подобная система ложных ценностей очень устойчива и в разных формах продолжает воспроизводиться на всех уровнях. Так, в настоящее время ряд субъектов РФ, например Томская, Саратовская, Тверская и Новосибирская области, предпринимают попытки создания инновационного законодательства на региональном уровне. Однако уже и эти попытки демонстрируют неподготовленность властей к работе с таким тонким феноменом, как инновационный сектор. Так, имеющийся в Новосибирской области законопроект «Об инновационной деятельности и государственной инновационной политике в Новосибирской области» определяет, что 0,5 % регионального бюджета будет целевым образом тратиться на инновационную деятельность, то есть на реализацию инновационных проектов и программ, а 1,5 % — на поддержку научной деятельности. Соответственно соотношение между затратами на научную и инновационную деятельность составляет 3:1, в то время как его «нормальная» величина за рубежом равна 1:10. Следовательно, естественные для инновационного рынка пропорции финансирования искажены в 30 раз. И это в проекте одного лишь законодательного документа.
На взгляд автора, совершенно очевидно, что при сохранении подобных приоритетов и пропорций в финансировании науки и инноваций страна никогда не сможет выйти из инновационного кризиса [2].
Осознание властями серьезности положения в инновационной сфере способствовало проведению различных мероприятий по ее поддержке, однако подавляющее большинство их было непоследовательными или просто ошибочными. Типичным и наиболее ярким примером половинчатости действий государства является принятая в ноябре 2002 г. Министерством промышленности, науки и технологий Концепция развития венчурной индустрии в России, смысл которой заключается в создании агентств по трансферу технологий, открытии 10 государственных технологических фондов, изменении налогового
48 -
законодательства и пропаганде инновационной деятельности. Однако уже сейчас ясен основной изъян указанной концепции: финансы на создание инфраструктуры, подготовку кадров и формирование имиджа венчурной индустрии предполагается изымать из бюджетов заинтересованных министерств, ведомств и бюджетов местных органов власти.
Такой подход противоречит мировому опыту и является в корне ошибочным, так как государственные служащие, не работающие профессионально на венчурном рынке, не могут определить перспективных направлений венчурного инвестирования. Примером подобных просчетов может служить Япония, которая в 1970-х гг. на правительственном уровне признала самой перспективной отраслью судостроение и вкладывала в нее огромные деньги, в то время как настоящий прорыв был осуществлен в электронной промышленности, которая никакими преференциями со стороны государства не пользовалась.
Таким образом, разрушив инновационный рынок путем непродуманной приватизации и поддержания неверной структуры его финансирования, российские власти идут на другую крайность, пытаясь восстановить его за счет бессмысленного огосударствления венчурной индустрии. По сути дела, государство пытается взять на себя функции по обеспечению венчурной деятельности путем создания государственных или квазигосударственных венчурных предприятий. Между тем абсурдность такой меры не может не настораживать. Венчурные предприятия, по определению являющиеся специфическими инновационными придатками крупных производственных компаний, не могут в своей деятельности основываться на внешнем финансировании со стороны государственных или муниципальных властей.
Кроме того, подобное расширение госсектора само по себе подорвет его и так слишком шаткую финансовую базу. Скорее всего, денег на венчурную индустрию просто не хватит, а намечаемые позитивные сдвиги останутся в качестве лозунга.
Из сказанного ясно, что многие объективные трудности построения в России «новой экономики» в течение многих лет дополнялись субъективными причинами, в числе которых видное место занимают допущенные ошибки в области государственного регулирования экономики. Игнорирование инновационного фактора при проведении политики приватизации, хроническое недофинансирование государством инновационных программ, распыление бюджетных средств на фундаментальные исследования и попытки огосударствления венчурного бизнеса привели к поистине удручающему результату.
Сложившаяся ситуация показывает, что инновационный кризис в значительной мере вызван
неумением (возможно, и нежеланием) властей налаживать работу госсектора. Насколько же обоснованным является такой подход? Прежде всего разберемся, как обстоят дела в госсекторе.
Первый аспект данной проблемы связан с экономической эффективностью государственного и частного секторов. Проведенные в этом разрезе исследования показывают, что госсектор во многих странах мира демонстрирует более высокую производительность труда, чем частный. Следовательно, списывать госсектор со счета совершенно неправомерно. Кроме того, как было указано выше, российские предприятия обладают повышенным инновационным потенциалом и активностью.
Построение «новой экономики» не должно идти на основе тотального расширения масштабов госсектора. Наоборот, необходимо отказаться от политики движения по всему фронту. Следует использовать потенциал госсектора в тех отраслях и сферах, где он себя оправдывает, например в наукоемких производствах. Такой «точечный» алгоритм построения «новой экономики» на базе инновационного потенциала государственных предприятий, по мнению автора, способен дать большой экономический эффект. В этой связи вряд ли правомерно говорить о бесперспективности отечественного госсектора. Скорее всего, наоборот.
Другой аспект проблемы экономической состоятельности госсектора связан с его бюджетной эффективностью. Надо сказать, что имеющаяся информация о развитии российской экономики убедительно показывает, что аргумент об обременительности госсектора для бюджета страны в действительности является всего лишь следствием ортодоксальных предрассудков.
Совершенно очевидно, что необходимо радикально пересмотреть отношение к госсектору вообще и к государственным унитарным предприятиям в частности. Сотрудничество государства в лице бюджета страны и госсектора может быть обоюдовыгодным. Можно изменить их систему отношений таким образом, что бюджет будет оказывать ГУПам более существенную финансовую помощь в проведении инновационных программ, а ГУПы будут перечислять в бюджет, к примеру 10 % своей прибыли. Если же масштабы экономической деятельности ГУПов возрастут (а именно на это и должны быть направлены основные усилия), то данные цифры могут стать еще более впечатляющими. При этом подобная система отношений позволит сохранить инновационную направленность предприятий госсектора.
Безусловно, в дальнейшем должны быть изменены принципы приватизации. Инновационно активные государственные предприятия, в отно-
шении которых может быть достигнут консенсус с консолидированным бюджетом, не должны приватизироваться. Если же подобные предприятия все-таки приватизируются, то для них должны разрабатываться специальные меры по сохранению их инновационной ориентации.
Теперь разберемся, как обстоят дела с частным сектором экономики. Почему бы, например, не возложить все инновационные проблемы России на предприятия этого сектора, как это и делается в большинстве стран мира?
При ответе на поставленный вопрос следует исходить из главного принципа современной экономической науки: решение любой экономической проблемы может быть получено применительно только к конкретной точке пространства и времени. Иными словами, проблема решается здесь и сейчас. Поэтому частный сектор, собственно, так же, как и госсектор, не может быть хорошим или плохим в принципе. В России же на протяжении последних 15 лет мы имели возможность убедиться в несостоятельности частного сектора в решении глобальных экономических проблем. Не может пока российский частный сектор решить и проблемы построения «новой экономики». Высокие риски и длительные горизонты планирования деятельности для частных предприятий пока не типичны. Отсюда и отсутствие пристального интереса с их стороны к развитию инновационного рынка. Не исключено, что в какой-то момент времени ситуация изменится, но на нынешнем этапе экономического развития страны частный сектор не в состоянии взять на себя функции обеспечения прорыва в сфере промышленных инноваций.
Кроме того, речь идет о создании производственного комплекса, а обеспечение комплексности инвестиций, по мнению экспертов, без государственного участия практически невозможно. Возможно, что когда в России возникнут местные сверхмощные производственные корпорации, то они смогут взять на себя инновационные программы такого масштаба, пока же это можно сделать только в рамках госсектора.
Список литературы
1.
Антонов В. А. Система государственного управления. Кн. 3. Роль государства в экономике переходного периода. М., 2000.
2. ГневкоВ. А. Региональные проблемы инновационного развития экономики. СПб. , 2004.
3. Государственное регулирование экономики / под ред. Т. Г. Морозовой. М., 2002.
4. Государственное регулирование экономики: мировой опыт и реформа в России (теория и практика). Межд. ассоц. экон-ист. М., 1996.
- 49
