Антикоррупционная экспертиза проектов муниципальных правовых актов: правовое регулирование и проблемы организации Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.924

Наталья Алексеевна Филиппова

доктор юридических наук, заведующая кафедрой государственного и муниципального права Сургутского государственного университета, г. Сургут. E-mail: filip64@mail.ru

Антон Анатольевич Захаров

начальник аналитического отдела правового управления Администрации города Сургута, г. Сургут. E-mail: wet1999@mail.ru

АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА ПРОЕКТОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ

В статье определены особенности правового режима осуществления антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов российских муниципальных образований, их представительных и исполнительных органов. Дана характеристика законодательных основ такой экспертизы, установлены ее субъекты и виды. Проанализирован опыт осуществления антикоррупционной экспертизы проектов муниципальных правовых актов в крупнейшем муниципальном образовании Ханты-Мансийского автономного округа - городе Сургуте. Названы основные проблемы ее осуществления: формальность внутренней служебной антикоррупционной экспертизы; фактическое отсутствие независимой научной экспертизы; пробелы в правовом регулировании процедуры осуществления экспертизы, восполнение которых возможно лишь при достаточно высоком уровне правового качества регламентирующих муниципальных актов. Сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования порядка осуществления антикоррупционной экспертизы проектов муниципальных нормативных правовых актов.

Ключевые слова: муниципальное образование, нормативный правовой акт, правотворческий процесс, антикоррупционная экспертиза.

Механизм антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов - одна из национальных мер антикоррупционной политики, проводимой Россией в соответствии с положениями Конвенции ООН против коррупции, принятой в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г. [Федеральный закон № 40-ФЗ: 2006, ст. 2780].

Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов стала обязательным этапом правотворческого процесса на всех уровнях публичной власти после принятия Федерального закона от 17 июля 2009 г. №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее: Федеральный закон № 172-ФЗ) [Федеральный закон № 172-ФЗ: 2009, ст. 3609]. Этим же законом предусмотрена возможность антикоррупционной экспертизы действующих нормативных правовых актов. В муниципалитетах такая экспертиза, как правило, проводится в рамках мониторинга применения муниципальных правовых актов. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на всех уровнях публичной власти проводится с применением методики, разработанной Правительством РФ [Постановление Правительства РФ: 2010, ст. 1084].

Федеральный закон № 172-ФЗ указывает на три субъекта права, которые осуществляют антикоррупционную экспертизу проектов муниципальных актов.

Во-первых, муниципальный орган, принимающий правовой акт. Технически такая экспертиза совмещена в муниципалитетах с проведением служебной правовой экспертизы юридическими службами и правовыми управлениями органов местного самоуправления в процессе подготовки проекта муниципального правового акта.

Во-вторых, в случае внесения изменений в устав муниципального образования либо принятия нового устава такую экспертизу осуществляют органы Министерства юстиции, предваряя антикоррупционной экспертизой государственную регистрацию нового устава либо новой редакции устава муниципального образования. Выявление коррупциогенных факторов в таком случае исключает государственную регистрацию муниципального нормативного правового акта.

В-третьих, возможно проведение антикоррупционной экспертизы проектов муниципальных правовых актов независимыми экспертами. С учетом новелл федерального законодательства в сфере общественного контроля такая экспертиза может осуществляться и как научная, и как общественная [Боровикова: 2011, с. 51]. В первом случае ее субъектами являются научные и учебные учреждения (организации) либо специалисты-эксперты, имеющие аккредитацию Министерства юстиции в этой сфере деятельности [Приказ Министерства: 2012, прил.]. Во втором случае - это субъекты и участники общественного контроля (общественные палаты, общественные советы, общественные омбудсмены, общественные объединения и т.д.). Важно при этом учесть, что наиболее полным перечнем публичных прав и обязанностей в сфере общественного контроля наделены общественные палаты всех уровней (общественные советы при органах публичной власти всех уровней). Некоммерческие объединения и граждане могут лишь принимать участие в осуществлении общественного контроля, как привило, не являясь их организаторами (некоммерческие объединения вправе организовать лишь общественное обсуждение или общественный мониторинг). Иными словами, общественный совет муниципального образования - это самостоятельный субъект общественного контроля, а общественное объединение - нет, даже если одной из целей его учреждения является противодействие коррупции.

Анализ правоприменительной практики позволяет выделить несколько проблем, снижающих эффективность предварительной антикоррупционной экспертизы: 1) формальность внутренней служебной антикоррупционной экспертизы; 2) отсутствие независимой антикоррупционной экспертизы; 3) дефекты и пробелы в правовом регулировании процедуры антикоррупционной экспертизы.

1. Формальность внутренней служебной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Как уже было отмечено выше, в основном миссия антикоррупционной экспертизы проектов муниципальных правовых актов возложена на те же органы, которые являются их «авторами». А это, как справедливо отмечает Э.Д. Дымберова [Дымберова: 2014, с. 63], противоречит принципу объективности антикор-

рупционной экспертизы. Количество проводимых экспертиз, а также качественный состав экспертов, в небольших по численности жителей муниципальных образованиях являются двумя серьезными факторами, способствующими формализации процесса экспертизы.

Обратимся к существующей статистике: согласно отчетам, подготовленным аналитическим отделом правового управления Администрации г. Сургута, в 2014 г. в Сургуте было проведено 852 служебные антикоррупционные экспертизы проектов нормативных правовых актов (включая акты Думы города, Главы города и Администрации города). Выявлен и устранен 71 корруп-циогенный фактор. Аналогичная ситуация сложилась и в 2015 г. Было проведено 938 служебных антикоррупционных экспертиз, выявлено и устранено 103 коррупциогенных фактора.

Таким образом, количество антикоррупционных экспертиз проектов муниципальных нормативных правовых актов, которые проводят юридические службы органов местного самоуправления, колоссально велико: до полусотни в месяц. Поэтому на практике подобная процедура сводится к написанию вместо одного заключения (как это было ранее) двух. При этом второе («антикоррупционное») заключение сводится к одному из стандартных выводов: либо коррупциогенные факторы выявлены, либо нет. В научном сообществе неоднократно отмечалось формальное отношение муниципальных служащих к проведению антикоррупционной экспертизы [Герб: 2013, с. 103]. Ее качество предсказуемо не высокое.

Обозначенная проблема имеет системный характер. Она обусловлена сложившимся толкованием пункта 1 статьи 2 Федерального закона № 172, в котором сформулирован принцип обязательности антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Как в региональных, так и в муниципальных актах это положение закона понимается как принцип обязательности процедуры (обязательного проведения) антикоррупционной экспертизы применительно к неограниченному кругу проектов нормативных правовых актов, то есть как принцип универсальности такой экспертизы.

Именно такой подход закреплен в решении Думы города Сургута от 25 апреля 2012 г. № 181-УДГ «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы проектов

нормативных правовых актов и действующих нормативных правовых актов Думы города» [Решение Думы: 2012, ст. 2]; в Распоряжении Главы города Сургута от 5 апреля 2012 г. № 15 «Об утверждении порядка проведения антикоррупционной экспертизы проектов муниципальных нормативных правовых актов и действующих муниципальных нормативных правовых актов Главы города, Администрации города» [Распоряжение Главы: 2012, п. 2.1]; в Стандарте деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в сфере противодействия коррупции, который был одобрен межведомственным Советом по противодействию коррупции при Губернаторе ХМАО-Югры в 2012 г. [Стандарт: 2012, п. 2.1.1].

Между тем принцип обязательности антикоррупционного положения Федерального закона имеют иной смысл: недопустимо игнорировать те выводы, которые были сформулированы в ходе проведения экспертизы. Они должны быть учтены в процессе принятия нормативного правового акта, отражены в его содержании. Федеральный законодатель требует проводить предварительную антикоррупционную экспертизу нормативных муниципальных правовых актов, но порядок ее проведения, включая установление объекта предварительной экспертизы, должен быть определен органами местного самоуправления самостоятельно. Поэтому более выверенной является позиция авторов модельного муниципального правового акта об антикоррупционной экспертизе. Они предлагают разграничить обязательную и факультативную предварительную антикоррупционную экспертизу, установив закрытый перечень проектов нормативных правовых актов в первом случае. Так, внутренняя служебная антикоррупционная экспертиза обязательна в отношении проекта устава муниципального образования (и актов, его изменяющих); проектов муниципальных правовых актов, определяющих статус органов местного самоуправления, порядок осуществления муниципальной службы; проектов, регулирующих вопросы управления или распоряжения муниципальной собственностью, размещения муниципального заказа, установления (отмены) местных налогов; касающихся предоставления мер поддержки, в том числе социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) му-

ниципальные должности, должности муниципальной службы, а также общественных отношений, регулируемых бюджетным, лесным, водным, земельным, градостроительным, природоохранным законодательством [Боровикова: 2011, с. 50].

Во всех остальных случаях антикоррупционная экспертиза проектов муниципальных нормативных правовых актов может быть назначена по усмотрению уполномоченного муниципального органа (должностного лица). Опыт проведения предварительной антикоррупционной экспертизы в отношении актов Главы города и Администрации города Сургута также подтверждает, что коррупциогенные факторы обнаруживаются лишь в определенных по содержанию проектах муниципальных актов. Разграничение обязательной и факультативной антикоррупционной экспертизы проектов муниципальных правовых актов позволяет найти оптимальную форму участия граждан или некоммерческих объединений в этом процессе: участники общественного контроля могут быть наделены правом инициативы антикоррупционной экспертизы. Такая инициатива может быть заявлена, например, в ходе публичных слушаний.

Также необходимо дополнить внутреннюю антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов внешней служебной экспертизой. Такая экспертиза может осуществляться контрольно-счетным органом муниципального образования (как это предусмотрено в г. Сургуте для проектов нормативных правовых актов в бюджетной сфере); правовым управлением представительного органа муниципального образования в рамках квазипарламентского контроля - в отношении проектов нормативных правовых актов глав муниципальных образований и местных администраций (такой опыт имеется в Казани [Агеева: 2010, с. 10]).

2. Отсутствие независимой антикоррупционной экспертизы проектов муниципальных правовых актов. В огромном большинстве муниципальных образований независимая антикоррупционная экспертиза проектов муниципальных правовых актов не проводится, либо количество таких экспертиз критически мало. К примеру, в г. Сургуте и в Сургутском районе на 2014 г. не было проведено ни одной такой экспертизы; во второй половине 2015 г. в г. Сургуте состоялись две такие экспертизы.

При этом в Институте государства и права Сургутского государственного университета имелись специалисты, получившие аккредитацию в Министерстве юстиции. Обусловлено это тем, что научная экспертиза отождествляется с общественной, рассматривается как инициативная, не требующая вознаграждения. Однако возможен и принципиально иной подход. В некоторых муниципалитетах субъектов Российской Федерации даже определена стоимость независимой антикоррупционной экспертизы (20 000 руб.) [Сидоренко: 2012, с. 240].

Но даже при таком подходе количество экспертиз вряд ли может обеспечить их качество. Видимо, следует прогнозировать постепенное замещение независимой антикоррупционной экспертизой проектов муниципальных правовых актов оценкой регулирующего воздействия проектов муниципальных актов. Ее готово предложить органам местного самоуправления предпринимательское сообщество, лоббирующее свои интересы. К примеру, в Сургуте такую оценку предлагают эксперты Торгово-промышленной палаты города, обсуждается вопрос о вовлечении в этот процесс отделений «Опоры России» и Союза архитекторов по г. Сургуту и других подобных общественных объединений. Но антикоррупционный контроль не является приоритетной целью бизнес-сообщества. Скорее наоборот. Фактическое исчезновение института независимой научной антикоррупционной экспертизы проектов муниципальных правовых актов можно предотвратить лишь таким институциональным решением, которое «привяжет» региональный научный потенциал к решению данной проблемы. В качестве обязательного критерия для получения статуса опорного регионального университета можно установить наличие у вузов-соискателей научного подразделения (лаборатории) по проблемам регионального и муниципального правотворчества. Это может обеспечить не только системность и максимально возможное в регионе качество проводимых независимых научных антикоррупционных экспертиз, но и создать дополнительную неформальную площадку для согласования региональных и местных интересов в процессе правотворчества.

3. Дефекты и пробелы в правовом регулировании процедуры внутренней служебной антикоррупционной экспертизы проектов муниципальных нормативных правовых актов.

Федеральными актами процедура проведения антикоррупционной экспертизы проектов муниципальных правовых актов регулируется фрагментарно: форма заключения установлена приказом Министерства юстиции [Приказ Министерства: 2010, прил.]. Качественному регулированию процедуры антикоррупционной экспертизы проектов муниципальных правовых актов препятствует прежде всего отсутствие в федеральном законе определения нормативного правового акта (что лишь частично восполняется известным решением Пленума Верховного Суда РФ) [Постановление Пленума: 2007, п. 9]. В ряде случаев муниципалитеты принимают собственные акты, разъясняющие юридические признаки нормативного правового акта. Так, приказом правового управления Администрации города Сургута от 3 апреля 2009 года № 8 утверждена «Методика определения статуса муниципального акта как нормативного».

Кроме того, как уже отмечалось выше, не сложилось единообразного понимания принципа обязательности результатов антикоррупционной экспертизы: являются ли результаты экспертизы обязательными к рассмотрению (в этом случае необходим мотивированный ответ эксперту в качестве этапа процедуры), либо они не обязательны к исполнению (в этом случае вносят изменения в проект нормативного правового акта).

В Думе и Администрации города Сургута установлена единая процедура для отражения результатов служебной антикоррупционной экспертизы в правотворческом процессе. Субъект правотворческой инициативы (тот, кто подготовил проект нормативного правового акта), обязан рассмотреть заключение экспертов, вправе учесть его и изменить, либо не согласиться с заключением и направить в правотворческий орган пояснительную записку о невозможности внесения изменений в проект данного нормативного правового акта. В последнем случае правотворческий орган также может принять одно из двух решений: либо игнорировать заключение антикоррупционной экспертизы и принять документ в первоначальной редакции, либо обратиться к Главе города с предложением повторного рассмотрения спорного проекта нормативного правового акта в Совете по противодействию коррупции при Главе города. Таким образом, возможно проведение вторичной антикоррупционной экспертизы, что бесспорно повышает ее качество.

Думается, что такой подход может быть использован в качестве модельного для муниципалитетов и Югры, и других субъектов Российской Федерации. Решение проблемы стандартизации процедуры служебной антикоррупционной экспертизы проектов муниципальных правовых актов возможно лишь в рамках модельного правотворчества. Осуществление такой процедуры возможно либо Ассоциацией муниципальных образований, либо Советом по противодействию коррупции при главе конкретного субъекта РФ, либо аналогичным департаментом в составе администрации высшего должностного лица субъекта РФ.

БИБЛИОГРФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Агеева О.В. Контроль за реализацией антикоррупционной политики на муниципальном уровне // Актуальные проблемы экономики и права. 2010. № 4. С. 9-12.

2. Боровикова И.А., Давыдова М.А., Шишпаренок О.Н. Модельный муниципальный правовой акт «Об утверждении Порядка организации и проведения антикоррупционной экспертизы решений представительного органа муниципального образования и их проектов» // Вестн. Ин-та законодательства и правовой информации им. М.М. Сперанского. 2011. № 1. С. 48-55.

3. Герб Р.В. Антикоррупционная экспертиза проектов муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления: практический аспект // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. 2013. № 10. С. 102-106.

4. Дымберова Э.Д. Антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов: состояние и поиск путей совершенствования // Журнал рос. права. 2014. № 9. С. 62-68.

5. Сидоренко О.О. Эффективность реализации антикоррупционных программ на муниципальном уровне в Российской Федерации // Вестн. Адыгейск. гос. ун-та. Сер. 1. Регионоведение. 2012. № 4. С. 238-246.

6. Федеральный закон РФ от 8 марта 2006 года № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции ООН против коррупции» // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2006. № 26. Ст. 2780.

7. Федеральный закон РФ от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2009. № 29. Ст. 3609.

8. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // Рос. газ. 2007. 8 дек.

9. Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96 (ред. от 18 июля 2015 г.) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2010. № 10. Ст. 1084.

10. Приказ Министерства юстиции РФ от 1 апреля 2010 года № 77 (ред. от 27 июля 2015 г.) «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований» // Рос. газ. 2010. 21 апр.

11. Приказ Министерства юстиции РФ от 27 июля 2012 года № 146 (ред. от 15 марта 2013 г.) «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции РФ по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации» // Рос. газ. 2012. 29 авг.

12. Решение Думы города Сургута от 25 апреля 2012 года № 181-V,r «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и действующих нормативных правовых актов Думы города» [Электронный ресурс]. URL: http://uralfo.consultant.ru/hantymansy (дата обращения: 15.09.2015).

13. Распоряжение Главы города Сургута от 5 апреля 2012 года № 15 «Об утверждении порядка проведения антикоррупционной экспертизы проектов муниципальных нормативных правовых актов и действующих муниципальных нормативных правовых актов Главы города, Администрации города» [Электронный ресурс]. URL: http:// allregionz.ru/index.php?id=422505 (дата обращения: 15.09.2015).

14. Стандарт деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в сфере противодействия коррупции, 2012 [Электронный ресурс]. URL: http://emsu.ru/face/plus/Yugorskiy_standart.pdf (дата обращения: 15.09.2015).

Natalia A. Filippova, Doctor of Law, Head of the Chair of State and Municipal Law, Surgut State University, Surgut. E-mail: filip64@mail.ru

Anton A. Zakharov, Head of the Analytical Unit, Department of Law, Administration of Surgut, Surgut. E-mail: wet1999@mail.ru

ANTICORRUPTION EXAMINATION OF PROJECTS OF MUNICIPAL LEGAL ACTS: LEGAL REGULATION AND PROBLEMS OF ORGANIZATION

Abstract. The article identifies features of the legal regime for the implementation of anti-corruption expertise of draft normative legal acts of the Russian municipalities and their representative and executive bodies. The characteristic of the legislative basis of such examination is given, its subjects and types are identified. The implementation of anticorruption examination of projects of municipal legal acts in the largest municipality of Khanty-Mansi Autonomous District - Surgut city - is analyzed. The basic problems of such implementation are named: formal internal anti-corruption expertise; the virtual absence of independent scientific expertise; gaps in the legal regulation of the procedure of the performance examination, which completion is possible only at sufficiently high level of quality of legal regulating municipal acts. Proposals for improving the legal regulation of the order of the anti-corruption examination of draft municipal regulatory legal acts are provided.

Keywords: municipality, legal act, law-making process, anticorruption expertise.