Аннулирование квалификационных аттестатов у специалистов финансового рынка: пробелы административно-процессуального законодательства Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

УНИВЕРСИТЕТА

О.Е. Кугафина (МПОА)

Анастасия Вячеславовна СЛАДКОВА,

кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) nastslad@mail.ru 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9

АННУЛИРОВАНИЕ КВАЛИФИКАЦИОННЫХ АТТЕСТАТОВ У СПЕЦИАЛИСТОВ ФИНАНСОВОГО РЫНКА: ПРОБЕЛЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аннотация. В статье рассматривается правовая ситуация, которая в настоящее время сложилась на рынке ценных бумаг при аннулировании квалификационных аттестатов специалистов финансового рынка. В законодательстве отсутствует регламентированный порядок осуществления Центральным банком РФ данной функции, что влечет нарушение процессуальных прав вышеуказанных лиц. В статье также указываются пробелы в законодательстве относительно оснований для лишения квалификационного аттестата специалистов финансового рынка.

Ключевые слова: аннулирование квалификационных аттестатов, финансовый рынок, рынок ценных бумаг, рынок коллективных инвестиций, проблемы административно-процессуального законодательства.

DOI: 10.17803/2311-5998.2018.41.1.144-150

© А. В. Сладкова, 2018

A. V. SLADKOVA, сandidate of legal sciences, Associate Professor of the Department of Administrative Law and Process of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) nastslad@mail.ru 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 CANCELLATION OF QUALIFICATION CERTIFICATES OF SPECIALISTS OF THE FINANCIAL MARKET: THE GAPS OF THE ADMINISTRATIVE-PROCEDURAL LEGISLATION OF THE RUSSIAN FEDERATION Abstract. This article presents the legal situation that currently exists on the market of securities upon cancellation of qualification certificates of financial market specialists. The law is not a regulated exercise of the Central Bank of the Russian Federation this feature, which was a violation of the due process rights of those individuals. The paper also identifies the gaps in the legislation concerning grounds for deprivation of qualification certificate of financial market professionals. Keywords: cancellation of qualification certificates, financial market, securities market, market of collective investments, the problems of administrative-procedural legislation.

ЕСТНИК слврл°ва А в. ф

УНИНРРРМТРТД Аннулирование квалификационных аттестатов

УНИВЕРСИТЕТА

имени о.Е.кугафина(мгюА) у специалистов финансового рынка

Процессуальное законодательство Российской Федерации существует для того, чтобы нормы материального права были правомерно реализованы на практике. Отсутствие должной процедуры применения правовых норм властными субъектами зачастую ведет к нарушению прав и законных интересов граждан и организаций, которые им предоставляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные правовые акты. Даже конституционное регулирование прав гражданина в нашей стране не ограждает его в достаточной степени от административного произвола и несправедливости, что самым серьезным образом актуализирует вопросы реформирования административно-процессуальной деятельности в России1.

В настоящее время Банк России является органом, осуществляющим регулирование, контроль и надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций (к числу которых относятся и профессиональные участники рынка ценных бумаг) в соответствии с федеральными законами (п. 9.1 ст. 4 и п. 1 ст. 76.1 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»). Данные функции были переданы Банку России после упразднения Федеральной службы по финансовым рынкам2.

В соответствии с пп. 14 ст. 42 Федерального закона от 22.04.1996 № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг» Банк России устанавливает квалификационные требования к работникам профессиональных участников рынка ценных бумаг, требования к профессиональному опыту лиц, осуществляющих функции единоличного исполнительного органа профессиональных участников рынка ценных бумаг, утверждает программы квалификационных экзаменов для аттестации граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, определяет условия и порядок аккредитации организаций, осуществляющих аттестацию граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг в форме приема квалификационных экзаменов и выдачи квалификационных аттестатов, осуществляет аккредитацию таких организаций, определяет типы и формы квалификационных аттестатов и ведет реестр аттестованных лиц.

В силу п. 10 ст. 44 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» Банк России вправе аннулировать квалификационные аттестаты физических лиц в случае неоднократного или грубого нарушения ими законодательства Российской Федерации о ценных бумагах. Аналогичная норма содержится в пп. 17 п. 2 ст. 55 Федерального закона от 29.11.2001 № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах»: «аннулирует квалификационные аттестаты в случае неоднократного или грубого нарушения аттестованными лицами требований настоящего Федерального ш

закона, а также законодательства Российской Федерации о ценных бумагах». л

□

"О

й Р

См.: Ренов Э. Н. Вступительная статья // Панова И. В. Административно-процессуальное право России. М. : Норма, 2007. С. 7. Федеральным законом от 23.07.2013 № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные Д

законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному бан- И

Ч

п л

ку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» полномочия Федеральной службы по финансовым рынкам переданы Банку России. Указом Президента РФ от 25.07.2013 № 645 Федеральная служба по финансовым рынкам упразднена.

у )л 'М Я^' 1

УНИВЕРСИТЕТА

О.Е. Кугафина (МПОА)

Согласно п. 6 Положения о специалистах финансового рынка, утвержденного приказом ФСФР России от 28.01.2010 № 10-4/пз-н, решение об аннулировании квалификационного аттестата, выданного ФКЦБ России, ФСФР России или организацией, аккредитованной ФСФР России на осуществление аттестации специалистов финансового рынка, аттестованного лица принимается в случае неоднократного или грубого нарушения аттестованным лицом законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, об инвестиционных фондах или о негосударственных пенсионных фондах, а также указанного Положения, в том числе если исполнение или неисполнение аттестованным лицом своих обязанностей повлекло нарушение организацией (ее филиалом) указанного в данном пункте Положения законодательства. В настоящее время это полномочие исполняет Банк России.

Несмотря на то что в Федеральном законе «О рынке ценных бумаг» уточнено, что основанием для лишения аттестата является неоднократное или грубое нарушение, более подробные разъяснения в законодательстве, а также в подзаконных актах по данному вопросу не содержатся. Единственным уточнением является п. 7 Положения о специалистах финансового рынка, в котором сказано, что основанием для аннулирования аттестатов являются нарушения, допущенные специалистами финансового рынка, в связи с которыми была аннулирована лицензия организации, осуществляющей деятельность на финансовом рынке.

Однако часто в тексте приказов Банка России об аннулировании квалификационных аттестатов не указывается, какие именно неоднократные нарушения физическим лицом законодательства Российской Федерации о ценных бумагах и об инвестиционных фондах послужили основанием для издания приказа, а также неисполнение каких обязанностей физическим лицом повлекло неоднократные нарушения обществом законодательства Российской Федерации о ценных бумагах и об инвестиционных фондах.

Следовательно, в действующем законодательстве Российской Федерации отсутствует регламентированный порядок аннулирования квалификационных аттестатов, который должен осуществляться согласно требованиям процессуального законодательства. Кроме того, не регламентирована процедура приостановления аттестатов, не предусмотрен механизм рассмотрения апелляций на принятые контролирующим органом решения.

Анализ Федеральных законов «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О рынке ценных бумаг» выявил также дисбаланс между нормативно-правовой фиксацией мер государственного принуждения и содержанием правомочий лиц, в отношении которых применяются данные меры.

Согласно ч. 1 ст. 37 Конституции РФ каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию.

В Конституции РФ закреплено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). А часть 1 ст. 15 устанавливает, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые

Слвдковв А. В. ПУ1-Ж

УНИНРРРМТРТД Аннулирование квалификационных аттестатов

УНИВЕРСИТЕТА

имени о.Е.кугафина(мгюА) у специалистов финансового рынка

акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.

Таким образом, необоснованное, неправомерное решение об аннулировании квалификационных аттестатов нарушает констуционное право на свободу труда и выбор рода деятельности.

В Федеральных законах «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О рынке ценных бумаг» отсутствуют нормы, закрепляющие права и обязанности лиц по делам о правонарушениях в сфере финансового рынка, в том числе в случае аннулирования квалифицированных аттестатов. Данная мера государственного принуждения влечет такое негативное последствие в отношении специалиста финансового рынка, как запрет на осуществление профессиональной деятельности на финансовом рынке по соответствующей квалификации сроком не менее трех лет.

Следовательно, имеется дисбаланс между изложенными мерами государственного принуждения и правомочиями лиц, совершающих правонарушения в данной сфере.

Аннулирование квалификационного аттестата можно соотнести с таким видам административного наказания, как дисквалификация. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей. Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет. Вместе с тем при назначении дисквалификации имеются права, гарантии у лиц, в отношении которых ведется производство по делу (они подробно регламентированы в Кодексе РФ об административных правонарушениях), соблюдаются требования процессуального законодательства Российской Федерации.

При принятии решения об аннулировании квалификационных аттестатов, влекущем практически те же негативные последствия, что и дисквалификация, должны соблюдаться требования процессуального законодательства Российской Федерации. В науке административного процесса разработаны требования, предъявляемые ко всем видам административного процесса3.

Центральный банк РФ должен иметь подробный, регламентированный порядок реализации аннулирования квалификационных аттестатов. Однако в настоящее время такого процессуального акта, который бы реализовал право Банка России об аннулировании квалификационных аттестатов, не существует, что является нарушением ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Вместе с тем в законодательстве Российской Федерации данный вопрос урегулирован относительно других видов профессиональной деятельности. На- ш

пример, в ст. 12 Федерального закона от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской л

Минстроя России от 05.12.2014 № 789/пр «Об утверждении Порядка проведения

□

"О

й Р

деятельности» указаны основания и порядок аннулирования квалификационного аттестата аудитора. Раздел VI постановления Правительства РФ от 31.03.2012 № 271 «О порядке аттестации на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий» содержит раз- Д

дел «Аннулирование квалификационного аттестата». В приложении № 2 к приказу и

Ч

п

л

3 См.: Административный процесс Российской Федерации : учебник / отв. ред. Л. Л. Попов. М. : Оригинал-макет, 2017. 352 с.

/ J )л 'М Я^' 1

УНИВЕРСИТЕТА

O.E. Кугафина (МПОА)

квалификационного экзамена...» описан порядок выдачи, аннулирования квалификационного аттестата, порядок ведения реестра квалификационных аттестатов для физических лиц, наличие которого, в соответствии с требованиями п. 2 ч. 3 ст. 193 Жилищного кодекса РФ, является лицензионным требованием при осуществлении предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами и (или) предоставлении лицензии на осуществление такой деятельности. Помимо указанного, имеется Порядок выдачи и аннулирования квалификационного аттестата в области оценочной деятельности, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 29.05.2017 № 257.

В рамках реализации программ административного реформирования создавались административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, неотъемлемой частью которых становился раздел об административных процедурах4.

Административный регламент представляет собой правовой акт, устанавливающий стандарты исполнения государственных функций, т.е. обязательные требования к показателям, содержанию, порядку совершения, качеству управленческих действий, процедур и процессов, обеспечивающие эффективную реализацию государственных функций исполнительным органом государственной власти в пределах его компетенции в интересах государства, граждан и юридических лиц. Административными регламентами должно быть урегулировано исполнение государственных функций и отдельных процессов, обеспечивающих их исполнение5.

Административный регламент должен содержать правовые предписания, устанавливающие исключительно административные процедуры, посредством которых орган исполнительной власти исполняет возложенные на него функции государственного управления или предоставляет государственные услуги, а также осуществляют свои полномочия другие правоспособные субъекты, участвующие в деятельности органа исполнительной власти.

Порядок разработки и принятия административных регламентов данного вида установлен постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

Сегодня существует множество административных регламентов, утвержденных приказами уполномоченных федеральных министерств. В качестве примера можно привести приказ Минкомсвязи России от 30.11.2015 № 486 «Об утверждении административных регламентов предоставления Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации государственной услуги по аккредитации удостоверяющих центров и исполнения Министерством связи

4 См.: Старилов Ю. Н. Российский закон об административных процедурах должен стать неотъемлемой частью современного административного законодательства // Вестник ВГУ. Серия : Право. URL: http://www.vestnik.vsu.ru/pdf/pravo/2015/03/2015-03-04.pdf (дата обращения: 24.08.2017).

5 См.: Административные процедуры : монография / отв. ред. Л. Л. Попов, С. М. Зубарев. М. : Норма: Инфра-М, 2017. С. 210.

ЕСТНИК оп๫>ваА.в. ф

УНИНРРРМТРТД Аннулирование квалификационных аттестатов

УНИВЕРСИТЕТА ,

имени о.Е.кугафина(мгюА) у специалистов финансового рынка

и массовых коммуникаций Российской Федерации государственной функции по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением аккредитованными удостоверяющими центрами требований, которые установлены Федеральным законом "Об электронной подписи" и на соответствие которым эти удостоверяющие центры были аккредитованы».

Однако в настоящее время отсутствуют административные регламенты, в которых содержалась бы процедура осуществления Центральным банком РФ надзорных мероприятий в области рынка ценных бумаг и коллективного инвестирования, что существенным образом влияет на процессуальные права физических и юридических лиц.

Следовательно, отсутствие нормативно установленной процедуры аннулирования квалификационного аттестата делает действия Банка России непрозрачными, существенно повышает коррупциогенность его надзорной деятельности.

В судебной практике также подчеркивается, что такие меры принудительного характера, как аннулирование лицензии и квалификационного аттестата, представляют собой лишение права осуществлять определенный вид предпринимательской деятельности, они должны применяться с учетом степени вины лица, характера совершенного правонарушения, отвечать требованиям справедливости, быть адекватными и соразмерными допущенным правонарушениям6.

Аннулирование квалификационных аттестатов выступает крайней мерой реагирования государства за совершение правонарушения в сфере финансовых рынков. Поэтому при применении указанной меры, исходя из общих принципов административного процесса, требуется прежде всего установить, имеется ли событие правонарушения, имеется ли факт его совершения лицом, в отношении которого применяется аннулирование квалификационного аттестата, и, соответственно, имеются ли основания для привлечения к ответственности данного лица. Такая мера принудительного характера, как аннулирование квалификационного аттестата, должна применяться Банком России с учетом степени вины лица, характера совершенного правонарушения, должна отвечать принципам личной ответственности, целесообразности, справедливости, быть адекватной и соизмеримой допущенным правонарушениям.

Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что аннулирование квалификационного аттестата по своей правовой природе является административно-правовой санкцией и должно соответствовать требованиям современного административно-процессуального законодательства Российской Федерации.

БИБЛИОГРАФИЯ

1. Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеники-

Ш

гп К

Т □

"О

й Р

ной. — 2-е изд., перераб. и доп. — М. : Норма, 2015. — 704 с. Д

2. Административные процедуры : монография / отв. ред. Л. Л. Попов, С. М. Зу- и

барев. — М. : Норма: Инфра-М, 2017. — 240 с. Е

п

6 Решение Арбитражного суда города Москвы от 31.05.2017 по делу № А40-247978/16-17-2250 // СПС «КонсультантПлюс».

Л □

Й

/ J )л 'М Я^' 1

УНИВЕРСИТЕТА

О.Е. Кугафина (МПОА)

3. Административный процесс Российской Федерации : учебник / отв. ред. Л. Л. Попов. — М. : Оригинал-макет, 2017. — 352 с.

4. Мартынов А. В. Административный надзор: современное понимание и содержание // Вестник Воронежского государственного университета. Серия : Право. — 2008. — № 2 (5). — С. 127—138.

5. Петров В. О. Лицензирование участников рынка ценных бумаг Российской Федерации: особенности правового регулирования // Юридический мир. — 2011. — № 5. — С. 50—51.

6. Ренов Э. Н. Вступительная статья // Панова И. В. Административно-процессуальное право России. — М. : Норма, 2007. — 336 с.

7. Старилов Ю. Н. Российский закон об административных процедурах должен стать неотъемлемой частью современного административного законодательства // Вестник ВГУ. Серия : Право. — URL: http://www.vestnik.vsu.ru/ pdf/pravo/2015/03/2015-03-04.pdf (дата обращения: 01.10.2017).

8. Старостин С. А. Перспективы кодификации норм административно-процессуального права // Российский следователь. — 2015. — № 1.