CC BY
48
Анализ возможностей государственного регулирования систем обращения с
муниципальными отходами Шабалов М. Ю.
Шабалов Михаил Юрьевич /Shabalov Mihail Jur'evich - кандидат экономических наук, ассистент,
кафедра экономики, учета и финансов,
Национальный минерально-сырьевой университет «Горный», г. Санкт-Петербург
Аннотация: в статье рассматриваются государственные способы влияния на системы обращения с муниципальными твердыми отходами. Проводится их группировка по основным параметрам. Осуществляется анализ их эффективности в разрезе концепции устойчивого развития.
Ключевые слова: управление отходами, системы обращения с отходами, инструменты государственного регулирования.
Иерархия методов обращения с отходами отражает весь жизненный путь материалов - от появления до захоронения на полигонах. Характеристики, место назначения, объемы «потенциальных» отходов определяются решениями, принимаемыми внутри системы управления на каждой стадии жизненного цикла муниципальных твердых отходов. Соответствующие решения принимаются как частными лицами, так и предприятиями в рамках существующих товарно-денежных отношений в контексте рыночных цен, физического окружения, законодательных и регуляционных ограничений, то есть, отталкиваясь от реального контекста. Для регулирования системы обращения отходами и получения наилучших результатов с точки зрения более рационального использования отходов, в странах с высоким уровнем доходов существуют определенные инструменты государственного регулирования, которые либо составляют ценовую политику (налоги и платежи), либо представляют собой законодательные нормы. Все эти инструменты можно разделить на три большие группы, в зависимости от момента внедрения инструментов в жизненный цикл товара: производители товаров и упаковки, потребители товаров и упаковки и конечные потребители. В рамках этой статьи хотелось бы провести анализ всех этих инструментов, рассмотреть различия в их влиянии на системы обращения с отходами, дабы в дальнейшем можно было бы выбрать наиболее рациональный из них.
Производители товаров и упаковки
I. Расширенная ответственность производителя (Extended Producer Responsibility - EPR). Традиционно в управлении отходами принято собирать платежи за утилизацию или размещение в момент сбора отходов, но для некоторых типов товаров данная практика может привести к нежелательным последствиям. Например, плата за переработку телевизоров в некоторых штатах в США очень высока и собирается при сдаче старых приборов в специальные пункты, а это провоцирует нелегальный выброс опасных отходов. Признавая эту проблему и стремясь стимулировать «зеленое» поведение, правительства многих штатов субсидируют сбор опасных отходов, разделяя, таким образом, финансовую нагрузку на всех налогоплательщиков. В таких случаях, видимо, целесообразнее постараться переложить бремя финансовой ответственности на тех, кто связан с утилизацией. Такого рода подход был реализован в виде расширенной ответственности производителя. Существуют различные определения данного инструмента, вот одно из них: «экологический метод управления, требующий от производителей, дизайнеров, продавцов товара и лиц, его использующих, минимизировать вред, наносимый окружающей среде в течение всех стадий жизненного цикла товара» [1]. Агентство по защите окружающей среды дает похожее определение: «расширенная ответственность требует от участников жизненного цикла товара - производителей, продавцов, пользователей (начальных и конечных) - разделять эту ответственность путем сокращения наносимого окружающей среде вреда от продукта» [2].
Производитель напрямую оплачивает сбор и переработку своих товаров. В основном, это касается отходов электронной промышленности. Рассмотрим, как это организовано в странах с высоким уровнем доходов. В американских штатах Вашингтон [3], Орегон, Мэн основные производители бытовых электроприборов платят взносы государству на сбор и переработку своих товаров в зависимости от занимаемой ими доли рынка. Так, в 2010 году в штате Вашингтон продукция бренда Sony составила 8 % от общего веса переработанной продукции, а значит, 8 % от госзатрат на переработку были возмещены концерном Sony [4].
II. Платежи производителя в зависимости от типа товара.
Производитель оплачивает утилизацию каждого типа товаров, который они реализуют, с помощью постоянных или переменных платежей. Большим плюсом относительно платежей в зависимости от характеристик товара является большая простота административной организации данного инструмента, так как нет необходимости в замерах характеристик каждого из продуктов. Минусом данного инструмента является отсутствие стимулирования экологической сознательности производителей.
В качестве примера рассмотрим платеж за производство товаров с опасными для здоровья компонентами: так, для производства термометров применяют ртуть. Производитель обязан оплачивать сбор и переработку термометров в зависимости от - в данном случае - их количества. Другой пример возьмем из законодательной практики Великобритании, где в 2002 году приняли «закон об экологических
платежах на строительные материалы», вводящий дополнительную плату за песок, гравий и колотый камень. Его разработали для того, чтобы поощрить использование переработанных материалов в строительстве.
III. Платежи производителя в зависимости от технических характеристик товара. Такого рода обязательные платежи могут вынудить производителя искать пути изменения товара, его характеристик. Например, если платеж рассчитывается в зависимости от содержания вредного компонента, перерабатываемости материала, прочности или упаковки, изготовители будут стараться изменить соответствующие свойства товара. Именно в отношении этого инструмента используется термин «экодизайн» - решение производителя продукции производить ее с минимумом возможных экологических затрат. Приведем несколько примеров применения такого инструмента. В 1988 году в Вашингтоне был принят «Акт о контроле вредных составляющих», обязывающий производителей товаров с опасными для здоровья людей компонентами выплачивать налог в размере 0,7 % от стоимости товара за каждый компонент. Соответственно, производители стремятся снизить, по возможности, количество вредных составляющих, пытаясь сократить свои расходы. Сам налог идет на финансирование поисков и ликвидации, в случае обнаружения, свалок опасных отходов [5]. В 2011 году в Калифорнии цена за переработку некоторых отходов превысила стоимость продажи переработанного сырья, в этом случае пришлось вмешаться государству. Отдел по переработке МТО Департамента окружающей среды штата Калифорния обязал всех производителей питьевой тары оплачивать процент от стоимости переработки. Если выпущенная тара может быть переработана менее чем на 30 %, то производитель оплачивает 65 % (законодательно принятая ставка) от переработки, причем такая плата дифференцирована, например, стеклянная тара перерабатывается на 75 %, в результате производитель оплачивает лишь 10 % от стоимости переработки.
Потребители товаров и упаковки
IV. Авансовый платеж для дальнейшей переработки, восстановления или размещения. Этот платеж учитывается при приобретении потребителем товаров и является целенаправленным инструментом регулирования, так как сопутствует определенным видам или характеристикам товаров. Оплата производится за каждую единицу приобретаемых товаров. Это достаточно широко распространенный способ - самый наглядный пример его применения - авансы на переработку банок и бутылок из-под напитков в Британской Колумбии (Канада), где создана специальная некоммерческая организация (Canada Encorp Pacific), занимающаяся их сбором [6]. Основной источник средств - авансовые платежи на переработку емкостей, которые взимаются за каждую купленную банку или бутылку. В зависимости от того, стеклянная это тара или пластиковая, разнится и платеж (в 2-3 раза выше за стеклянную тару). Такого же вида авансы взимаются в Бельгии, когда происходит приобретение бытовой техники. Они используются для финансирования всех аспектов будущего обращения с этой техникой: транспортировки, переработки и административных затрат. Программа курируется некоммерческой организацией, созданной бельгийскими промышленниками при поддержке правительства. В той же Бельгии при покупке батареек потребители переводят 0,125 евро за штуку в фонд программы по сбору батареек. На эти деньги фонд оплачивает рекламу в масс-медиа и сбор батареек из более чем двадцати тысяч пунктов, представленных школами и мелкими магазинами.
К этой же группе относятся платежи, взимаемые не в прямом виде (как налоги и сборы), а в косвенном. Наглядный пример работы данного механизма - залоговые платежи за сбор бутылок. В частности, в Британской Колумбии, штате Нью-Йорк и Дании приняты законы, которые обязывают потребителей в момент приобретения напитков в бутылках оставлять некую денежную залоговую сумму, которую можно забрать позже, при возвращении пустых бутылок. Формально этот депозит не является ни налогом, ни обязательным сбором, так как может быть возвращен в любой момент. Многие его оставляют, но, тем не менее, тару не возвращают. В результате, такого рода невозвращенные депозиты представляют собой один из основных источников доходов для финансирования системы сбора отходов. В Британской Колумбии в 2007 году эти депозиты составили около 17 млн. долларов.
Потребители товаров на последней стадии использования
V. Платежи за размещение отходов на полигонах захоронения. Существует общая схема, по которой потребитель может утилизировать накопившиеся у него отходы: путем самовывоза на станции распределения отходов или путем платы специализированному транспортировщику. Станции распределения являются предпоследним этапом пути отходов на полигон захоронения, на них с потребителей и с транспортировщиков взимается плата. Плата может быть постоянной, вне зависимости от количества вывозимого мусора, и переменной, зависящей от количества мусора.
VI. Платежи за переработку отходов (рециклинг, повторное использование, сжигание с восстановлением энергии). Данный инструмент используется после того, как начинает снижаться поток средств, получаемых от предыдущего инструмента регулирования, в силу снижения доли несортированных отходов и увеличения доли сортированных, пригодных для переработки отходов. При этом с точки зрения стимулирования сокращения образования отходов, данный инструмент является наиболее действенным из всех, так как заставляет потребителей сокращать объемы не только несортированного мусора, но и объемы отходов, подлежащих переработке прямо у источника, что и является основной целью управления отходами.
VII. Штрафы за незаконные свалки. Считается, что у всех инструментов, связанных с конечным использованием товаров, есть одна слабость - неверный расчет ставок может привести к увеличению незаконных свалок [7]. В связи с этим хотелось бы выделить в отдельный инструмент регулирования штрафы за незаконные свалки. Инструмент этот достаточно широкого спектра действия, так как штрафы охватывают, в общем, все отходы, без каких-либо приоритетов и взимаются с единицы выброшенных отходов, а не в зависимости, например, от содержания в них вредных компонентов. В штате Вашингтон, США, штраф взимается в зависимости от объемов выброшенных отходов, при этом существует значительная разница в размере штрафа для объемов больше и меньше одного кубического метра [8]. Также существует уголовное наказание за незаконный выброс отходов. Стоит отметить, что данный инструмент не может принести больших доходов, так как содержание аппарата исполнения для данного инструмента является крайне затратным, в связи со сложностью отслеживания нарушений и поиска непосредственных нарушителей.
Рассмотренные нами инструменты направлены на достижение основных целей: снижение количества образующихся отходов, повышение степени их переработки и снижение количества отходов, направляемых на полигоны захоронения. У каждого из инструментов есть свои плюсы и минусы, описанные в этой статье, однако внедрение любого из них будет положительно влиять на развитие систем обращения с отходами. Разница в их эффективности будет заключаться в различных нюансах самих систем обращения с отходами.
Литература
1. Preliminary Analysis of E-Cycle Programs in Washington and Oregon. / Prepared by Northwest Product Stewardship Council in March 2010 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.deq.state.or.us/lq/pubs/docs/oerp/PreliminaryAnalysisECycleProgramsWAORpdf.pdf.
2. Официальный сайт Агентства охраны окружающей среды США: Расширенная ответственность
производителей, продавцов, пользователей: United States Environmental Protection Agency: Product Stewardship. [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
http://www.epa.gov/epawaste/conserve/tools/stewardship/index.htm.
3. Официальный сайт Департамента экологии штата Вашингтон: Утилизация электроники: Washington State Department of Ecology: Recycling Plans for Electronic Products. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.ecy.wa.gov/programs/swfa/eproductrecycle/plans.html.
4. Официальный сайт государственного департамента экологии штата Вашингтон: Washington State Department of Ecology. Establishing a Return Share List. E-Cycle Washington 2011. [Электронный ресурс]. -Режим доступа: www.ecy.wa.gov/programs/swfa/eproductrecycle/returnShare.html.
5. Model Toxics Control Act Statute and Regulation. // Ecology Publication by Washington State Department of Ecology. - 2007. - N 94. - P. 06.
6. Encorp. Pacific. Deposits, Fees and Container Types. // Recycling Information. June 2011. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.return-it.ca/beverage/products/.
7. Мудрецов, А. Ф. Социально-экономические проблемы охраны окружающей среды. - М.: Наука, 1990.
8. Washington State Legislature. RCW 70.95.240: Unlawful to dump or deposit solid waste without permit. Penalties. Litter cleanup restitution payment. // Revised Code of Washington. Washington, 1969.
