CC BY-NC-ND
251
П.М. Владимирова
АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОГО СОСТОЯНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАЩИТЕ КОНКУРЕНЦИИ
В статье рассматривается современное законодательство Российской Федерации о защите конкуренции. Автор анализирует новации Федерального закона «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г., в том числе главное его отличие от ранее действовавших - он устанавливает единые унифицированные требования для всех рынков, т. е. в нем нет разделения на товарный рынок и рынок финансовых услуг.
Ключевые слова: конкуренция, защита конкуренции, товарные рынки, финансовые рынки, антимонопольное законодательство.
Становление цивилизованного рынка в России немыслимо без развития конкуренции. Для обеспечения нормальной конкурентной борьбы в странах с рыночной экономикой создано антимонопольное законодательство. Конкуренция, являясь крайне важным элементом рыночной экономики, способствующим развитию предпринимательства, требует всесторонней поддержки на законодательном уровне, включая правовые механизмы защиты и привлечения к ответственности за нарушение конкурентной среды. Поэтому именно законодательство является основой поддержания конкуренции и ее защиты.
Правоприменительная практика и обращение к мировому опыту антимонопольного регулирования показали, что, учитывая особую значимость защиты конкуренции на современном этапе развития экономики, существует объективная необходимость в совершенствовании правового регулирования отношений по защите конкуренции. Стало очевидным, что необходимо уточнить правовые основы государственной политики в указанной сфере,
© Владимирова П.М., 2009
обновить правовой инструментарий пресечения и предупреждения монополистической деятельности на товарных и финансовых рынках, а также унифицировать подходы правового регулирования отношений по защите конкуренции на товарных рынках и отношения, складывающиеся на рынках финансовых. В связи с этим был разработан и принят в 2006 г. единый законодательный акт - Федеральный закон «О защите конкуренции».
Руководитель ФАС России Игорь Артемьев, отмечая громадную работу, предшествующую принятию закона, заявил: «Наш закон на 80 процентов соответствует лучшим европейским антимонопольным законам, к которым многие страны шли пятьдесят лет. Признанием заслуг России в деле совершенствования конкурентного законодательства служит проведение в 2007 году в Москве шестой ежегодной конференции Международной конкурентной сети. Нам предстоит в соответствии с новым законом работать над внесением изменений в Лесной, Водный, Рыболовный, Земельный кодексы по дальнейшей демонополизации отраслей»1. Действительно, закон в значительной степени соответствует европейским стандартам антимонопольного регулирования, что связано с непосредственным заимствованием зарубежного опыта. Но еще требуется немало усилий для создания эффективного правового механизма защиты конкуренции в целом.
Следует отметить, что работа по совершенствованию законодательных основ антимонопольного регулирования продолжается и в настоящее время, причем на международном уровне. Так, в рамках Азиатско-Тихоокеанского экономического союза (где участвует 21 страна) к 2010 г. Россия обязуется создать условия для эффективного антимонопольного контроля над предприятиями, доминирующими на товарных рынках, чтобы пресекать высокое монопольное ценообразование и контролировать импортные операции, имеющие отношение к конкуренции на местных товарных рынках, и предпринимать антидемпинговые меры по защите местных рынков, в частности:
1) контролировать применение антимонопольного законодательства в отношении рынков РФ;
2) привести антимонопольное законодательство и его применение в соответствие с международными нормами и правилами, в частности с принципами АТЭС;
3) содействовать развитию конкуренции в отраслях, являющихся в настоящее время естественными монополиями.
Так, принятый Федеральный закон «О защите конкуренции» стал новой вехой в развитии антимонопольного регулирования.
Он установил единые основы деятельности по защите конкуренции на товарных и финансовых рынках. Как заметил Н.М. Коршунов, «в связи с принятием Федерального закона "О защите конкуренции" открываются новые возможности в деле защиты конкуренции и борьбы с произволом монополий в РФ»2. С этим трудно не согласиться.
Одной из наиболее значимых новаций законопроекта является определение понятия государственной помощи как особой разновидности антиконкурентных действий органов государственной власти и местного самоуправления, введение запрета на ее предоставление, а также определение отдельных исключений из такого запрета и процедуры предоставления государственной помощи в исключительных случаях.
Под государственной и муниципальной помощью в федеральном законе понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также организациями, уполномоченными на это указанными органами, индивидуальных льгот и(или) преимуществ одному или нескольким хозяйствующим субъектам. Закон вводит запрет на предоставление государственной помощи. Не признается государственной помощью в настоящем законопроекте:
• предоставление (выделение, распределение) государственных или муниципальных средств (ресурсов, имущества, индивидуальных льгот и(или) преимуществ) отдельному лицу на основании результатов торгов или в соответствии с иной процедурой, предусмотренной федеральным законом;
• предоставление (выделение, распределение) государственных или муниципальных средств (ресурсов, имущества) отдельным лицам на цели преодоления последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф и чрезвычайных ситуаций, последствий военных действий и контртеррористических операций, а также из резервных фондов органов исполнительной власти или резервных фондов органов местного самоуправления.
Федеральный закон «О защите конкуренции» также предполагает устранение излишних административных барьеров, препятствующих деятельности хозяйствующих субъектов. Устранение излишних административных барьеров осуществляется за счет:
уменьшения перечня видов сделок и действий хозяйствующих субъектов, не оказывающих влияния на состояние конкуренции, для осуществления (заключения) которых требуется предварительное разрешение антимонопольного органа;
увеличения количества критериев (пороговых значений характеристик хозяйствующих субъектов), на основе которых определяется, подлежит ли сделка или действие предварительному разрешительному контролю;
передачи с уровня федерального антимонопольного органа на уровень Правительства Российской Федерации полномочия издавать подзаконные акты, регулирующие порядок рассмотрения ходатайств и уведомлений о сделках и действиях, подлежащих государственному контролю экономической концентрации.
Крайне важно, что в новом законе предусмотрен особый порядок рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства органами исполнительной власти и местного самоуправления. В целях оперативного устранения нарушения и ликвидации его последствий такие дела могут рассматриваться единолично руководителем антимонопольного органа. В законопроекте установлены сроки рассмотрения таких дел, порядок выдачи и контроля исполнения предписания об устранении нарушения.
Так, в отличие от ранее действующего антимонопольного законодательства, содержащего перечень предписаний антимонопольного органа, исполнение которых не приостанавливается с даты подачи заявления в суд, новым законом устанавливается, что подача заявления в суд приостанавливает исполнение любого решения и предписания антимонопольного органа на время его рассмотрения в суде до вступления решения суда в законную силу. Решение или предписание антимонопольного органа может быть обжаловано лицом, участвовавшим в деле, в течение трех месяцев со дня вынесения решения и выдачи предписания.
Кроме того, согласно новому закону снижается административное давление на бизнес, так как отменяется согласование каждой сделки по приобретению акций. Теперь получение предварительного разрешения Федеральной антимонопольной службы РФ обязательно только для приобретения блокирующего пакета (50%) и пакета, исключающего возможность блокирования решений акционера третьими лицами (75%).
В то же время в Федеральном законе «О защите конкуренции» отсутствует определение понятия «защита конкуренции», которое, по нашему мнению, является одним из главных понятий всего анализируемого законодательства.
Главной особенностью нового закона является установление единых унифицированных требований для всех рынков, т. е. нет разделения на товарный рынок и рынок финансовых услуг. К.Ю. Тотьев выделяет несколько предпосылок такой унификации3.
Во-первых, в ч. 2 ст. 34 Конституции РФ запрещается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Указанный запрет не ограничивается только товарными рынками (в узком смысле слова), а распространяется на финансовые рынки, следовательно, носит общий характер и может рассматриваться как единый принцип защиты конкуренции на любых рынках. Указанный принцип получил дальнейшее развитие в п. 4 и 5 Постановления Конституционного суда РФ, где подчеркивается необходимость защиты участников рынка от экономической деятельности банков, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.
Во-вторых, в качестве конституционного основания и принципа унификации антимонопольного законодательства служит ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, которая позволяет ограничивать права и свободы человека (в том числе свободу экономической деятельности) только на основании федеральных законов. Поэтому совершенно оправданно то, что унификация антимонопольного законодательства происходит в форме принятия нового федерального закона, интегрирующего нормы о защите конкуренции на товарных и финансовых рынках.
В-третьих, важным основанием унификации антимонопольного законодательства следует считать ст. 178 Уголовного кодекса РФ, которая предусматривает уголовную ответственность за недопущение, ограничение или устранение конкуренции независимо от вида рынков. Изначально указанная статья появилась в российском уголовном законодательстве в июне 1996 г. и с тех пор никогда не предусматривала разграничения рынков на товарные и финансовые.
В-четвертых, унификация антимонопольного законодательства напрямую связана с понятийным аппаратом Гражданского кодекса РФ, который в новом законе признается основой всего антимонопольного законодательства. Единые гражданско-правовые понятия применяются широко и в значительной степени способствуют их унификации применительно к товарным и финансовым рынкам.
Так, Федеральный закон «О защите конкуренции» является центральным звеном законодательства, направленного на защиту конкуренции. Это значит, что указанный закон не тождественен понятию «антимонопольное законодательство» (законодательство о защите конкуренции), а является его частью. Допустим, по мнению И.В. Джабуа, антимонопольное законодательство в настоящее время представляет собой комплекс законодательных и других нормативно-правовых актов, которые регулируют отношения, связанные с конкуренцией, участием антимонопольных органов,
граждан, юридических лиц, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных, наделенных функциями или правами указанных органов власти4. Некоторые авторы в систему антимонопольного законодательства включают акты различной правовой силы: Основной закон - федеральные законодательные акты - нормативные акты Президента и Правительства Российской Федерации - ведомственные нормативные акты.
Р.Ф. Хашукаев пишет, что определения антимонопольного законодательства можно свести в две группы5. Первую составляют те из них, в которых определяется сущность регулируемых антимонопольным законодательством общественных отношений, и здесь антимонопольное законодательство представляют как форму борьбы производителей за выход к потребителю, за равные условия для предпринимателей, за то, чтобы в результате свободной конкуренции не выросли монополии. А вторая группа, как дальше отмечает Р.Ф. Хашукаев, имеет сугубо юридическую природу. В данном случае авторы исходят из оценки антимонопольного законодательства прежде всего как одного из государственно-обязательных регуляторов соответствующих общественных отношений.
В.О. Коробов6 пишет, что «система антимонопольного законодательства представляет собой динамичную сложную иерархическую совокупность правовых актов Российской Федерации, изданных законодательными и исполнительными властями в области конкурентной политики». По мнению П.В. Крашенинникова, «антимонопольное законодательство представляет собой законодательные и иные нормативные акты, регулирующие отношения, влияющие на конкуренцию, в которых участвуют антимонопольные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного само-управления»7.
В свою очередь К.Ю. Тотьев сформулировал следующее определение: «Антимонопольное законодательство - правовая форма государственного антимонопольного регулирования рыночных отношений, представляющая собой совокупность нормативных актов, целями реализации которых являются воспроизводство и поддержка добросовестной конкуренции, предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции»8.
Любопытную позицию занимает П.В. Крашенинников, по мнению которого «антимонопольное законодательство - это ком-
плексная отрасль законодательства, вбирающая нормы конституционного, административного, процессуального, гражданского и другого законодательства». В части непосредственной роли гражданского законодательства он замечает, что «для правильного применения правовых норм к экономическим отношениям необходимо проводить черту между антимонопольным и гражданским законодательством».
С позиции анализа места и роли исследуемой области законодательства, интересны выводы А.Н. Варламовой, которая выделяет несколько целей антимонопольного законодательства: это защита конкуренции как таковой; достижение экономической эффективности производства; защита интересов потребителей; объединение рынков; защита интересов мелкого и среднего бизнеса9. Дальше Варламова замечает, что ошибочно рассматривать цель законодательства о конкуренции как защиту потребителей, или поддержку мелкого бизнеса, или достижение эффективности производства. Цель всегда едина - это поддержка конкуренции как таковой. Исходя из этого она заключает, что название «законодательство о конкуренции» лучше всего отражает цель тех норм, которые оно содержит. Оно не может определяться лишь как антимонопольное законодательство, или антитрестовское, или законодательство об ограничительной практике, так как перечисленные названия отражают лишь отдельные аспекты данного законодательства. Это именно законодательство о конкуренции, т. е. все те нормы, которые направлены на достижение конкуренции.
Для России среди нормативно-правовых актов, которые можно смело отнести к данному законодательству, можно выделить по иерархическому принципу следующие.
1. Конституция РФ, гарантирующая единство экономического пространства, свободу перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. Кроме того, Конституция РФ запрещает экономическую деятельность, направленную на монополизацию, недобросовестную конкуренцию. Следовательно, все указанные нормы Конституции РФ являются своего рода главенствующими принципами, на которых зиждется все законодательство о защите конкуренции.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации, который запрещает действия граждан и юридических лиц, направленные на причинение вреда другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах, использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции. Не допускает Гражданский кодекс и злоупотребления доминирующим положением хозяйствующими субъектами на различных рынках.
3. Крайне важными являются нормативно-правовые акты, устанавливающие ответственность за нарушение законодательства. Здесь основными являются два закона:
а) Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающий административную ответственность за нарушения антимонопольного законодательства. Эта ответственность, как правило, выражается в наложении штрафных санкций, имеющих различную величину;
б) Уголовный кодекс Российской Федерации, который устанавливает уголовную ответственность за недопущение, ограничение или устранение конкуренции путем установления или поддержания монопольно высоких или монопольно низких цен, раздела рынка, ограничения доступа на рынок, устранения с него других субъектов экономической деятельности, установления или поддержания единых цен, если эти деяния повлекли причинение крупного ущерба.
4. Федеральный закон «О защите конкуренции», целью которого является совершенствование правового регулирования отношений по защите конкуренции, уточнение правовых основ государственной политики в этой сфере, установление порядка пресечения и предупреждения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на товарных и финансовых рынках.
5. Положения законов, воздействующих на развитие конкуренции в целом, например Федерального закона «О защите прав потребителей».
6. Указы Президента Российской Федерации, которые связаны в первую очередь с утверждением структуры и полномочий федеральных органов исполнительной власти, к которым, в частности, относится Федеральная антимонопольная служба России.
7. Нормативно-правовые акты Правительства Российской Федерации. Это в первую очередь постановления, которые утверждают положения об органах исполнительной власти, включая Положение о Федеральной антимонопольной службе Российской Федерации, а также акты, утверждающие определенные правила поведения.
8. Нормативные правовые акты, принимаемые Федеральной антимонопольной службой в рамках ее компетенции. Указанные акты могут быть связаны как с разъяснением положений антимонопольного законодательства, так и с утверждением определенных требований.
Заметим, что отнесение указанных нормативно-правовых актов к разделу антимонопольного законодательства
не совсем правильно. Допустим, некоторые авторы оперируют понятием «законодательство о пресечении недобросовестной конкуренции», к которому в первую очередь относят нормы ФЗ «О защите конкуренции» и ФЗ «О рекламе». Естественно, совокупность правовых норм, направленных на регулирование отношений, связанных именно с недобросовестной конкуренцией, теоретически можно выделить в отдельный подраздел законодательства, но оно будет включено в комплексную отрасль.
Дело в том, что, когда мы говорим «антимонопольное законодательство», то имеем в виду в первую очередь правовые нормы, направленные на борьбу с монополистической деятельностью. Даже этимологически понятие «антимонопольное» противопоставляется понятию «монополия» или «монополистическая деятельность». Так, Н.М. Коршунов отмечает, что основной постулат антимонопольного законодательства - доминирующее положение хозяйствующего субъекта на соответствующем (релевантном) рынке10. Закон не запрещает хозяйствующему субъекту завоевывать это положение, однако и не допускает злоупотребления им. А злоупотребление доминирующим положением является одним из основных видов монополистической деятельности.
В то же время и в законодательстве, и в правовой теории существуют две отдельные категории - «монополистическая деятельность» и «недобросовестная конкуренция», от проявления которых и призваны защищать конкуренцию рассматриваемые нормативно-правовые акты. При этом данная система нормативно-правовых актов направлена на защиту конкуренции как таковой. Поэтому исследуемую область законодательства следует называть «законодательство о защите конкуренции».
Примечания
Розанов С. Экономика ищет способы повысить результативность защиты конкуренции // Конкуренция и рынок. 2007. № 1. С. 6.
Коршунов Н.М. Предпринимательское право: Учеб. для студентов высших учебных заведений. М.: ЮНИТИ: Закон и право, 2007. С. 257. Тотьев К.Ю. Уголовная ответственность за монополистическую деятельность // Хозяйство и право. 1998. № 5. С. 56.
Джабуа И.В. Правовые основы ограничения монополистической деятельности на товарных рынках: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 6. Хашукаев Р.Ф. Государственно-правовое регулирование конкуренции на товарных рынках Российской Федерации. М.: Изд-во РАГС, 2003. С. 79-80.
2
3
4
5
6 Коробов В.О. Антимонопольное законодательство: экономика и применение. Йошкар-Ола: Периодика Марий Эл, 1996. С. 20.
7 Крашенинников П.В. Законодательство о конкуренции и защите прав потребителей. Вступительная статья. М., 1998. С. III.
8 Тотьев К.Ю. Унификация антимонопольного законодательства России // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 6.
9 Варламова А.Н. Правовое регулирование конкуренции в России. М.: ЮрИнфоР, 2000. С. 12.
10 Коршунов Н.М. Указ. соч.
