CC BY
121
doi: 10.20310/1819-8813-2016-11-1-63-69
АНАЛИЗ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ МОДЕЛЕЙ И ИНСТРУМЕНТОВ ТРАНСФОРМАЦИИ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ
ЛОСКУТОВА МАРИНА ВЛАДИМИРОВНА ФГБОУ ВПО «Тамбовский государственный университет имени Г. Р. Державина», г. Тамбов, Российская Федерация, e-mail: lmv_lock@mail.ru
Исследование проведено в рамках темы НИР Госзадания: Проведение оценки состояния региональных систем образования и их сопоставление (на примере не менее 10 субъектов Российской Федерации)» (утверждено Правительством РФ 07.04.2015 г. № 2048н-П17 (Часть 2 «Выполнение фундаментальных и прикладных научных исследований»). Тема НИР: Влияние результатов проводимых трансформаций систем образования на социально-экономические показатели развития регионов (Приказ РАНХиГС 01-2686 от 22.06.2015 г.)
Статья посвящена исследованию результатов трансформации в направлении оптимизации сети образовательных учреждений, обеспечивающей равный доступ к качественному образованию всех граждан, а также более рационального использования материальных и интеллектуальных ресурсов. Внедряемые инструменты институциональной трансформации демонстрируют общую положительную тенденцию в системе образования. В основе механизма трансформации заложены цели оптимизации расходов и удовлетворения запросов потребителей в качественном и доступном образовании. Актуальность организационных решений на уровне региональных систем образования предопределена динамикой демографических показателей, тенденциями внутренней миграции, организационно-экономическими изменениями в системе образования. На сегодняшний день можно дать оценку экспериментов по реструктуризации сельских малокомплектных школ в направлении создания муниципальных культурно-образовательных комплексов. Результаты экспериментальной трансформации в рассматриваемых регионах подтверждают перспективность и эффективность кооперации и интеграции ресурсов учреждений образовательной системы и социальной сферы в сельской местности. Рассмотрены модели и технологии создания и функционирования интегрированных учреждений системы образования и организаций социально-культурной сферы, выявлены наиболее эффективные из них на основе анализа опыта трансформации десяти регионов РФ, определены экономические стимулы проведения реструктуризации в регионах. На основе проведенного анализа закономерностей и характера институциональных изменений в системе общего образования предложены рекомендации для экономической политики в сфере образования.
Ключевые слова: социально-экономическая эффективность, модели и инструменты трансформации, социальная сфера, система образования
В ходе институциональных преобразований региональной системы школьного образования в лучшем положении оказывались регионы, которые:
- подвергли радикальной оптимизации бюджетную сеть и существенно сократили неэффективные расходы;
- проводили работу с администрацией учебных заведений, приучив руководителей учреждений к необходимости институциональных реформ и находили пути адаптации к изменениям внешней среде;
учитывали возможные риски, обеспечили приоритетность финансирования системы образования, прогнозировали развитие ситуации в более неблагоприятных условиях.
Внедряемые инструменты институциональной трансформации демонстрируют общую положительную тенденцию в системе школьного образования, однако процесс трансформации идет низкими темпами [1]. Можно выделить несколько причин этому на региональном уровне:
- тенденция снижения численности сельских школьников;
- отсутствие четкой согласованности ответственности бюджетов различных уровней;
- в результате плохого состояния дорог и недостатка школьных автобусов имеются нерешенные проблемы с подвозом детей; частично эта проблема решена в Тамбовской области по региональным программам «Наша новая школа» и «Школьный автобус», однако потребность в автобусах, организующих перевозки школьников, значительно выше;
- сопротивление общественности закрытию школ.
Перечисленные тенденции носят общерегиональный характер, во многом являются отражением политических решений, принятых в отношении трансформации бюджетной сети в предшествующий период. Однако региональные органы управления образованием планируют продолжать данный процесс в 2016-2020 гг., когда демографическая ситуация и ситуация на рынке труда улучшится и связанные с реструктуризацией сети социальные проблемы будут проявляться не столь остро. В настоящее время используются менее радикальные механизмы сокращения расходов:
- уменьшение количества ступеней обучения в школах: средние школы реорганизуются в основные, основные и средние - в начальные;
- экономия управленческих расходов при реорганизации малокомплектных школ в филиалы полнокомплектных;
интеграция школ и дошкольных образовательных учреждений с учреждениями дополнительного образования, сельскими культурно-образовательными комплексами;
- обучение в комплектных классах учащихся разных возрастов;
- оптимизация организационной структуры общеобразовательных учреждений.
Подобные методы успешно внедряются в Костромской области. С 2013 г. политика в данной сфере несколько изменилась: существенно снизилось число общеобразовательных учреждений, в первую очередь в сельской местности, в сравнении с предшествующим периодом (с 572 до 525), этот процесс наблюдается и в городах. Выросло число учащихся, приходящихся на одного учителя (с 9,6 до 11,7), как в городах, так и в сельской местности повысилось среднее число учащихся в расчете на одну школу.
В 2012/13 учебном году темпы реструктуризации повысились. В 2013/14 году на региональном уровне велись поиски новых институциональных форм организации школьного образования в сельской местности. Удачным примером может стать институциональное оформление культурно-образовательных комплексов, функционирующих
по сетевому принципу. Этот вопрос требует более подробного анализа.
Актуальность разработки и реализации комплексных проектов по запуску эффективных организационных решений на уровне региональных систем образования предопределена динамикой демографических показателей и тенденциями внутренней миграции, а также организационно-эконо-мическими изменениями, происходящими в системе образования и их нормативно-правовым обеспечением [2]. В ряде регионов проводятся эксперименты по реструктуризации сельских малокомплектных школ в направлении создания муниципальных культурно-образовательных комплексов, куда помимо собственно школы интегрированы сельские учреждения культуры и спорта, различные досуговые центры. Результаты экспериментальной трансформации в рассматриваемых регионах подтверждают перспективность и эффективность кооперации и интеграции ресурсов учреждений образовательной системы и социальной сферы в сельской местности.
Вопросы разработки моделей и технологий создания и функционирования интегрированных учреждений системы образования и организаций социально-культурной сферы находятся под контролем региональных межведомственных комиссий с привлечением заинтересованных ведомств и управлений, к обсуждению привлекаются представители общественности. Цель трехстороннего взаимодействия - согласование механизмов интеграции ресурсов учреждений социальной сферы для повышения эффективности предоставления населению социальных услуг, обеспечения равного доступа к качественному образованию и достижение поступательного развития городских и сельских территорий.
Современные вызовы и подходы к новой системе организации сетей социально-культурного обслуживания населения диктуют основные принципы моделирования механизмов создания и функционирования интегрированных структур, объединяющих образовательные организации и другие учреждения социально-культурной сферы.
Этому вопросу посвящены специальные исследования И. В. Абалкиной - специалиста в области экономики образования и ее единомышленников. Проведенный анализ региональной политики в области образования на примере десяти регионов выборки позволяет обратиться к идеям ученого с целью дальнейших разработок и корректировок региональных программных документов развития образования в части общего образования.
По мнению исследовательской группы под руководством И. В. Абалкиной, с целью обеспечения
доступности качественных государственных услуг социально-культурной сферы с учетом сложившейся системы расселения и демографических тенденций в регионах РФ, целесообразна трансформация, обеспечивающая переход от ступенчатой к узловой модели организации сетевых комплексов, от отраслевого управления к территориально-отраслевому, от ведомственных к интегрированным структурам, повышение транспортной доступности учреждений.
Успешная институциональная трансформация сети образовательных организаций предполагает создание интегрированных образовательных структур при участии образовательных учреждений, учреждений культуры и спорта и других объектов социальной сферы [3]. Такая трансформация требует эффективного правового механизма практического функционирования интегрированных структур образовательно-культурно-досуговых учреждений как в городах, так и в сельской местности.
Идея создания социально-культурных комплексов достаточно перспективна для рассматриваемых регионов: во всех них имеются достаточные предпосылки, однако приходится сталкиваться с трудностями организационно-правового характера [4]. Так, например, существующее законодательство разграничивает полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления (федеральные законы № 95, 131, 184): на муниципалитеты первого уровня (городские округа и муниципальные районы) возложены задачи организации предоставления общего образования, поселенческий уровень местного самоуправления не несет ответственности за организацию образования. Распределение полномочий и ответственности в системе образования имеет ряд отличий от распределения полномочий в сфере культуры и спорта: здесь низовой уровень учреждений находится в ведении поселений. Такая система подчинения затрудняет создание общего социально-культурного пространства, необходимо задействовать механизмы и технологии социального партнерства, использовать практику агентских соглашениях [5].
Важное препятствие, как доказано в работах И. В. Абалкиной, - выполнение одной из функций организации образования - финансирование учебного процесса. Финансирование возложено на субъекты Российской Федерации, а содержание сети образовательных учреждений на муниципалитеты первого уровня. В сфере культуры и спорта такого разграничения ответственности нет. В этом видится проявление управленческого дис-
баланса в организации предоставления образовательных услуг и иных услуг социально-культурной сферы.
В целях нашего исследования остановимся на следующих ключевых проблемах создания интегрированных комплексов социально-культурного обслуживания населения:
1) проблемы расселения: внутренняя миграция из сельской местности в города;
2) проблемы финансирования сетей обслуживания, связанные с избыточностью небольших комплексов социальной инфраструктуры, недофинансирование;
3) ведомственные и административные барьеры при организации взаимодействия, межведомственное разграничение полномочий;
4) институциональный управленческий дисбаланс, отраслевой подход к управлению;
5) инфраструктурные проблемы: слабая транспортная и коммуникационная обеспеченность.
В рассматриваемых российских регионах практически завершился процесс урбанизации по экстенсивному типу, для которого характерно быстрое повышение доли городского населения, в настоящее время в России стабилизировалась доля городского населения. Для других стран также характерен переход от экстенсивной урбанизации к интенсивной урбанизации, которая характеризуется распространением стандартов городского образа жизни на сельские территории.
Существующая система расселения затрудняет организацию предоставления услуг населению в культурно-досуговой сфере и сфере образования, актуальными являются вопросы недофинансирования учреждений социально-культурной сферы и дифференциации бюджетных расходов по статьям «образование» и «культура» в зависимости от региона.
Малочисленность населения сельской местности предполагает сокращение сети социального обслуживания. С точки зрения управления, сложившаяся ситуация неэффективна: высоки совокупные издержки предоставления качественных социально-культурных услуг на территории муниципального образования с большим количеством сел, низкая транспортная обеспеченность и суровые природно-климатические условия.
В ходе интеграции образовательно-культурно-досуговых сетей приходится сталкиваться с влиянием сложившихся социально-культурных традиций, природных и исторических особенностей, устоявшейся институциональной структурой власти и управления, поэтому пространственная организация
сетевых комплексов, как правило, является симбиозом нескольких основных моделей: ядерной, узловой, сотовой и ступенчатой [6].
Сотовую и ступенчатую модели принято относить к классу нормативных моделей, а ядерную и узловую - к классу дескриптивных моделей. Дескриптивные модели описывают эволюционное развитие сети в зависимости от изменений пространственной организации территории.
Особенностью ядерной модели является устойчивость и социально-экономическая эффективность при правильных расчетах параметров издержек оказания услуги и издержек доступа к ним.
В ядре модели расположено центральное учреждение, которое решает многофункциональные задачи и состоит в договорных отношениях с периферийными учреждениями, таким образом, обеспечивается доступ к коллективным ресурсам. Если издержки доступа к услугам периферийных учреждений превосходят ценность услуги, то они признаются экономически неэффективны. Ядерная модель может расшириться, наряду с центральным учреждением функционируют промежуточные центры, которые обеспечивают сетевое взаимодействие.
Правильная организация горизонтальных связей в узловой модели способствует эффективному функционированию сферы социальных услуг.
Основные структуры, создаваемые регионами в ходе реструктуризации сельских школ, представляют собой сеть филиалов, сгруппированных вокруг основного центра, что фактически является модифицированной моделью пространственной организации сети узлового типа.
Реструктуризация по типу сотовой модели применяется там, где необходимо обеспечение регулярных услуг стандартизованного качества, например, обучение в начальной школе: потребитель ожидает гарантию доступности (по времени и стоимости) услуги в заданном радиусе. Ступенчатая модель эффективна там, где параметры обслуживания зависят от частоты спроса. Ступенчатая модель характеризуется равномерным размещением учреждений низового типологического уровня, по мере восхождения расширяются навыки и специализация, учреждения увеличивают радиус обслуживания. Такая модель применима в случае ожидаемого демографического роста, сегодня в сельской местности она малоэффективна в связи с тенденцией на уменьшение сельского населения.
Эффективное функционирование сетей зависит от параметров, обосновывающих социально-экономическую целесообразность оказания услуг конкретным учреждением социальной сферы. К таким параметрам можно отнести:
- ценность услуги для потребителя;
цена, в которую входят затраты государства и потребителя в ходе оказания услуги;
- издержки потребления социальной услуги;
- совокупные издержки сетевой организации на производство услуги.
Если между ценой и издержками устанавливается равновесие, то сетевая организация функционирует нормально, если соотношение нарушается, то часть сетевой структуры является избыточной, сеть функционирует в состоянии неустойчивости.
Для рассматриваемых десяти регионов: Ульяновская, Калужская, Костромская, Липецкая, Белгородская, Брянская, Владимирская, Ивановская, Воронежская и Тамбовская области в сложившихся социально-экономических условиях наиболее целесообразным представляется путь организации по типу ядерной модели. Однако такое построение образовательной системы в сельской местности требует соответствующего правового регулирования, практика совместного учредительства наталкивается на ряд трудностей. Самый главный вопрос в том, что соучредительство не решает проблему финансовых и имущественных взаимоотношений между уровнями государства или между отдельными муниципальными образованиями, которые в соответствии с конституционным устройством государства обладают обособленными бюджетами и собственностью (имуществом). Финансирование в порядке соучредительства видов деятельности, отнесенных законодательством к полномочиям публично-правового образования другого уровня, противоречит требованию законодательства об использовании бюджетных средств по назначению.
Трансформация в направлении оптимизации сети образовательных учреждений, обеспечивающая равный доступ к качественному образованию всех граждан независимо от места проживания, а также более рациональное использование материальных и интеллектуальных ресурсов российской системы образования проводится в условиях недостаточного правового регулирования в этой области на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации [7]. В связи с этим особенно насущной становится необходимость юридически грамотно оформить осуществляемые изменения в рамках действующего правового поля.
Тем не менее, во всех рассматриваемых регионах создаются единые учреждения многофункционального назначения. Социально-культурные центры становятся реальностью в российских регионах. На фоне недостаточности законодательного оформления важное значение в этом процессе имеет заинтересованность региональных и муниципальных
органов власти, работодателей и педагогических коллективов [8]. Представляется, что этот процесс будет продолжаться.
Особенностью политики Костромской области в сфере образования является активный поиск подходов к повышению качества образования на основе не ликвидации, а трансформации малокомплектных школ. В качестве одной из возможных альтернатив как сохранению в неизменном виде малокомплектной школы, так и подвозу учащихся в базовые школы, либо проживанию детей в интернатах, в области рассматривается дистанционное обучение.
Пилотный проект в данной сфере разработан в Костромском государственном университете им. Н. А. Некрасова, причем, судя по имеющейся информации, Костромская область продвинулась в этом направлении дальше подавляющего большинства регионов.
В 2015-2016 гг. планируется создать на базе ряда районных школ образовательные центры с использованием интернет-технологий, которые соединят 6-8 малокомплектных школ в отдаленных территориях. Педагоги базовых школ будут давать знания сельским школьникам в режиме реального времени. Учителя и ученики будут общаться через монитор и наушники с микрофонами, визуальный контакт будет обеспечен с помощью видеокамер [9].
Таким образом, оптимизация системы общего образования идет более-менее успешно, региональные органы власти находят собственные решения, исходя из возможностей бюджета, территориальной инфраструктуры, лояльности населения. Можно предположить, что в 2015-2016 гг. этот процесс ускорится. Об этом свидетельствует анализ финансирования и основных индикаторов региональных программ развития системы образования на 20132020 гг. (такими стратегическими документами располагают все рассматриваемые регионы).
Тем самым экономические стимулы проведения реструктуризации в регионах усиливаются [10].
На основе проведенного анализа закономерностей и характера институциональных изменений в системе общего образования сформулируем рекомендации для экономической политики в данной сфере: 1) институциональная трансформация региональных систем школьного образования вызвана объективной необходимостью, в первую очередь, результатами внутренней миграции населения из сельской местности в города; 2) результаты проведенной реструктуризации имеют в целом положительную тенденцию, о чем свидетельствует анализ данных региональных отделений государственной статистики, и явились адекватным ответом на ситуацию снижения рождаемости в предыдущие пе-
риоды; 3) в перспективе процесс трансформации региональных систем школьного образования должен продолжаться по типу вертикальной интеграции совместно с системой начального профессионального и среднего профессионального образования; 4) правовое оформление института соучредительства в системе школьного образования; 5) на муниципальном уровне решению проблемы мало-комплектности в школьном образовании может способствовать организация культурно-образовательных комплексов; 6) современная ситуация характеризуется ростом престижа фермерской деятельности и ростом занятости в аграрном секторе во всех рассматриваемых регионах. Если такая тенденция сохранится, то можно в среднесрочной перспективе ожидать увеличения численности сельского населения и увеличения потребности в услугах школьного образования. Необходимо учитывать данные риски при проведении образовательной политики в увязке с демографической политикой.
Литература
1. Абалкина И. В. Пространственная организация сетей образовательных учреждений в современной России // Вопросы образования. 2007. № 1. С. 166-175.
2. Костылёва С. Ю. Экономические отношения субъектов образовательного пространства в Российской Федерации // Вестник Тамбовского университета. Серия Гуманитарные науки. 2011. № 5 (97). С. 52-60.
3. Костылёва С. Ю. Совершенствование региональной инфраструктуры системы высшего образования в России: автореф. дис. ... канд. эконом. наук. Тамбов, 2006.
4. Костылёва С. Ю. Влияние глобализационных процессов на экономическое развитие российской системы высшего образования // Вопросы современной науки и практики. Университет им. В. И. Вернадского. Тамбов, 2015. № 3 (57). С. 81-88.
5. Костылёва С. Ю. ВУЗ как экономический институт // Вестник Тамбовского университета. Серия Гуманитарные науки. 2011. № 10 (102). С. 38-44.
6. Костылёва С. Ю. Институт высшего образования в контексте экономического развития // Вопросы современной науки и практики. Университет им. В. И. Вернадского. 2013. № 1(45). С. 148-154.
7. Костылёва С. Ю., Толмачева Е. В. Роль человеческого потенциала науки в повышении эффективности институциональных реформ высшей школы: выводы для экономической политики // Вестник Тамбовского университета. Серия Гуманитарные науки. 2015. № 5 (145). С. 171-177.
8. Костылёва С. Ю., Гаврилова Е. А. Управление развитием персонала в контексте совершенствования социально-трудовых отношений // Экономические науки. 2008. № 41. С. 108-111.
9. Дегтярев А. Н., Дегтярева Л. Р. Современная государственная политика модернизации российского
образования: институциональный аспект // Социология образования. 2014. № 2. С. 4-14.
10. Ширин С. С. Управление общими образовательными пространствами в Европе // Современные исследования социальных проблем (электронный научный журнал). 2012. № 2. С. 26.
References
1. Abalkina I. V. Prostranstvennaya organizatsiya setej obrazovatel'nykh uchrezhdenij v sovremennoj Rossii [The spatial organization of networks of educational institutions in modern Russia] // Voprosy obrazovaniya. 2007. № 1. S. 166-175.
2. Kostylyova S. Yu. Ekonomicheskiye otnosheniya sub"yektov obrazovatel'nogo prostranstva v RF [The economic relations of subjects of educational space in the Russian Federation] // Vestnik Tambovskogo universiteta. Seriya Gumanitarnye nauki. 2011. № 5 (97). S. 52-60.
3. Kostyleva S. Yu. Sovershenstvovaniye region-al'noj infrastruktury sistemy vysshego obrazovaniya v Rossii [Improvement of regional infrastructure of system of the higher education in Russia]: avtoref. dis. ... kand. ekon. nauk Tambov, 2006.
4. Kostyleva S. Yu. Vliyaniye globalizatsionnykh protsessov na ekonomicheskoye razvitiye rossijskoj sistemy vysshego obrazovaniya [Influence of globalization processes on economic development of the Russian system of the higher education] // Voprosy sovremennoj nauki i praktiki. Universitet im. V. I. Vernadskogo. 2015. № 3 (57). S. 81-88.
5. Kostyleva S. Yu. VUZ kak ekonomicheskij institute [Higher Education Institution as economic institute] //
Vestnik Tambovskogo universiteta. Seriya Gumanitarnye nauki. 2011. № 10 (102). S. 38-44.
6. Kostyleva S. Yu. Institut vysshego obrazovaniya v kontekste ekonomicheskogo razvitiya [Institute of the higher education in the context of economic development] // Voprosy sovremennoj nauki i praktiki. Universitet im. V. I. Vernadskogo. 2013. № 1 (45). S. 148-154.
7. Kostyleva S. Yu., Tolmacheva E. V. Rol' chelo-vecheskogo potentsiala nauki v povyshenii effektivnosti institutsional'nykh reform vysshej shkoly: vyvody dlya ekonomicheskoj politiki [Role of human potential of science in increase of efficiency of institutional reforms of the higher school: conclusions for economic policy] // Vestnik Tambovskogo universiteta. Seriya Gumanitarnye nauki. 2015. № 5 (145). S. 171-177.
8. Kostyleva S. Yu., Gavrilova E. A. Upravleniye raz-vitiyem personala v kontekste sovershenstvovaniya sotsial'no-trudovykh otnoshenij [Management of development of staff in the context of improvement of the social and labor relations] // Ekonomicheskiye nauki. 2008. № 41. S. 108-111.
9. Degtyarev A. N., Degtyareva L. R. Sovremennaya gosudarstvennaya politika modernizatsii rossijskogo obrazovaniya: institutsional'nyj aspect [Modern state policy of modernization of Russian education: institutional aspect] // Sotsiologiya obrazovaniya. 2014. № 2. S. 4-14.
10. Shirin S. S. Upravleniye obshchimi obrazova-tel'nymi prostranstvami v Evrope [Management of the general educational spaces in Europe] // Sovremennye is-sledovaniya sotsial'nykh problem (elektronnyj nauchnyj zhurnal). 2012. № 2. S. 26.
* * *
THE ANALYSIS OF SOCIAL AND ECONOMIC EFFICIENCY OF MODELS AND INSTRUMENTS OF TRANSFORMATION OF THE EDUCATION SYSTEM
LOSKUTOVA MARINA VLADIMIROVNA Tambov State University named after G. R. Derzhavin, Tambov, the Russian Federation, e-mail: lmv_lock@mail.ru
Research is conducted within SIW subject of State task: Carrying out assessment of a state regional education systems and their comparison (on the example of not less than 10 subjects of the Russian Federation) (it is approved by the Government of the Russian Federation on 07.04.2015 № 2048n-P17 (Part 2 «Performance of basic and applied scientific researches»). SIW Subject: Influence of results of the carried-out transformations of education systems on socio-economic indexes of development of regions (The order of RANEPA 01-2686 from 22.06.2015)
The article contains research of results of transformation in the direction of optimization of the network of educational institutions providing equal access to quality education of all citizens, and also more rational use of material and intellectual resources. The introduced instruments of institutional transformation show the general positive tendency in an education system. At the heart of the mechanism of transformation there are the purposes of optimization of expenses and satisfaction of inquiries of consumers in quality and available education. The dynamics of demographic indicators, tendencies of internal migration, organizational and economic changes in an education system predetermines the relevance of organizational decisions at the level of regional education systems. Today it is possible to give an assessment of experiments on restructuring of rural small schools in the direction of creation of municipal cultural and educational complexes. Results of experimental transformation in the considered regions confirm prospects and efficiency of cooperation and integration of resources of institutions of
educational system and the social sphere in rural areas. The author considered models and technologies of creation and functioning of the integrated establishments of an education system and the organizations of the social ana cultural sphere, revealed the most effective of them on the basis of the analysis of experience of transformation of ten regions of the Russian Federation and economic incentives of carrying out restructuring in regions. The author offered recommendations for economic policy in education on the basis of the carried-out analysis of regularities and nature of institutional changes in system of the general education.
Key words: social and economic efficiency, models and instruments of transformation, social sphere, education system
^ 11, № 1, 2016
