CC BY
38
I_АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
УДК 338.48
Рогач Ольга Владимировна
Кандидат социологических наук, доцент кафедры менеджмента и административного управления Российского государственного социального
университета.
Rogach Olga Vladimirovna
Candidate of sociological sciences, associate professor of the Department of Management and Administration of Russian State Social University
АНАЛИЗ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО СООБЩЕСТВА В ЦЕЛЯХ РАЗВИТИЯ ТУРИСТИЧЕСКОЙ ПРИВЛЕКАТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ.
Analysis of institutional limitations of interaction between the authorities and the local community in order to develop the tourist attractiveness of
municipalities.
Аннотация. В статье поднимаются вопросы организации взаимодействия власти и местного сообщена в целях развития туристической привлекательности муниципальных образований. Автором ставится цель изучить институциональные ограничения, которые лимитируют возможность построения конструктивного взаимодействия между местным органами власти и представителями местных сообществ по вопросам развития внутреннего туризма. Проведенный анализ базируется на результатах экспертного опроса руководителей местных органов власти (N=62). Делается вывод о существенном влиянии дотационности местных бюджетов на практики консолидации усилий власти и населения по вопросам развития туристической привлекательности муниципальных образований, недостаточность информационного обеспечения данных практик, сложности организационно-правового характера.
Abstract. The article raises the issues of the organization of interaction between the authorities and the local community in order to develop the tourist attractiveness of municipalities. The author aims to study the institutional limitations that limit the possibility of building a constructive interaction between local authorities and representatives of local communities on the development of domestic tourism. The analysis is based on the results of an expert survey of
heads of local authorities (N=62). The conclusion is made about the significant impact of subsidization of local budgets on the practice of consolidation of efforts of the authorities and the population on the development of tourist attractiveness of municipalities, the lack of information support of these practices, the complexity of the organizational and legal nature.
Ключевые слова: муниципальные органы власти, муниципальные образования, туризм, туристическая привлекательность, местное сообщество, социальное партнерство.
Key words: municipal authorities, municipalities, tourism, tourist attraction, local community, social partnership.
На сегодняшний день одной из приоритетных задач развития муниципальных образований становится налаживание конструктивного взаимодействия властных структур и представителей местных сообществ. По оценкам экспертов, активное участие местного населения в решении вопросов местного значения создаст основу для опережающей адаптивности российских территорий, так как позволит вносить своевременные изменения в практики социально-экономического развития муниципальных образований согласно общественным потребностям и интересам [4; 11].
В современных условиях, которые характеризуются политическими трансформациями, глубоким кризисом экономической и социальных сфер общественной жизни, значительными колебаниями рыночной конъектуры в сфере туризма (в виду расширения спектра досуговых предпочтений населения и не только) для развитых стран особо остро стоит вопрос о формировании партнерских отношений между властью и местным сообществом в процессе выбора приоритетных стратегических направлений формирования и развития туристической привлекательности муниципальных образований [10]. Как показывают исследования эффективность взаимодействия власти и местного сообщества оказывает прямое влияние на рост количественных и качественных показателей индустрии внутреннего туризма [2]. В работах российских ученых В.Г. Шубаевой и Н.В. Буровой делается заключение, что смещение фокуса внимания властных структур с экономических механизмов территориального развития на налаживание многосекторальных партнерских отношений с представителями местного сообщества обеспечивает построение новых стратегий формирования туристских дестинаций [8]. Привлечение представителей местного сообщества как «амбассадоров туристских дестинаций» имеет мультипликативный эффект. В частности, наблюдается рост количества новых рабочих мест, наполнение структурно-профессиональной сети, создание и продвижение новых объектов туристического притяжения, модернизация туристской инфраструктуры, усиление ориентации коммерческого сектора на создание и продвижение туристских продуктов и услуг [7; 9; 12].
6
В ряде научных работ подчеркивается, что уровень общественной активности представителей местных сообществ в решении проблем развития внутреннего туризма является недостаточным, что в значительной степени обусловлено слабым влиянием института местного самоуправления [1;6]. В связи с указанным обстоятельством внимание российских ученых обращено на поиск механизмов нивелирования институциональных ограничений взаимодействия власти и местного сообщества в целях развития туристической привлекательности муниципальных образований. При этом в качестве приоритетного из них, чаще всего, рассматривается механизм социального партнерства как конструктивной формы организации взаимодействия власти и общества в целях решения задач территориального и общественного развития [3]. Таким образом, обращение муниципальных властей к практикам организации социального партнерства в современных рыночных условиях позволит обеспечить реализацию гибких алгоритмов привлечения бизнес-структур (коммерческого сектора),
микропредпринимателей, креативных кластеров и иных представителей местного сообщества к решению вопросов развития индустрии внутреннего туризма и формированию туристической привлекательности российских муниципальных образований [5].
Анализ институциональных ограничений взаимодействия власти и местного сообщества в целях развития туристической привлекательности муниципальных образований был проведен автором статьи по материалам экспертного опроса руководителей местных органов власти (N=62). Отбор экспертов производился методом многоступенчатой стратифицированной территориальной случайной выборки.
Главам муниципальных образований было предложено ответить на вопрос о том, является ли туристическая привлекательность неотъемлемым атрибутом социально-экономического развития территории. Согласно полученным материалам, данное мнение разделяют более половины экспертов, связывая процессы развития индустрии внутреннего туризма с улучшением инвестиционного климата, модернизацией инфраструктурного профиля муниципального образования, сохранением историко-культурного наследия.
Вместе с тем, многие эксперты признаются, что развитие туристической привлекательности муниципального образования является желательным, но не обязательным компонентом социально-экономического развития территорий (75,5% опрошенных). Это связано с тем, что муниципальные органы власти перегружены обязательствами в решении традиционно-острых вопросов территории: социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства, дорожно-транспортной сети. Наличие данных проблем в их муниципальных образованиях подтвердило 89,8% экспертов.
По результатам проведенного исследования, в числе ведущих институциональных ограничений взаимодействия органов власти и местного сообществ в целях развития туристической привлекательности
муниципальных образований, следует указать дефицит местных бюджетов. Раскрывая данное заключение, руководители органов управления обращают внимание на искусственную дотационность муниципальных образований. Налог на прибыль организаций и транспортный налог, не зачисляются в бюджеты поселений напрямую, что существенно ограничивает финансовую самостоятельность муниципальных органов власти, лишая последних стимула активизации внутренних источников развития туристической привлекательности территорий (созданию, продвижению и информационному сопровождению туристских продуктов/услуг, формированию функциональной линейки туристской продукции). Данное положение отметило 68,3% экспертов.
Особенно сложно ситуация обстоит с собственными финансовыми средствами муниципальных образований, доля дотационных территорий колеблется в интервале от 72,2% до 76,1%. Государственных и частных инвестиций также не хватает. Только 3.6% муниципальных образований не испытывают затруднений с финансовыми ресурсами (данная доля выше на 1%, если мы рассматриваем частные инвестиции, и ниже на 1% если говорим о собственных ресурсах муниципального образования). В данном контексте вопросы формирования и развития туристической привлекательности российских территорий для подавляющего большинства муниципальных образований находятся на последний позициях «рейтинга».
Развитие внутреннего туризма имеет мультипликативный эффект, который иллюстрируется в формирование новых профессиональных сетей (появление новых рабочих мест и профессий), создании благоприятного инвестиционного климата. Однако по мнению экспертов, деятельность муниципальных органов власти по развитию инвестиционного климата не рассматривает в качестве стратегических точек роста индустрию туризма: 89,2% респондентов отметили недостаточность частных инвестиций; 84,3% - отсутствие действенных механизмов привлечения частных инвестиционных ресурсов; 87,5% - незаинтересованность представителей местных сообществ в реализации проектов социального партнерства.
Руководители местных органов власти обращают внимание, что лишены полномочий и ресурсов, позволяющие им инициировать реализацию проектов в сфере туризма. Снижение налоговой нагрузки, освобождение инвестиций от налога на прибыль, по оценке экспертов, могли бы являться достаточно действенными стимулами для привлечения бизнеса к развитию туристической привлекательности территорий муниципальных образований.
В числе ведущих институциональных ограничений взаимодействия органами власти и представителей местного сообщества в целях развития туристической привлекательности муниципальных образований, по результатам исследования определены: несовершенство законодательной базы, а также бюрократические проволочки и сложность процедур согласования партнерских проектов в сфере туризма. При этом 54,3%
экспертов считают, что целевая ориентация туристских проектов на крупный бизнес существенно лимитирует возможность их практической реализации на территории муниципальных образований, которые в большинстве своем не имеют развитую туристическую инфраструктурную сеть, эффективные коллаборации ключевых субъектов местных сообществ.
При этом наблюдается отсутствие полноценного информирования представителей местных сообществ. Информационные ресурсы развития туристической привлекательности территории демонстрируют явную нехватку «рекламы в СМИ» и «интернет-порталов», как драйверов в продвижении туристских продуктов и услуг. 37,7% руководителей местных органов власти указали, что ограниченный доступ инвесторов к информации достаточно сильно влияет на формирование конструктивного диалога между властью и представителями бизнес-структур. Вместе с тем «участие населения в продвижении туристских услуг территории через интернет источники, социальные сети, мессенджеры, форумы и пр.» демонстрирует одно из самых низких значений («недостаточно» отметило 48,7% респондентов). Можно предположить, что это связано с низкой информационной поддержкой местных властей гражданских инициатив, отсутствием у населения какого-либо стимула для включения в процессы продвижения туристского продукта территории.
Еще одним институциональным ограничением формирования социального партнерства в новых российских условиях выступает слабое развитие общественного сектора. Стоит отметить, что общественный сектор традиционно рассматривается исследователями как возможность преодоления «провалов» рынка посредством нерыночной сферы деятельности государства. Это означает доминирующую роль государства по обеспечению экономического равновесия между туристическим спросом и предложением, а также в решении вопросов, касательно воздействия общественности на рост туристической привлекательности территории. В идеале, экономика общественного сектора обеспечивает рост преемственности населением целевых установок развития индустрии туризма на территории муниципальных образований за счет рационализации экономической деятельности представителей местных сообществ. Как отмечают эксперты, общественный сектор трансформирует предпочтения представителей местных сообществ в цели, закрепленные в проводимой на местном уровне политике в сфере туризма, изыскивает средства для их достижения и обеспечивает общественный контроль над расходованием этих средств.
Результаты исследования позволяют сделать заключение о существенном ограничении возможностей налаживания социального партнерства в виду крайне низкого представительства общественного сектора в решении вопросов развития туристической привлекательности территорий. По результатам экспертного опроса также выявлены крайне низкие оценки руководителей местных органов власти способности
общественных организаций вовлекать местное население в туристскую деятельность, активизировать горизонтальные взаимодействия местного населения в целях создания и продвижения линейки туристских продуктов и услуг.
Резюмируя сказанное выше отметим, что в современных российских условиях общественный сектор не способен обеспечить преемственность местным сообществом целевых установок развития туристической привлекательности территорий муниципального образования. Местные власти оказываются в ситуации, когда вынуждены расширять свой функционал в сторону разработки механизмов стимулирования гражданской активности населения. Сложившееся среди россиян мнение об управленческом аппарате в целом и его представительстве на местах, как правило, носит негативный характер, что также затрудняет возможность построения конструктивного диалога.
Институциональные преобразования должны быть ориентированы на усиление функций стратегического управления, формирование инвестиционной направленности деятельности органов местного самоуправления. В сложившейся ситуации привлечение частных инвестиционных ресурсов представляется одним из наиболее значимых факторов социально-экономического развития муниципального образования. Однако для российских реалий в большей степени характерно несовершенство законодательной базы, а также длительность и сложность процедур согласования, по мнению экспертов, также отнесены к наиболее значимым институциональным ограничениям.
Местные органы власти при определении траекторий конвертации социального капитала в развитие туристической привлекательности территорий, чаще всего отводят местному сообществу роль донора, что влечет за собой снижение гражданской активности субъектов местных сообществ. В современной практике муниципального управления особую актуальность такие формы конвертации социального капитала местных сообществ в развитие внутреннего туризма как популяризация объектов туристского притяжения в информационном пространстве, развитие отношений добрососедства, развитие бизнес-сообщества, что в своей совокупности обеспечивает трансформацию социальных связей и взаимодействий в профессионально-структурные сети, способствующие наполнению туристического рынка линейкой связанных общей идей туристской продукции. Еще одним направлением может стать социальное партнерство, которое предполагает консолидацию усилий органов власти, населения и бизнес-сообщества в контексте развития туристической привлекательности муниципальных образований РФ. В современных социально-экономических условиях указанный механизм эксплицируется из ограниченности бюджетного финансирования и, соответственно, необходимости привлечения социального капитала в процессы развития туристической привлекательности муниципальных образований, что
предполагает расширение границ взаимовыгодного партнерства. Таким образом, гражданские инициативы, коллективная деятельность в решении проблем территориального развития, социальное согласие, доверие к власти формируют благоприятную институциональную среду развития туристической привлекательности муниципального образования.
Литература
1. Бондалетов В.В. Территориальное общественное самоуправление как институт непосредственной демократии: условия и проблемы становления// Социальная политика и социология. 2013. Т. 2. № 4 (97). С. 233-241.
2. Можаева П.Г., Рыбачек Г.В. Организация туристской индустрии и география туризма. М.: Форум; НИЦ ИИФРА-М, 2014.
3. Пискунова Е.В. Социальное партнерство: гражданская ответственность и возможность развития. // UNIVERSUM: Вестник Герценовского университета. - 2011. №2. - С. 30-34
4. Рогач О.В., Медведева Н.В., Фролова Е.В. Ограничения развития социального партнерства власти и местного сообщества в современных российских условиях. Историческая и социально-образовательная мысль. 2018. Т. 10. № 3-2. С. 136-143.
5. Рябова Т.М., Рогач О.В. Анализ социокультурных установок и перспектив взаимодействия местного сообщества с органами власти на местах. Материалы Афанасьевских чтений. 2018. № 3 (24). С. 29-35.
6. Фролова Е.В. Взаимодействие населения и местной власти: проблемы и новые возможности. Социологические исследования. 2016. № 4 (384). С. 59-64.
7. Чернышёва М.В. Благотворительность малого и среднего бизнеса в малом городе: эмпирический анализ. Экономическая социология. 2016. Т. 17. № 4. С. 129-163
8. Шубаева В.Г., Бурова Н.В. Индикаторы привлекательности региона как туристской дестинации и маркетинговая стратегия ее развития // Известия Санкт-Петербургского университета экономики и финансов. — 2012. — № 2. — С. 124—128.
9. Alison Ollerenshaw, Angela Murphy & Kelsey McDonald. Leading the way: the integral role of local government within a multisector partnership delivering a large infrastructure project in an Australian growth region. Local Government Studies. Volume 43, 2017 - Issue 2. Pages 291-314.
10. Kaori Kuroda. New roles of nonprofit organizations and partnership with government and/or business. Global Economic Review Perspectives on East Asian Economies and Industries. Volume 29, 2000 - Issue 4. Pages 73-88.
11. Karen Johnston. Public governance: the government of non-state actors in 'partnerships'. Public Money & Management. Volume 35, 2015 - Issue 1. Pages 15-22.
12. Minho Lee. Government Influence on the Formation of Nonprofits: A Dual Relationship Between Local Government and Local Nonprofits. Journal International Review of Public Administration. Volume 13, 2008 - Issue 2. Pages 97-115.
