CC BY
148
УДК 336.15
Терентьева Ирина Викторовна
Муромский институт (филиал) Владимирского государственного университета имени Александра
АНАЛИЗ ДЕЙСТВУЮЩЕЙ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВО ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ*
кандидат экономических наук, доцент
Г ригорьевича Столетовых
Г ригорьевича и Николая
e-mail: terentieva-murom@yandex.т
Аннотация. Статья посвящена исследованию системы бюджетного регулирования во Владимирской области. Проведен анализ обеспеченности расходов бюджетов муниципальных образований собственными доходами. Дана оценка динамики и структуры средств бюджетного регулирования, рассмотрена методика расчета дотаций местным бюджетам. Выявлены недостатки и предложены направления совершенствования действующей системы бюджетного регулирования.
Ключевые слова: бюджетное регулирование, регулирующие налоги, дотации, финансовое выравнивание.
В настоящее время возрастает роль территорий в решении социальноэкономических задач, связанных с жизнеобеспечением населения. Выполнение функций, возложенных на территориальный уровень управления, возможно только путем обеспечения соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами. В этой связи особую актуальность приобретают вопросы, связанные с анализом и совершенствованием действующей системы бюджетного регулирования на территориальном уровне.
В каждом субъекте Федерации имеются свои особенности в организации внутрирегиональных межбюджетных отношений. Рассмотрим действующую систему регионального бюджетного регулирования во Владимирской области.
Финансовые взаимоотношения во Владимирской области в настоящее время предусматриваются между областным бюджетом и бюджетами 127 муниципальных образований, из которых статус муниципальных районов имеют 16 территорий, городских округов - 5, городских поселений - 26, сельских поселений - 80.
При расчете взаимоотношений областного бюджета и бюджетов муниципальных образований предусмотрены единые нормативы отчислений от федеральных, региональных, местных налогов и специальных налоговых режимов в местные бюджеты в соответствии со статьями 61, 61.1, 61.2 Бюджетного кодекса РФ. Наряду с этим, Законом Владимирской области «О межбюджетных отношениях во Владимирской области» дополнительно
предусмотрены следующие единые нормативы налоговых отчислений в
местные бюджеты: 10% налога на доходы физических лиц для муниципальных районов и городских округов, 100% транспортного налога для поселений и городских округов, 30% единого сельскохозяйственного налога для поселений и городских округов [1].
Данные источники налоговых доходов наряду с неналоговыми поступлениями относятся к собственным доходам местных бюджетов и призваны осуществлять вертикальное выравнивание, то есть балансирование доходов и расходов бюджетов муниципальных образований. Однако на практике собственных доходных источников недостаточно для покрытия расходов местных бюджетов (таблица 1).
Табл. 1. Анализ уровня покрытия расходов собственными доходами местных бюджетов Владимирской области в 2011 г. (план)
Муниципальные районы (городские округа) Налоговые доходы по единым нормативам, тыс. руб. Неналоговые доходы, тыс. руб. Расходы без учета целевых ассигнований, тыс. руб. Покрытие расходов доходами, %
г. Владимир 3390427 622752 4276021 93,9
г. Гусь-Хрустальный 328346 96191 620701 68,4
г. Ковров 900386 374904 1276882 99,9
ок. Муром 692408 153580 973543 86,9
ЗАТО Радужный 72812 52675 392325 32,0
Александровский район 600565 117629 1189300 60,4
Вязниковский район 296044 77542 850088 43,9
Г ороховецкий район 94847 24631 296348 40,3
Г усь-Хрустальный район 137377 8662 522346 28,0
Камешковский район 115566 32780 374871 39,6
Киржачский район 224495 74492 424947 70,4
Ковровский район 112465 29603 365031 38,9
Кольчугинский район 267775 59078 579813 56,4
Меленковский район 98413 15933 541263 21,1
Муромский район 31437 6007 174296 21,5
Петушинский район 376537 154156 731897 72,5
Селивановский район 64601 14821 239231 33,2
Собинский район 292869 61861 704622 50,3
Судогодский район 135569 20172 413206 37,7
Суздальский район 205454 90638 528157 56,1
Юрьев-Польский район 163316 43258 384017 53,8
ИТОГО 8601709 2131364 15858903 67,7
© Терентьева И.В.
В целом ни в одном из муниципальных образований Владимирской области, имеющих статус муниципального района или городского округа, собственные доходы не покрывают расходы бюджета. Средний по области процент покрытия расходов в 2011 году составил 67,7%. Наибольший процент покрытия наблюдается в городе Ковров (99,9%), городе Владимир (93,9%), округе Муром (86,9%), наименьший - в Меленковском районе (21,1%), Муромском районе (21,5%).
Чтобы сбалансировать расходы и доходы местных бюджетов требуются дополнительные источники налоговых доходов. При этом назначать дополнительные нормативы отчислений от налогов необходимо с учетом сложившейся в регионе степени дифференциации социально-экономического развития муниципальных образований с тем, чтобы единые нормативы не усилили отставание «слабых» территорий от «сильных».
Во Владимирской области дифференциация социально-экономического развития муниципальных образований довольно значительна, что проявляется на примере такого показателя как среднедушевые налоговые доходы, приведенные к сопоставимым условиям с учетом различий в социальной структуре населения. Так, коэффициент вариации среднедушевых приведенных налоговых доходов городских и сельских поселений Владимирской области в 2011 году составил 113,4% (очень высокая дифференциация), а соотношение между максимальной и минимальной величиной среднедушевых доходов составило 32 раза. На уровне муниципальных районов и городских округов Владимирской области в 2011 году наблюдалась не столь высокая, но достаточно существенная дифференциация доходов: коэффициент вариации среднедушевых приведенных налоговых доходов составил 53,6%, а соотношение между максимальной и минимальной их величиной - 6,7 раз.
Высокая дифференциация среднедушевых доходов муниципальных образований обуславливает необходимость использования средств бюджетного регулирования для горизонтального выравнивания, то есть сглаживания различий в доходах на душу населения местных бюджетов региона. К средствам бюджетного регулирования, как правило, относятся регулирующие налоги и дотации.
Средства бюджетного регулирования не относятся к собственным доходам местных бюджетов, поскольку их величина зависит от вышестоящих органов власти и может ежегодно изменяться. Рост доли средств бюджетного регулирования в доходах бюджетов муниципальных образований означает увеличение финансовой зависимости от вышестоящих уровней управления.
Во Владимирской области за период с 2007 по 2009 годы наблюдался существенный рост средств бюджетного регулирования: с 3179092 тыс. рублей до 4529447 тыс. рублей (рисунок 1) [2]. В 2010 году их величина незначительно сократилась (до 4398698 тыс. рублей), а в 2011 году прирост средств бюджетного регулирования составил не более 1% к предыдущему году [3].
© Терентьева И.В.
5000000
4000000
3000000
2000000
1000000
0
2007
2008
2009
2010
2011 (план)
34.0
32.0
30.0
28.0 26,0 24,0
У////А Средства бюджетного регулирования (СБР), тыс. руб.
—•—Доля СБР в доходах муниципальных образований Владимирской обл., %
Рис. 1. Динамика средств бюджетного регулирования во Владимирской области
Доля средств бюджетного регулирования в доходах бюджетов муниципальных образований Владимирской области (без учета целевых поступлений) за период 2007-2011 годы не превышала 32,5%. Однако это усредненная оценка, в отдельных муниципалитетах этот показатель существенно различается. Так, в 2011 году доля средств бюджетного регулирования в доходах местных бюджетов в среднем по области составила 29%, при этом в таких муниципальных образованиях, как Муромский район, Гусь-Хрустальный район, Меленковский район этот показатель превышает 70%, а в городе Владимир и город Ковров - равен нулю. Почти для половины муниципальных районов (городских округов) Владимирской области доля средств бюджетного регулирования в доходах бюджетов превышает 50%, что характеризует высокую финансовую зависимость от вышестоящих органов власти.
Анализ структуры средств бюджетного регулирования муниципальных образований Владимирской области позволяет сделать вывод о том, что бюджетное регулирование в области осуществляется фактически только за счет дотаций. Регулирующие налоги применялись во Владимирской области до 2008 года включительно, а их доля в средствах бюджетного регулирования составляла не более 5%. Такая структура средств бюджетного регулирования является неудовлетворительной, поскольку дотации формируют иждивенчество со стороны органов местного самоуправления и не стимулируют органы власти к повышению эффективности своей деятельности. В то время как передача дополнительных нормативов регулирующих налогов на местный уровень способствует увеличению собираемости налоговых доходов и развитию налогового потенциала муниципальных образований.
В переходный период бюджетное законодательство предоставляло регионам право передавать местным бюджетам дополнительные дифференцированные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов, зачисляемых в консолидированный бюджет субъекта Федерации. В 2007-2008 годах в качестве регулирующих налогов во Владимирской области использовались налог на прибыль организаций и налог на имущество организаций, которые могли передаваться муниципальным образованиям по
© Терентьева И.В.
дополнительным дифференцированным нормативам в счет полной или частичной замены дотаций. Следует подчеркнуть, что речь идет о праве, а не обязанности замены дотаций дополнительными нормативами налогов, которое реализуется при согласовании с представительными органами муниципальных образований. Как результат, лишь только 7 муниципальных образований воспользовались этим правом - ЗАТО Радужный, Петушинский район, п. Вольгинский, г. Петушки, г. Покров, п. Анопино, п. Красное Эхо. Отсюда и незначительная доля регулирующих налогов в общем объеме средств бюджетного регулирования.
В настоящее время Бюджетный кодекс РФ фактически оставляет один регулирующий налог - это федеральный налог на доходы физических лиц. Дополнительные нормативы отчислений от этого налога могут быть переданы местным бюджетам в счет полной или частичной замены выделяемых им дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Дополнительный норматив отчислений от налога на доходы физических лиц устанавливается на дифференцированной основе как отношение расчетного объема дотации муниципальному образованию на выравнивание бюджетной обеспеченности к прогнозируемому объему налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в консолидированный бюджет субъекта РФ по территории соответствующего муниципального образования (ст. 137, 138 Бюджетного кодекса). Устанавливая возможность замены дотации дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц, законодательство не делает эту норму обязательной. А потому соотношение налоговой и дотационной составляющих в бюджетном регулировании фактически зависит от решения конкретного субъекта Федерации. Во Владимирской области замена дотаций муниципальным образованиям дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц не производилась, соответственно бюджетное регулирование с 2009 года осуществлялось только за счет дотаций.
Методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, а также методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) области закреплены в Законе Владимирской области от 10.10.2005 г. № 139-О3 «О межбюджетных отношениях во Владимирской области».
В соответствии с действующей в области методикой все городские поселения (включая городские округа) и сельские поселения Владимирской области получают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, исходя из численности жителей с поправкой на коэффициент, учитывающий плотность населения. На наш взгляд, при использовании в качестве критерия выравнивания такого показателя, как численность населения, сохраняются пропорции бюджетной асимметрии муниципальных образований региона, то есть реального выравнивания не происходит. Тем более что в число получателей дотаций из Фонда финансовой поддержки поселений включаются и городские округа, налоговый потенциал которых, как правило, намного выше, чем у поселений. Так, при выравнивании бюджетной обеспеченности
© Терентьева И.В.
поселений Владимирской области в 2011 году, наряду со «слабыми» муниципальными образованиями, среднедушевые налоговые доходы которых менее 1000 руб./чел., дотацию на выравнивание получают городские округа (город Владимир, город Ковров, округ Муром), доходы которых превышают 6000 руб./чел. Причем на финансовую поддержку городских округов направлено около трети общего объема Фонда финансовой поддержки поселений Владимирской области.
Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) осуществляется за счет дотаций, которые выделяются тем муниципальным образованиям, у которых уровень расчетной бюджетной обеспеченности не превышает установленный по области максимальный уровень, до которого осуществляется выравнивание. В результате выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) Владимирской области на 2011 год по данной методике коэффициент вариации среднедушевых доходов сократился с 48,2 до 11,5%, а соотношение между максимальной и минимальной величиной среднедушевых доходов - с 4,8 до 1,5 раз. Это свидетельствует о значительном снижении дифференциации среднедушевых доходов, то есть их выравнивании. Однако следует заметить, что в областной методике выравниванию подвергаются не только налоговые, но и неналоговые доходы муниципальных образований. На наш взгляд, выравнивать необходимо только налоговые доходы территорий. В этом случае у органов местного самоуправления появится стимул наращивать неналоговые доходы (представленные в основном доходами от использования муниципальной собственности), поскольку увеличение неналоговых доходов, вследствие эффективного управления, не будет включаться в доходную базу муниципального образования при расчете дотаций.
Список литературы:
1. Закон Владимирской области "О межбюджетных отношениях во Владимирской области" от 10.10.2005 № 139-ОЗ // Владимирский ведомости. 2005 г. № 316-319; 327-334. с изм. и допол. в ред. от 07.10.2010
2. Отчеты об исполнении консолидированного бюджета Владимирской области
на 1.01.2008 г., на 1.01.2009 г., 1.01.2010 г., на 1.01.2011 г. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http ://www.dtf. avo.ru/ index.php?option=
com content&view=article&id=43&Itemid=44
3. Закон Владимирской области "Об областном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" от 16.12.2010 № 372-ОЗ // Владимирский ведомости. 2010 г. № 332.
4. Терентьева, И.В. Внедрение бюджетирования по результатам на муниципальном уровне // Современная экономика: проблемы, тенденции, перспективы [Электронный ресурс]. - 2010. - №3. - Режим доступа: http://www.mivlgu.ru/site_arch/educational_activities/journal_ec/journal_arch/N3%2 02010.zip.
© Терентьева И.В.
