CC BY
177
УДК 614.8
Д.Б. Икрамов, A.A. Малютин
Актуальные вопросы стратегического планирования и оценки эффективности реализации программ в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций различного характера
Аннотация
Рассмотрены проблемы, возникающие в ходе осуществления стратегического планирования и оценки эффективности реализации программ в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций различного характера. Обоснован процессный подход к формированию системы показателей эффективности Государственной программы и содержание управления системы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, пожарной безопасности и обеспечения безопасности людей на водных объектах
Ключевые слова: стратегическое планирование; система показателей; научно-экспертное обеспечение; социальная эффективность; эффективность государственной программы; система защиты населения и территорий; экспертный опрос.
Содержание
Введение
1. Процессный подход к формированию системы показателей эффективности Государственной программы
2. Структура процессов Системы ЗНиТ Заключение
Литература
Введение
Развивая идею государственного стратегического управления в новой России, заложенную в положениях Федерального закона Российской Федерации от 20 июля 1997 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», в 2009 году был сделан первый шаг на пути формирования системы стратегического планирования в Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 536 «О стратегическом планировании в Российской Федерации» послужил отправной точкой такого развития.
В.В. Путин в бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013 — 2015 годах, подчеркнул, что «пора уходить от ставшего уже привычным исполнение бюджета лишь фиксацией расходования средств на те или иные нужды. Критерием должно стать достижение целей социально-экономической политики, на финансовое обеспечение которых и направляются бюджетные средства». Другими словами, главным критерием должна стать социально-экономиче-
ская эффективность реализации тех или иных целевых программ.
Правительство Российской Федерации стало предпринимать шаги, направленные на реформирование системы бюджетирования, беря за основу достижения ее главного условия — ориентирование бюджетных процессов на результат.
Ряд нормативных и методических документов федерального уровня незадолго до этого установил требования к разработке государственных программ. К основным из них относятся: Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 года № 588 (ред. от 26.12.2014) «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации»; Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11.11.2010 № 1950-р «Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации»; Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 26 декабря 2012 г. № 817 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации».
Однако, отсутствие достаточной методологической проработанности и пренебрежение к необходимости учета специфики управляемых процессов в отдельных отраслях и сферах государственного управления, привели к «чрезмерной универсализации» утвержденных методик по разработке и оценке эффективности государственных программ. Основные достижения в части разработки и реализации государственных программ коснулись, прежде всего, их оформительской части.
С 28 июля 2014 года вступил в силу Федеральный закон Российской Федерации № 172-ФЗ «О стратегическом планировании Российской Федерации». Он упорядочил систему государственного стратегического планирования и определил роль и место в ней государственной программы. В то же время отсутствие вытекающих из данного Закона подзаконных актов, с одной стороны не позволяет приступить к процедурной части его реализации, а с другой, — дает возможность переосмыслить методологию программно-целевого планирования в сфере государственного управления и исправить выявленные за последние два года недостатки.
1. Процессный подход к формированию системы показателей эффективности Государственной программы
Государственная программа — это комплексный документ стратегического планирования, определяющий основные направления государственной политики в сфере ее реализации. Он увязан со стратегией социально-экономического развития государства и его безопасности в целом, а также с концепцией стратегического развития отдельной отрасли (сферы государственного управления), в частности.
В то же время государственная программа выступает инструментом комплексного планирования деятельности и ресурсов, необходимых или выделенных для достижения стратегических целей в отдельной сфере (отрасли) государственного управления. На основе результатов научного анализа и прогнозирования государственная программа определяет единую систему целевых показателей и индикаторов, увязывает с ней планируемые мероприятия программы, их этапы, сроки реализации и объемы ресурсного обеспечения по направлениям расходов. Такая трактовка позволяет нам рассматривать организационные механизмы её реализации с позиции институционального подхода.
Это делает логичным предположение, что структура системы целевых показателей государственной программы зависит от структурно-функциональной специфики того институционального образования, на которое обществом возложена миссия по достижению стратегических целей государственной программы.
Как правило, для достижения стратегических целей в отдельной отрасли или в сфере государственного управления государство формирует отдельную систему отношений между социальными и социотехническими объектами общества. Тем самым создаются организации институционального характера (далее — институциональные образования).
В структуру институционального образования, отвечающего за реализацию стратегических целей в специфичной сфере государственного управления как «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, пожарной безопасности и обеспечения безопасности людей на водных объектах» (далее — Система ЗНиТ) в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации следует отнести силы и средства РСЧС и гражданской обороны, где МЧС России отведена орга-низационно-планирующая роль.
Следует подчеркнуть, что выделить такое институциональное образование мы можем лишь условно, так как структурно-функциональное единство и различие систем РСЧС и гражданской обороной Российской Федерацией имеет ряд организационно-правовых коллизий и методологических противоречий.
Условно определив Систему ЗНиТ как институциональное образование, функционально предназначенное для реализации отдельной сферы государственного управления, направленной, прежде всего на удовлетворение общественной потребности в защите населения страны от чрезвычайных ситуации различного характера, можно смоделировать ее целевое (желаемое) состояние.
Целевое состояние Системы ЗНиТ должно выражаться в характеристиках механизмов, обеспечивающих ее функционирование в различных условиях как целостной системы: нормативно правовой, организационно-финансовый, кадровый и инфраструктурный.
Главный узел проблем сосредоточен в поле нормативного правового обеспечения Системы ЗНиТ, который усложняет ситуацию, делая ее более ощутимой в условиях внедрения в систему государственного управления принципов программно-целевого и стратегического планирования.
Внедрение этих принципов делает прозрачными не только основные потоки бюджетных средств, но и результатов их «трансформации» в промежуточные и конечные результаты. Это достигается строгой «увязкой» элементов государственной программы: цель — задача — функция — мероприятие — источник финансирования — объем финансирования — показатель результативности (эффективности).
Эффективность этой связки достигается состоянием ее адаптивности к изменяющейся среде. Это обеспечивается качеством прогнозной деятельности участников стратегического планирования Российской Федерации как основы целеполагания,
а также «нормативно правовым реагированием» на вновь определяемые политическим руководством страны стратегические цели. Последнее условие довольно качественно реализуется на уровне издания Указов Президента, Постановлений Правительства Российской Федерации и в редких случаях федеральных законов. Хуже обстоит дело с уровнем принятых подзаконных актов.
В рамках нормативного правового обеспечения бюджетирования Системы ЗНиТ следует подчеркнуть, что соответствующая ей государственная программа «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах» (далее — Государственная программа) предусматривает выполнение мероприятий относящихся к трем различным сферам государственного управления:
защита населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера; гражданская оборона; обеспечение пожарной безопасности. Кроме того в ней предусмотрена реализация государственной функции — обеспечение безопасности людей на водных объектах.
Действующее законодательство Российской Федерации не позволяет однозначно рассматривать эти четыре сегмента как самостоятельные, не дублирующие друг друга элементы единого механизма.
Основное противоречие возникает в звене «защита населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера» — «гражданская оборона». Содержание такого противоречия заключается в разных аспектах. В качестве ключевых можно предложить два из них.
Во-первых, произошло размывание границ ответственности между организационными структурами двух сфер государственного управления ГО и ЗНиТ после внесения изменений в нормативные правовые акты Российской Федерации, расширяющих полномочия и ответственность органов государственной власти в сфере гражданской обороны в мирное время.
Следовательно, распределить «объекты программно-целевого развития» необходимые для решения такой единой, государственной задачи как «предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций в мирное время» по соответствующим этим сферам источникам финансирования в большинстве случаев затруднительно.
Данное изменение, трансформированное в «пакет» подзаконных нормативно-правовых актов, с одной стороны, внесло неясность в полномочия субъектов Российской Федерации. Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в мирное время стала объектом ответственности двух сфер государственного управления. С другой стороны, усилилось противоречие между трактовками отнесе-
ния гражданской обороны к предметам ведения субъектов государственной власти (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации).
Во-вторых, в положениях большинства федеральных органах исполнительной власти отсутствуют задачи, возложенные на них Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций». Исходя из сложившейся практики бюджетирования органов государственной власти и тех сфер государственного управления, в которые они включены, финансирование выполнения этих задач может быть определено как нецелевое.
Решение этого блока проблем открывает путь к совершенствованию механизмов финансирования и управления бюджетными ресурсами в сфере ответственности Системы ЗНиТ в мирное время.
Учитывая тенденции развития системы стратегического планирования в Российской Федерации на основе внедрения принципов программно-целевого планирования и методов проектного управления, концептуальная модель системы управления процессами в вышеуказанной отраслевой сфере должна строиться по методу аналогичному «дереву целей».
Данная модель должна обеспечить соответствие нормативно закрепленных задач и функций Системы ЗНиТ, а также управляемых ею внешних и внутренних процессов, направлений расходов и соответствующих им показателей и индикаторов эффективности получаемых результатов на различных уровнях планирования. Стратегический и оперативно-тактический уровень планирования является основным. Пример такой модели представлен на рис. 1.
Специфичность рассматриваемой институциональной системы в отличие от многих других заключается, прежде всего, в том, что помимо повседневных задач внешнего и внутреннего характера ей присущи функции экстренного реагирования. Они заключаются в выполнении ресурсоемких задач в условиях малопрогнозируемых рисков и ситуативного принятия решений в ограниченный временной промежуток.
2. Структура процессов Системы ЗНиТ
Согласно представленной модели для достижения социально значимых стратегических целей Системе ЗНиТ как институциональной системе необходим дифференцированный подход к управлению повседневными процессами и процессами экстренного реагирования.
Под управлением повседневными процессами Системы ЗНиТ следует понимать комплекс мероприятий по осуществлению нормативно закрепленных функций и задач, возложенных на ее функциональные и территориальные подсистемы, реализуемый ими в плановом режиме повседневной деятельности.
ш
Стратегическое управление Оперативно -тактическое управление Операциональное управление
Г) н 43
Ч
пз
п *
43
Щ
В
Я п Я О
£ ч
т
Я 43 О О!
а
пз £ Е
Я
Я п п
а
л> В О со
Я
Повседневные Экстренное Повседневные Экстренное
процессы реагирование процессы реагирование
т
Предупреждение
Мониторинг
Стратегическое прогнозирование
Профилактика
факторов стратегического риска
Поддержание стратегического
потенциала системы ЗНиТ
Кадровый потенциал системы ЗНиТ
Формирование КБЖД населения
Развитие нормативно -правовых механизмов социальной защиты и мотивации к труду
Научный и материально -технический потенциал системы ЗНиТ
Организационно -мобилизационное управление людскими ресурсами
Планирование и реализация кадрового заказа для системы ЗНиТ
Управление резервами
Нормативные
правовые и политические механизмы экстренного реагирования
Предупреждение
Мониторинг
Управление резервами
Организация взаимодействия подсистем РС ЧС при экстренном реагировании
Повседневные процессы
Предупреждение
Мониторинг, разведка
Информирование населения
Профилактика рисков ЧС
Оперативная готовность системы
1 ^
Кадровое обеспечение
;
Гуманитарное реагирование
Надзор и контроль
Соц. обеспечение
Обучение населения к действиям в ЧС
Подготовка обучение кадров
Реализация кадровой политики
Научное и материально -техническое обеспечение
Т
Экстренное реагирование
Оповещение населения
Организация взаимодействия подразделений (группировки) при АСДНР в соответствии с нормативами
Готовность подразделений (группировки)к экстренному реагированию
Удовлетворение социальных потребностей
л/с
Качество штатной укомпл ектованно сти подразделений
Качество материально -технического оснащения
Формирование оргштатной структуры группировок
Рис. 1. Концептуальная модель системы управления процессами в сфере Системы ЗНиТ
По направлениям процесс реализации таких мероприятий делится на: а) процессы предупреждения деструктивных событий и снижению тяжести их последствий; б) процессы поддержания достаточного уровня функциональной готовности Системы ЗНиТ и ее подсистем; в) процессы формирования резервов для ликвидации последствий деструктивных событий и помощи пострадавшим территориям.
Управление процессами экстренного реагирования включает в себя следующие элементы: а) организация взаимодействия и применения сил и средств группировки, выделяемой для проведения АСДНР и ликвидации последствий деструктивных событий; б) управление резервами в целях проведения АСДНР и ликвидации последствий деструктивных событий и помощи пострадавшим территориям.
Масштабность целей и задач, время планирования меняется в зависимости уровня управления: стратегического; оперативно-тактического; операционального.
Например, обеспечение функциональной готовности Системы ЗНиТ на стратегическом уровне выражается уровнем развития и поддержания ее стратегического потенциала; на оперативно-тактическом уровне — оперативной готовностью системы и ее отдельных подсистем; на операциональном уровне — готовностью (способностью) подразделений (группировки) к экстренному реагированию согласно их предназначению.
Специфичность Системы ЗНиТ, ее функциональное предназначение в системе обеспечения безопасности страны, структура имеющихся сил и характер выполняемых ими задач, выдвигает на первый план один из основных показателей эффективности деятельности по развитию этих сил, аналогично Вооруженным силам и другим структурам экстренного реагирования, показатель «состояние боевой готовности».
Проведение такой аналогии и значимости рассматриваемой сферы государственного управления в системе обеспечения национальной безопасности страны является справедливой и очевидной, учитывая классическое для многих стран мира определение понятия «боевая готовность войск», а так же то, что данный показатель является ключевым в оценке эффективности управления процессом строительства военной организации любого государства.
Под боевой готовностью войск понимается их способность и готовность в установленный срок организованно приступить и успешно выполнить поставленную задачу в условиях применения современной вооруженной борьбы.
В основные показатели, определяющие боевую готовность части и подразделения включаются:
укомплектованность личным составом и обеспеченность всеми видами вооружения и военной техникой, специальной техникой и транспортом;
высокая боевая выучка и слаженность для ведения действий в сложных условиях боя;
высокие морально-психологические качества и дисциплина личного состава;
отличное состояние и содержание вооружения и военной техники, автотранспорта и мастерское владение ими личным составом;
обеспеченность войск всеми видами запасов материальных средств и содержание их в качественном состоянии;
хорошо налаженное оповещение и управление; готовность частей и подразделений к быстрому переходу с мирного на военное положение;
заблаговременное и детальное планирование всех мероприятий по боевой готовности, систематическое уточнение планов [2].
Для достижения каждого из перечисленных показателей необходимо выполнить комплекс мероприятий, где каждое из них имеет свой показатель результативности, внося вклад в общий показатель боевой готовности.
Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» не только нормативно закрепляет понятие «готовность органов управления и сил». Отражаясь в требованиях других подзаконных актов федерального и ведомственного уровня, он определяет структуры и виды служб, предназначенные для экстренного реагирования в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, пожарной безопасности и обеспечения безопасности людей на водных объектах.
Подразделения пожарных, спасательных сил, спасательных воинских формирований МЧС России, спасательные службы других органов исполнительной власти федерального и территориального уровня действуют в условиях чрезвычайной ситуации в соответствии с требованиями аналогичными военной сфере.
С позиции процессного подхода, обеспечение необходимого уровня состояния готовности Системы ЗНиТ достигается эффективным управлением процессами:
содержания, обслуживания и текущего ресурсного обеспечения функционирования существующих сил и средств Системы ЗНиТ;
развития, создания новых элементов (объектов) системы, изменения качественных характеристик сил и средств Системы ЗНиТ обеспечивающих функциональную адаптацию системы под изменяющиеся условия (риски, угрозы).
Такой подход позволяет соотносить полученные результаты с произведенными расходами по этим направлениям — текущими расходами и расходами на развитие соответственно. Беря за основу классическую структуру показателей боевой готовности частей и подразделений и адаптируя ее к структурно-функциональной специфике Системы ЗНиТ, требованиям бюджетной классификации
Российской Федерации, всю совокупность операций и процессов можно свести к четырем составляющим процесса управления состоянием готовности Системы ЗНиТ:
управление качеством материально-технической оснащенности Системы ЗНиТ;
управление кадровыми процессами Системы ЗНиТ;
управление функционированием и развитием подсистемы предупреждения ЧС;
управление силами и средствами Системы ЗНиТ в период экстренного реагирования.
По каждому из этих направлений формируется агрегированный показатель результативности процесса, рассчитываемый по определенной методике.
Рассматривая проблему оценки показателя «готовности Системы ЗНиТ» с позиции программно-целевого планирования необходимо построить систему его расчетных базовых показателей с учетом ранее данного нами определения государственной программы и требования к ее формированию как основному инструменту стратегического планирования в отрасли (сфере государственного управления). На рис. 2 представлена структура построения показателей Государственной программы.
Чтобы определить слагаемые, а вернее расчетные базовые показатели для каждого агрегированного показателя управляемого процесса направленного на обеспечение готовности Системы ЗНиТ, необходимо дать развернутые определения каждому из них.
Управление состоянием материально-технической обеспеченности Системы ЗНиТ — комплекс мероприятий по организации и осуществлению снабжения сил Системы ЗНиТ всеми видами материальных и технических средств, необходимых для решения поставленных задач.
Перечень основных видов материально-технических средств формируется на основе свода данных. При этом исходят из повседневных плановых задач организаций или подразделений территориального и федерального уровня включенных в Систему ЗНиТ, табелей оснащенности и планируемых резервов на случай возникновения чрезвычайных ситуаций.
Одним из проработанных направлений применения программно-целевого планирования в сфере государственного управления комплексным развитием материально-технических средств, является Государственная программа вооружения на 2011 — 2020 годы. Важнейшими показателями, которой являются:
Рис. 2. Структура построения показателей Государственной программы
коэффициент оснащенности (К0) воинских формирований вооружением и военной техникой относительно штатной численности;
коэффициент современности (Кс), характеризующих долю современного и перспективного ВВТ в составе воинских формирований;
коэффициент исправности (Ки), характеризующий долю исправного ВВТ в составе воинских формирований.
Порядок расчета этих показателей утвержден в соответствующих методических документах утвержденных Министром обороны Российской Федерации 12.03.2012 г.
Опираясь на принцип соответствия преемственности в развитии научных знаний, можно утверждать, что основными показателями состояния оснащенности материально-техническими средствами Системы ЗНиТ должны являться: ее оснащенность по видам, современность материально-технических средств и их исправность.
Управление кадровыми процессами Системы ЗНиТ — комплекс мероприятий по созданию, развитию и обеспечению функционирования механизма воспроизводства кадрового, профессионального ресурса, требуемого для выполнения Системой ЗНиТ установленных задач. Целями проведения этих мероприятий является отбор, подготовка и расстановка кадров, а также социальное и морально-психологическое обеспечение их мотивации к эффективному исполнению своих служебных обязанностей.
Цели управления кадровыми процессами Системы ЗНиТ определяются по уровням планирования: стратегическому, оперативно-тактическому и операциональному.
На стратегическом уровне обеспечивается воспроизводство и поддержание требуемого уровня кадрового потенциала Системы ЗНиТ.
На оперативно-тактическом уровне управления достигается соответствие результатов реализации концепций кадровой политики функциональных подсистем в части качественного комплектования должностей отраслевого предназначения потребностям Системы ЗНиТ.
На операциональном уровне планирования управления кадровыми процессами добиваются высокого качества штатной укомплектованности подразделений, социального и морально-психологического обеспечения.
Общий показатель оценки эффективности управления кадровым процессом определяется на основе агрегации показателей результативности всех реализованных программно-целевых мероприятий.
Управление функционированием и развитием подсистемы предупреждения ЧС — включает в себя комплекс мероприятий по управлению ресурсами Системы ЗНиТ. Цель данной подсистемы управления — обеспечить возможность снижения рисков возникновения деструктивных событий и
тяжесть их социальных последствий. Основными направлениями деятельности этой подсистемы управления являются:
развитие системы и проведение мероприятий по мониторингу и прогнозированию рисков возникновения деструктивных событий на социально значимых объектах обеспечения безопасности;
формирование системы качественного планирования применения сил и средств экстренного реагирования в соответствии с результатами производимых прогнозов и анализа рисков;
формирование необходимых резервов для ликвидации последствий деструктивных событий и помощи пострадавшим территориям;
организация и проведение мероприятий надзорной деятельности в сфере промышленной и пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
формирование культуры безопасности жизнедеятельности населения, повышение уровня его информированности в сфере его защиты от последствий деструктивных событий и развитие системы оповещения;
Результативность управления по каждому из перечисленных направлений может выражаться отдельным показателем.
Управление силами и средствами Системы ЗНиТ в период экстренного реагирования — реализация мероприятий планового и ситуативного характера по организации взаимодействия и применению сил и средств группировки, выделяемой для проведения АСДНР и ликвидации последствий деструктивных событий, в том числе за счет ранее сформированных резервов.
Основные показатели эффективности экстренного реагирования отражаются:
соответствием фактических результатов действий установленным нормативам;
экономической результативностью выполненной задачи;
социальной эффективностью выполненной задачи.
Поддержание боевой готовности Системы ЗНиТ это не конечная цель Государственной программы. Это условие достижения конечных, общественно значимых целей, степень достижения которых должна быть выражена в соответствующих показателях социально-экономической эффективности выполнения Государственной программы.
Формируя методологическую основу построения системы показателей социально-экономической эффективности программно-целевых мероприятий, необходимо установить критерии отнесения их к тому или иному типу планируемых эффектов. Они должны быть увязаны со стратегическими целями государства. Это главный ориентир целеполагания государственной программы.
Применительно, к рассматриваемой нами госпрограмме в качестве таких критериев на стратеги-
ческом и оперативно-тактическом уровне планирования должны выступать: «действенность», «качество», «адаптивность результатов».
Критерий «действенность» характеризует отношение степени достижения всего объема запланированных работ в процессе конкретного мероприятия к объему выделенного ресурсного обеспечения.
Критерий «качество» выражается в оценочных социальных реакциях населения или конкретных социальных групп, являющихся конечными потребителями результатов, получаемых в процессе реализации основных мероприятий Государственной программы.
Критерий «адаптивность результатов» показывает уровень возможности адаптации (преобразования, развития, модернизации) результатов, полученных в процессе реализации мероприятий Государственной программы к изменяющимся условиям (рискам, угрозам).
В целях построения «иерархии» показателей Государственной программы, их соответствия заданным выше критериям, следует выделить три основных категории показателей результативности управляемых процессов. Это показатели конечного эффекта, показатели непосредственного результата, и показатели использования ресурсов (рис. 2 и рис. 3).
Показатели конечного эффекта позволяют оценить социально-экономический эффект от реализации Государственной программы и проследить изменения в конкретной общественной сфере жизнедеятельности страны по состоянию различных групп населения.
Однако оценку по такому показателю необходимо проводить в долгосрочной перспективе. Конечный результат по своей сути будет «отложенным эффектом». Он проявится спустя некоторое время с момента завершения мероприятия по созданию материально-технических условий его наступления.
Например, строительство и ввод в эксплуатацию пожарного депо даст ощутимый социальный эффект, повлияв на изменения в таких показателях как «спасенные», «погибшие» и т.д. спустя определенный период. В течение этого периода, должны быть достигнуты необходимые показатели боевой готовности и способности этой структуры к выполнению функциональных задач. В этих условиях, в процессе своей деятельности боевые расчеты данного пожарного депо добьются определенных результатов и «наработают» статистику. Показатель конечного эффекта проявится только в конце следующего отчетного периода.
Поэтому результат постройки и ввода в эксплуатацию пожарного депо может быть отражен лишь как «контрольное событие» одного из этапов реализации программного проекта. Это может являться промежуточным показателем достижения конечного социального эффекта. Логика формирования такой системы показателей приведена на рис. 3.
В определении конечных показателей необходимо учитывать их зависимость от управляемых Системой ЗНиТ процессов. Зачастую деструктивные события, особенно природного или другого внешнего характера не имеют механизмов предотвращения, а учитывая «каскадный принцип» сценариев развития чрезвычайных ситуаций малопрогнозируемы.
Например, выбор показателя с абсолютным значением «количество ЧС в год» не корректен. Он должен выступать в соотношении с другим абсолютным показателем, отражающим его прямую зависимость от результативности деятельности Системы ЗНиТ, давая в итоге относительный показатель результативности реализации Государственной программы, в виде — «снижение тяжести последствий чрезвычайных ситуаций».
Перечень основных результатов государственной программы должен отражать конечные со-
Ресурсы
Основные мероприятия Программы (ОМ)
Первичный Промежуточный
социальным социальный
эффект эффект
Конечный социальный эффект
Социальные последствия
- человеческие
• организационные
- финансовые
- временные
- мат. технические -научно-экспертпыс
ОМ 1
- оснащение вооружением и техникой
ОМ 2
- строительство депо
омз
- обучение и подготовка кадров
- обеспеченность эффективным вооружением и техникой
- обеспеченность рациональным размещением инфраструктуры мест дислокации
- укомплектованность подготовленными специалистами
Увеличение доли
«прикрытия»
территорий
Качество
«прикрытия»
территорий
Промежуточные показатели
Сокращение времени и повышение
качества оперативного реагирования на пожары
Показатель Программы
-снижение ущерба от пожаров - рост числа спасенных -снижение числа пострадавших от пожаров
Показатели социально-экономической эффективности
Рис. 3. Модель построения показателей социальных эффектов реализаций мероприятий целевых программ
циальные эффекты ее реализации и включать в себя следующие позиции:
сокращение числа деструктивных событий с тяжелыми последствиями;
увеличение числа спасенных на чрезвычайных ситуациях, пожарах, происшествиях на водных объектах;
сокращение числа погибших в результате чрезвычайных ситуаций, пожаров, происшествий на водных объектах;
снижение экономического ущерба от деструктивных событий, не более планового показателя (в ценах 2010 года);
повышение уровня удовлетворенности населения качеством предоставляемых государственных услуг (по отношению к общему числу обратившихся за государственными услугами);
повышение уровня информированности населения по вопросам обеспечения безопасности жизнедеятельности и защиты населения в условиях чрезвычайных ситуаций;
повышение уровня подготовки руководящего состава подсистем ЗНиТ по вопросам гражданской обороны и защиты населения в условиях чрезвычайных ситуаций.
Под социальными эффектами Государственной программы рассматриваются социальные последствия как результат тех мероприятий, которые направлены на изменение функциональных характеристик соответствующих социотехнических систем институционального характера, на которые возложен задачи ЗНиТ.
Вышеуказанные направления, выраженные в соответствующих им показателях, являются расчетными при определении степени достижения конечных социально-экономических результатов Государственной программы — ее целевого эффекта (Сэффект). Оценка достигнутого целевого эффекта Сэффект в рамках реализации Государственной программы определяется мультипликативной степенью достижения утвержденных плановых целевых значений показателей и индикаторов Государственной программы.
При расчете оценки эффективности реализации Государственной программы предлагается использовать функциональную зависимость вида:
Эгп = Р(Сзффект, С), где С — оценка уровня обеспечивающего процесса, направленного на поддержание на заданном уровне функционирование системы защиты населения и территорий (готовность Системы ЗНиТ). Результативность обеспечивающего процесса характеризуется достаточным уровнем потенциальных возможностей системы эффективно выполнять функции своего предназначения по защите населения и территорий от ЧС, пожаров, происшествий на водных объектах — готовностью системы (С) управлять повседневными процессами и процессами экстренного реагирования.
При расчете готовности Системы ЗНиТ предлагается использовать функциональную зависимость вида:
С = Р{Рто, Рко, Рэр, Рп), где Рт0 — агрегированный показатель количественного и качественного оснащения группировок, включенных в систему гражданской защиты техникой, вооружением, средствами связи и управления (материально-техническое обеспечение);
Рк0 — агрегированный показатель количественного и качественного характера, отражающий способность системы эффективно выполнять задачи по отбору, подготовке и расстановке кадров в целях обеспечения выполнения ими своих функциональных задач (кадровое обеспечение);
Рэр — агрегированный показатель количественного и качественного характера, отражающий организацию взаимодействия и применения сил и средств группировки, выделяемой для проведения АСДНР и ликвидации последствий деструктивных событий, а также управление резервами в целях проведения АСДНР, ликвидации последствий и оказания помощи пострадавшим территориям (экстренное реагирование);
Рп — агрегированный показатель затрат на реализацию комплекса мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное снижение риска, и профилактику возникновения чрезвычайных ситуаций на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения (предупреждение).
При расчете агрегированных показателей предлагается использовать функциональную зависимость вида:
Рто = Р(Ято, Это), Рко = Р(Кко, Эко), Рэр = Р(Кэр, ЭЭР), Рп = Р(Кп, Эп), где Ято — объемы финансирования материально-технического обеспечения;
Р-ко — объемы финансирования кадрового обеспечения;
ЯЭР — объемы финансирования экстренного реагирования;
Р.п — объемы финансирования предупреждения;
Эт0 — оценка уровня материально-технической оснащенности в рамках реализации подпрограмм и ФЦП;
Эко — оценка уровня кадрового обеспечения в рамках реализации подпрограмм и ФЦП;
Ээр — оценка уровня экстренного реагирования в рамках реализации подпрограмм и ФЦП;
Эор — оценка уровня предупреждения в рамках реализации подпрограмм и ФЦП.
Одним из вариантов расчета достигнутого положительного эффекта Это, Эко, Ээр, Эор является использование результатов экспертных опросов специалистов МЧС России по оценке значимости основных мероприятий в рамках направлений готовности С.
Данный сбор информации возможен в рамках постоянно действующей экспертной площадки по проблемам стратегического планирования в области снижения рисков и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации. Экспертная площадка на основе применения технологии удаленного доступа экспертов, позволяет в оперативные сроки получать необходимые данные.
Примером результата экспертных опросов можно представить «ранжированный перечень» мероприятий и их установленных целевых показателей (индикаторов И;). По результатам ранжирования каждому целевому показателю (индикатору) присваивается удельный вес к;, отражающий их значимость в рамках суммарного положительного эффекта Ък; = 1:
Это = ЪИто кто;
Эко = ЪИко ■кко;
Ээр =ЪИэр ■ кЭр;
Эп = ЪИ? .
В условиях неполной, субъективной и неточной статистической и экспертной информации альтернативным выходом в данной ситуации является разработка моделей принятия решений по оценке эффективности целенаправленных процессов на основе теории нечеткой меры. Она позволит оценить погрешности не только первичных данных, но и итоговых результатов оценки эффективности Государственной программы.
Использование интегрированных экспертных и формализованных методов на основе разработанной и обоснованной системы конечных индикаторов и базовых показателей, применяемых при расчете эффективности Государственной программы, позволит:
осуществить построение моделей обобщенных сценариев распределения ресурсных усилий, отражающих приоритеты объектов развития (мероприятий, интегральных социальных показателей и индикаторов Государственной программы) на основе анализа коэффициентов значимости мероприятий, агрегированных оценок показателей и индикаторов Государственной программы к доле их финансирования (принцип маржинального анализа);
разработать предложения по дальнейшей реализации Государственной программы и их обоснования (в случае отклонения от плановой динамики реализации Государственной программы или воздействия факторов риска, оказывающих негативное влияние на основные параметры Государственной программы).
Принципиальной позицией при обосновании данного подхода является утверждение, что необходимым условием наступления ожидаемого (планируемого) социально-экономического эффекта от реализации Государственной программы является готовность Системы ЗНиТ, а основными «объектами развития» являются ее подсистемы и отдельные элементы, сгруппированные в процессе разработки программы в соответствии с установленными направлениями расходов бюджетных средств.
Суть такого подхода выражена в оценке результативности достижения промежуточных показателей развития отдельных условно выделенных «направлений приложения усилий» и определенных Государственной программой целей. Для обозначения данных направлений применяется термин «объекты развития», который позволяет акцентировать внимание на исследуемом процессе с позиции стратегии системного планирования затрат на поддержание готовности и совершенствование структурных элементов Системы ЗНиТ.
Заключение
Сегодня многие ведущие страны мира вступили на путь кардинальных изменений системы государственного регулирования. Отрасли современной науки — информатика, кибернетика, политология, социология, статистика готовы предоставить в распоряжение государственных деятелей свои достижения, чтобы сделать процесс общественного развития более управляемым.
Проведенный экспертами ООН опрос президентов и премьер-министров 34 государств показал, что в большинстве случаев они недовольны профессиональным уровнем своих экспертов и качеством государственных программ. Вопрос подготовки высококвалифицированных кадров для системы государственного регулирования и разработки эффективной государственной политики — актуальная проблема для многих стран.
Развитие системы образования и подготовки профессиональных кадров в области стратегического и программно-целевого планирования в России является важной, но не первоочередной.
Отсутствие дифференцированного подхода к разработке методологических основ и методик реализации этапов и процедур программно-целевого планирования в различных отраслях и сферах государственного управления Российской Федерации, привел к слепому копированию методического инструментария.
В качестве «шаблона» выступает модель управления процессами в производственной отрасли. Причиной такой «универсализации» явилось, в том числе и отсутствие в федеральных органах исполнительной власти финансового и экономического блока, на которые возложена обязанность методического управления процессом внедрения механизмов программно-целевого управления бюджетом, экспертов и специалистов в области обеспечения национальной безопасности и обороны.
Социально-экономические эффекты от финансовых расходов в данных сферах имеют «отложенный» эффект, а конечной целью такой деятельности является — обеспечение готовности государства к парированию угроз, рождающихся в процессах, не зависящих от деятельности этого государства.
Предлагаемый подход предложен в качестве альтернативы «универсальной методологии» и опорной точки для начала ее научного переосмысления.
Литература:
1. Скрипко Л.Е. Процессный подход в управлении качеством. Изд. СПбГу ЭФ , 2011.
2. Зеленцов А.Б. Процессный подход к управлению организацией. Вестник ОГУ, № 10. 2007
3. Икрамов Д.Б., Фалеев М.И. Развитие научно-экспертной деятельности в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в России. Стратегия гражданской защиты: проблемы и исследования. 2014. Т. 4. №1. С. 16-20.
25.02.2015
Сведения об авторах:
Икрамов Дмитрии Бурханович; к.соц.н., заместитель начальника центра;
Малютин Артем Александрович; к.соц.н., главный специалист;
ФКУ ЦСИ ГЗ МЧС России; e-mail: csi430@yan-dex.ru; 121352 Москва, ул. Давыдковская, д. 7.
