CC BY
104
С.В. ДЕРГАЧЕВ
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Десятилетняя практика становления в Российской Федерации современной системы местного самоуправления со всей очевидностью высветила проблему обеспечения высокого профессионализма персонала органов муниципального управления. Профессионализм муниципальных служащих предполагает прежде всего соответствующее образование, знание особенностей управляемой сферы, а также знания в области теории управления и самоуправления, различных отраслей права, относящихся к предметам их ведения по занимаемой должности. Сегодня, как и в начале муниципальной реформы, приходится констатировать недостаточный уровень квалификации муниципальных служащих, очевидную неготовность значительной их части эффективно функционировать в новых условиях хозяйствования, что приводит к утрате доверия к институту местного самоуправления со стороны населения [12]. Об этом же говорят и результаты социологических опросов. Так, в ходе одного из социологических опросов только 16,1% опрошенных граждан выразили готовность для защиты своих прав обратиться в органы исполнительной власти, включая и органы местного самоуправления [6].
В этих условиях подавляющее большинство ученых и специалистов, занимающихся вопросами муниципального управления и муниципальной службы, справедливо видят выход в совершенствовании профессионального развития муниципальных служащих и, прежде всего, системы профессиональной переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих муниципальные должности муниципальной службы, а также выборные муниципальные должности.
О последних необходимо сказать отдельно. Являясь непосредственными разработчиками и проводниками муниципальной политики, они, согласно веберовскому постулату о примате политической власти в процессе социального управления, оказывают определяющее влияние на отношение к кадровой проблеме [1]. К сожалению, эта проблема пока не входит в число приоритетов их профессиональной деятельности. Как показывают результаты социологических опросов, самую высокую заинтересованность руководители органов местного самоуправления проявляют к вопросам экономики и финансов, организации управления ими в муниципальных образованиях (об этом говорят 54% опрошенных руководителей), при этом самый низкий интерес проявляется у них к кадровым вопросам (2% опрошенных) [2].
К чему приводит подобный «остаточный» подход, можно судить на примере анализа кадрового состава муниципальной службы в Республике Марий Эл. Согласно данным статистических отчетов муниципальных образований, на 1 января 2005 г. на муниципальной службе Республики Марий Эл находилось 1576 человек*. Из них лица с высшим профессиональным образованием составили 63,2% (на госслужбе Республики Марий Эл этот показатель составляет 91%). Основной контингент муниципальных служащих составляют лица в возрасте от 40 до 50 лет (40,2%), в совокупности лица старше 40 лет занимают почти 70% должностей муниципальной службы. При этом 54,8% имеют опыт муниципальной службы менее 5 лет.
* Здесь и далее, статистические данные Администрации Президента Республики Марий Эл.
Еще более тревожную картину показывает анализ профессиональной структуры муниципальных служащих республики. Так, в 2004 г. на муниципальной службе Республики Марий Эл имели высшее профессиональное образование финансово-экономического профиля 12,4% служащих, технического профиля - 12,2%, педагогического 18,3%, сельскохозяйственного - 8,3%. При этом доля муниципальных служащих, имеющих управленческое образование, составляла 4,4%, юридическое - 3,2%. Подобные негативные тенденции проявляются в муниципальных образованиях и других субъектов Российской Федерации [5, 10]. С учетом указанных факторов региональное руководство вынуждено уделять постоянное внимание вопросам кадрового обеспечения органов местного самоуправления, разрабатывать совместные механизмы и инструменты управления профессионально-квалификационным развитием кадров муниципальной службы.
До последнего времени в Республике Марий Эл таким механизмом был ежегодный государственный заказ на подготовку, профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных и муниципальных служащих. При этом финансирование самого обучения осуществлялось за счет средств республиканского бюджета Республики Марий Эл, а командировочные расходы, связанные с обучением, оплачивались за счет средств местных бюджетов муниципальных образований. За последние пять лет в рамках государственного заказа более 50 муниципальных служащих смогли получить высшее профессиональное образование, около 70 руководителей и специалистов органов местного самоуправления прошли профессиональную переподготовку по направлению «Государственное и муниципальное управление», почти 900 человек повысили свою управленческую квалификацию. При этом свыше 2/3 муниципальных служащих, прошедших обучение по программам дополнительного профессионального образования, отмечают актуальность и адаптированность полученных знаний к местным условиям профессиональной деятельности.
Однако на нынешнем этапе реформирования системы местного самоуправления явно наметилась тенденция перехода к концепции муниципального заказа, в том числе и сфере подготовки кадров для муниципальной службы. Подчеркивается, что вопросы квалификационного и должностного состава муниципальной службы, профессионального уровня и роста муниципальных служащих должны решаться муниципальными образованиями самостоятельно [3]. Как представляется, такой переход может рассматриваться лишь как теоретическая конструкция, практическая же реализация указанной концепции, на наш взгляд, преждевременна.
Для подобного утверждения существует несколько причин. Во-первых, реформа местного самоуправления только завершила свое организационное оформление. Как отмечают специалисты и исследователи, указанный процесс привел к троекратному увеличению числа муниципальных образований на территории России, в основном за счет сельских поселений. Их стало более 32 тыс. [9]. За период подготовки к муниципальной реформе, связанный с формированием местных администраций на поселенческом уровне и созданием финансовых органов муниципальных образований, численность муниципальных служащих в Республике Марий Эл увеличилась почти на 25%, а сменяемость кадров составила более 12%. В результате, как оказалось (по состоянию на 1 июля 2006 г.), в органах местного самоуправления республики только 359 человек (17%) прошли соответствующее обучение в системе дополнительного профессионального образования, среди муниципальных служащих доля прошедших обучение еще ниже и составляет 15%. Таким образом, за ближайшие 3 года предстоит обучить в системе дополнительного
профессионального образования 1642 муниципальных служащих и 114 человек из числа лиц, замещающих выборные муниципальные должности на постоянной основе. Следовательно, в течение этого периода необходимо ежегодно обучать около 600 человек.
Во-вторых, следует признать, что финансовая самостоятельность муниципальных образований во многом остается декларативной. В Республике Марий Эл практически все муниципальные образования являются дотационными, их деятельность поддерживается поступлениями из республиканского бюджета и основные финансовые приоритеты, к сожалению, не затрагивают вопросы профессионального развития муниципальных служащих Ежегодно, по финансовым причинам, недовыполняются собственные заявки органов местного самоуправления на переподготовку и повышение квалификации муниципальных служащих. В 2004 г. реализация собственных планов на обучение муниципальных служащих составила лишь 45%.
В-третьих, сегодня муниципальная власть, за редким исключением, не имеет собственной развитой базы профессиональной подготовки специалистов, особенно в сфере муниципального управления. Поэтому ее возможности влиять на процессы обучения муниципальных служащих (а это основная идея муниципального заказа) весьма ограниченны.
В-четвертых, известно, что в любой организации основным субъектом системы управления персоналом должна выступать кадровая служба. Однако следует признать, как реальность, низкую степень влияния кадровых служб администраций муниципальных образований на формирование муниципальной политики в сфере подготовки кадров. К примеру, в Республике Марий Эл кадровая служба в администрациях муниципального района (городского округа) представлена 1-2 специалистами, деятельность которых курирует руководитель аппарата, замыкающийся на главу администрации. Поскольку кадровики замещают в основном старшие должности муниципальной службы, их «статусный вес» невелик, а для руководителя аппарата кадровая работа - это лишь одно из направлений его разносторонней профессиональной деятельности. С учетом того, что ни один работник кадровой службы не имеет соответствующего профессионального образования, представляется, что весь муниципальный заказ на подготовку специалистов сведется лишь к очередной «регистрации и учету». Это будет особенно характерно для местных администраций поселенческого уровня, где создание кадровой службы вообще не предусмотрено.
В-пятых, многие руководители муниципальных образований, как уже указывалось, не уделяют должного внимания обучению своих непосредственных подчиненных. За последние 4 года по программам повышения квалификации обучились 15 заместителей руководителей районных администраций, что составляет 1/7 от общего количества должностных лиц этой категории и 1,7% от всего количества обученных муниципальных служащих. Такая же ситуация наблюдается и среди руководителей сельских и поселковых администраций. И нет никаких оснований считать, что муниципальный заказ позволит кардинально изменить положение.
Проведенное в марте 2005 г. социологическое исследование «Муниципальная кадровая политика и муниципальная служба глазами высших должностных лиц муниципальных образований Республики Марий Эл» выявило следующие оценочные суждения респондентов по поводу профессионализма муниципальных кадров:
- для современной кадровой политики в муниципальных образованиях Республики Марий Эл характерен «командный подход» к формированию кадров аппаратов органов местного самоуправления с ориентацией на требова-
ния главы местной администрации (30,8%,). Столько же респондентов высказали сомнение в существовании целенаправленной работы с кадрами, так как здесь, по их мнению, слишком много случайностей и непредсказуемости;
- персонал местных администраций недостаточно эффективно приспосабливается к экономическим, политическим и социальным изменениям в обществе: 46,2% опрошенных указали на избирательность этого процесса (в чем-то приспосабливается, в чем-то нет), 15,4% - не видят в этом смысла, так как аппаратная работа достаточно традиционна и только 23,1% - отмечают, что муниципальные служащие не готовы к серьезным изменениям в своей работе;
- к основным факторам снижения эффективности органов местного самоуправления в Республике Марий Эл, те, кто сумел определиться в своих оценках, отнесли отрыв органов местного самоуправления от населения (11,1%), низкий профессиональный уровень муниципальных служащих (9,5%), отсутствие продуманной работы с кадрами органов МСУ(9,5%);
- отмечено отсутствие селекционной работы по подготовке профессионально подготовленного кадрового резерва на замещение муниципальных должностей. По мнению большинства (61,6%) респондентов, никакой работы с резервом фактически не ведется или указанная работа существует только «на бумаге».
По мнению опрошенных руководителей, на эффективность деятельности органов местного самоуправления оказывает позитивное влияние продуманная и научно обоснованная муниципальная кадровая политика (69,2% опрошенных). При этом кадровая работа в местных администрациях должна строиться на основе федеральных законов и в соответствии с республиканской концепцией кадровой политики (69,3%). Для успешного решения задач профессионализации муниципальных кадров должна быть создана единая республиканская система подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, координируемая на правительственном уровне (84,6%).
С учетом статистических данных и полученных представлений высших должностных лиц муниципальных образований Правительством республики были определены основные векторы профессионального развития муниципальных кадров в среднесрочной перспективе [7]. Между тем существует мнение, подтверждаемое, в том числе, результатами приведенного социологического исследования, что на современном этапе развития местного самоуправления в России только централизованная региональная система управления профессиональным образованием позволит преодолеть критическую ситуацию с кадровым обеспечением муниципального управления [4, 11]. Во многом эта позиция совпадает с идеей «частичной централизации» в системе государственного управления и в целом с концепцией единой исполнительной вертикали государственной власти в Российской Федерации.
Как известно, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определил основные направления взаимосвязи гражданской и муниципальной службы. Представляется важным обратить здесь внимание на два аспекта:
- первый аспект взаимосвязи - это единство основных квалификационных требований к должностям гражданской и муниципальной службы, а также единство требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих. Как представляется, это закрепляет на сегодняшний день некую унификацию в подготовке управленческих кадров, обеспечиваемую едиными учебными планами в образовательных учреждениях, имеющих государственную аккреди-
тацию и лицензию на проведение профессиональной переподготовки и повышение квалификации государственных и муниципальных служащих;
- второй - учет стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы. Таким образом, допуская возможность кадровой ротации между органами государственной и муниципальной власти, законодатель обозначает интерес органов государственного управления в наличии квалифицированных кадров на муниципальной службе [8].
С учетом изложенного процесс подготовки управленческих кадров аппаратов органов местного самоуправления должен быть предметом совместного ведения муниципального образования и субъекта Российской Федерации. И в этом случае идея муниципального заказа трансформируется в единый государственный заказ субъекта Российской Федерации на подготовку кадров в органах государственной и муниципальной власти. Как представляется, подобный подход сегодня является оптимальным и для государственных органов и для органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации, одинаково вовлеченных в процессы административной реформы.
Литература
1. Вебер М. Парламент и правительство в Новой Германии // Социология власти. РАГС. 2003. № 2. С. 145-146.
2. Гневко В.А. Муниципальное управление: подготовка и повышение квалификации служащих. СПб.: Бизнес-Центр, 1999. С. 17.
3. Гневко В.А. Управление экономическим развитием народнохозяйственного комплекса. СПб.: ИУиЭ, 2002. С. 43.
4. Круглый стол. Проблемы подготовки кадров для муниципальной службы и муниципального управления // Муниципальная служба. 2006. № 2. С. 65-84.
5. Муниципальная кадровая политика: проблемы организации и опыт профессионального развития служащих: Учеб. пособие. Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2003. 130 с.
6. Наша власть: дела и лица. 2004. № 1 (37). С. 41.
7. Постановление Правительства Республики Марий Эл от 31 июля 2006 г.. №175 «Об основных направлениях подготовки кадров органов местного самоуправления на 2007-2009 годы» // Собрание законодательства Республики Марий Эл. 2006. № 8. Ст. 359.
8. Российская газета. 2004. 31 июля.
9. Российская Федерация сегодня. 2005. № 1. С. 37.
10. Ручкин А.Н. Управление профессиональным развитием муниципальных служащих: Дис. ... канд. соц. наук. Саратов, 2003. 166 с.
11. Ушаков В.С. Повышение социально-педагогической эффективности региональной системы профессионального образования: Автореф. дис. . канд. пед. наук. М., 2004. С. 5.
12. Шестопал Е. Куда испаряется власть? // Родная газета. 2003. 21 ноября.
ДЕРГАЧЕВ СЕРГЕЙ ВАЛЕНТИНОВИЧ родился в 1954 г. Окончил Высшую инженерную академию им. Дзержинского (Москва), Белорусский государственный университет. Начальник отдела по работе с персоналом управления государственной гражданской службы, кадровой работы и государственных наград Президента Республики Марий Эл.
