CC BY
322
ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА, КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
Д.М. Ветров АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПОСТРОЕНИЯ СИСТЕМЫ ИСТОЧНИКОВ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА РОССИИ
Потребность в анализе системы источников конституционного права России как самостоятельной категории современной науки конституционного права обусловлена необходимостью поиска внешнего выражения права как социального явления. При этом форма (источник) права характеризует связь права с государством как способ выражения государственной воли или как способ, которым правилу поведения придается государственной властью общеобязательная сила.
В современной России длительное время не удавалось преодолеть привычные для советских политиков и управленцев представления об иерархии законов и подзаконных актов, о всесилии законодательной власти съезда Советов как высшего представительного органа власти и сопротивление подлинно свободной (в рамках предметов ведения) законодательной деятельности органов субъектов Федерации.
Во-первых, следует признать, что правовая система современной России была и остается системой государства европейской континентальной семьи. Поэтому ей присущи особенности источников права государства континентальной Европы.
Во-вторых, малоперспективны призывы «идти своим путем», возвращаясь, в частности, к правовой системе государств восточнославянской культуры. Признавая справедливыми положения В.И. Синюкова о реально существовавшей самобытной для России правовой системе восточнославянского типа, об особенностях состояния правосознания населения России 1 трудно увидеть те особенные формы законодательства или иных источников права 2, которые обеспечивали бы успешное развитие российской государственности в современных условиях. Россия вряд ли может избрать «самобытное», без ориентации на международный опыт развитие права.
Все это свидетельствует о том, что европейская континентальная система источников права в основном остается для России правильным выбором. Поэтому закрепление в Конституции Российской Федерации системы источников права, включающей саму Конституцию России и все другие конституции, уставы республик и иных субъектов Федерации, федеральные законы всех видов и законы субъектов Федерации, а также основанные на них указы, постановления правительств (администраций), другие подзаконные нормативные правовые акты, составляет как бы главный «становой хребет» всей системы источников российского конституционного права.
Степень юридической силы источника конституционного права определяет значение правовой нормы. Поэтому чтобы подчеркнуть значимость нормы, часто избирают форму источника, расположенного на вершине иерархии. Таким образом, с помощью формы указывается на важность конституционно-правовой нормы 3. Следовательно, источники конституционного права различаются по степени своей юридической силы.
Современные исследователи сравнительно-конституционного плана к числу источников конституционного права относят: законы, нормативно-правовые акты органов исполнительной власти, акты органов судебного конституционного контроля, конституционные обычаи, договоры. Все эти источники конституционного права называются «основными». Но нельзя забывать также об «иных, иногда весьма специфических» источниках конституционного права: программных документах правящих политических партий или правительств, документах общенациональных конференций, правовой доктрине в мусульманских странах, общих принципах права 4.
Согласно одному из учебников по конституционному праву зарубежных стран, источниками конституционного права являются: законы, нормативно-правовые акты исполнительной власти, нормативно-правовые акты органов конституционного контроля (надзора), регламенты палат парламентов, решения органов местного самоуправления, судебный прецедент, конституционно-правовые обычаи, международные договоры, внутригосударственные договоры, доктрины известных ученых-юристов, шариат как свод норм мусульманского права 5.
На наш взгляд, наиболее правильным делением источников конституционного права России является деление, предложенное О.Е. Кутафиным: федеральные источники, федерально-региональные, региональные, регионально-местные и местные источники конституционного права 6.
К федеральным источникам относят Конституцию Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, федеральные законы, акты Президента Российской Федерации, акты палат Федерального Собрания Российской Федерации, акты Правительства Российской Федерации, акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, другие источники конституционного права.
В Конституции содержатся конституционно-правовые нормы, являющиеся основополагающими для всех других источников конституционного права, которые исходят из конституционных норм и обеспечивают их детализацию.
В Конституции, как ни в каком другом правовом акте, политико-правовые устои общества получают четкое законодательное выражение. Из общесоциологических категорий они переводятся в юридические, причем на самом высоком уровне. Конституция не только закрепляет сложившееся соотношение политических сил, но и определенным образом организует его.
Придание Конституции высшей юридической силы означает, что она является правовым актом высшего порядка и что ее нормы служат основой и исходной точкой прочих норм, составляющих систему права. Все другие правовые акты, принимаемые в РФ, не должны ей противоречить. Акт, противоречащий Конституции, либо отменяется, либо приводится в соответствие с ней.
Несомненной составляющей правовой системы РФ являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ.
К числу авторов, придерживающихся такой же позиции, относится Г.М. Дани-ленко: «В теории и практике международного права общепризнанными принципами и нормами международного права считаются такие общеобязательные нормы международного права, которые пользуются всеобщим признанием, выраженным
тем или иным способом, хотя зачастую и не закрепленные в каких-либо конвенциях» 7. При этом следует согласиться с С.Ю. Марочкиным, что «формула “общепризнанные принципы и нормы международного права” не включает в себя международные договоры РФ» 8.
В соответствии с Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» (ст. 5) положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующих издания внутригосударственных актов для их применения, действуют в РФ непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерацией принимаются соответствующие правовые акты.
Таким образом, в иерархии источников конституционного права ратифицированный международный договор стоит выше национального закона, поскольку нормы последнего не могут ни противоречить нормам международного договора, ни отменять их.
Наиболее важные общественные отношения, не урегулированные Конституцией, регулируются федеральными законами, а следовательно, субъекты общественной жизни должны подчиняться нормам закона.
Для нормативных указов, издаваемых Президентом РФ, характерна направленность на детализацию и конкретизацию общих установлений и принципов закона. Указы, конкретизирующие законы, издаются в строгом соответствии с этими законами. Они не расширяют сферы общественных отношений, урегулированных законом, а служат лишь дополнительным средством правового воздействия на эти общественные отношения.
С недавнего времени к источникам конституционного права относят акты палат Федерального Собрания, содержащие конституционно-правовые нормы9. В число постановлений палат, носящих нормативный характер, включают «постановления, посредством которых утверждаются различные положения по вопросам деятельности палат» 10. Например, Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 9 июня 1999 г. «Об утверждении состава Комиссии Госу -дарственной Думы Федерального Собрания РФ по изучению и обобщению информации о преступлениях, совершенных в ходе агрессии Организации Североатлантического договора против Союзной Республики Югославия и Положения о Ко -миссии Государственной Думы Федерального Собрания РФ по изучению и обобщению информации о преступлениях, совершенных в ходе агрессии Организации Североатлантического договора против Союзной Республики Югославия» 11.
Нормы конституционного права содержатся в постановлениях Правительства РФ, касающихся конкретизации правового статуса российских граждан, лиц без гражданства, иностранцев, беженцев и вынужденных переселенцев.
К числу источников конституционного права дополнительно относят:
1) нормативные акты ЦИК России. Обычно они содержат нормы конституционного права и поэтому являются источником этой отрасли права. Например: Постановление ЦИК РФ от 23 июня 1998 г. «О внесении изменений и дополнений в регламент Центральной избирательной комиссии РФ»;
2) некоторые законодательные акты бывшего союза ССР, действующие в той части, в которой они не противоречат Конституции и другим законам РФ. Например, Закон СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР»;
3) судебные решения.
Особый интерес в настоящее время вызывает вопрос о причислении судебных решений, и в частности решений Конституционного Суда РФ, к источникам российского конституционного права.
По этому вопросу в юридической науке нет единого мнения. Так, Б. С. Эбзеев замечает: «Все решения Конституционного Суда являются источниками права и им присуща материально-правовая сила закона. Прецеденты, создаваемые судом, как и акты, собственно толкования, имеют нормативно регулирующее значение, и в этом смысле они также являются высшими в своей юридической силе правовыми нормами, распространяющимися на неопределенный круг случаев и субъектов консти-
__ 12
туционно-правовых отношении» .
Б. А. Страшун признает безусловным источником конституционного права постановления Конституционного Суда Российской Федерации по делам о толковании Конституции России, подчеркивая, что они «содержат нормы конституционного характера»13. А.Е. Козлов среди источников конституционного права России отмечает такой вид, как нормативно-правовые акты конституционного контроля, «если они носят нормативно-правовой характер и содержат конституционно-правовые нормы о конституционности законов, о толковании Конституции и т.д.» 14.
Правотворческие функции Конституционного Суда России косвенно подтверждаются в высказывании Н.В. Витрука: «... Конституционный Суд в своей деятельности, видимо, не исключает принципа самоограничения и не всегда должен стремиться к опережению либо к подмене законодателя» 15.
Решения Конституционного Суда РФ в качестве источников конституционного права России склонны рассматривать такие правоведы, как М.В. Баглай, Б.Н. Габ-ричидзе, С.А. Иванов, В.И. Лафитский, С.И. Архипов.
Противники признания судебных решений в качестве источников права России, в частности конституционного, выдвигают два основных контраргумента:
1) судебная власть не может творить право, так как это нарушает принцип «разделения властей» в виде вторжения в сферу законодательной ветви власти;
2) Россия не входит в число государств, относящихся к прецедентной системе права.
По справедливому замечанию М.С. Саликова, «Конституционный Суд не проявляет “своеволия”, выполняя в ряде случаев функции квазизаконодателя, он лишь реализует поставленные перед ним Конституцией задачи. Во-вторых, такая логика рассуждения (право может быть творимо только законодателем) должна была бы привести и к отрицанию нормативных актов Президента и Правительства как источников права, однако таких выводов не делается» 16.
Если процесс теоретического толкования норм права связан с гносеологической функцией науки, а его результаты дополняют и обогащают научное знание, то толкование правовых предписаний Конституционным Судом имеет в первую очередь значение официальной правовой оценки оспариваемого акта или отдельных его положений, даваемой Судом как органом конституционного контроля в пределах принадлежащих ему полномочий по осуществлению судебной власти. Следовательно, такое толкование имеет прежде всего практическую направленность, служит целям охраны Конституции, преодоления правовых коллизий, разрешения споров о праве и правомочиях.
Толкование Конституционным Судом Российской Федерации нормативных актов и отдельных их положений не теряет качества научного толкования и своей значимости как источника науки конституционного права. Вопрос о том, являются ли постановления Конституционного Суда Российской Федерации источниками конституционного права, связан с проблемой нормативности решений Конституционного Суда Российской Федерации, которая не имеет однозначного решения.
Судебный орган конституционного контроля не создает право. Однако своими обязательными и окончательными решениями по существу рассматриваемых дел о соответствии Конституции Российской Федерации перечисленных в законе о Конституционном Суде актов он оказывает существенное воздействие на правовой массив, подтверждая конституционность входящих в него норм или исключая из него нормы, противоречащие Конституции Российской Федерации.
При этом и для самого Суда установлены пределы его возможностей, состоящие в отсутствии у него права самостоятельно инициировать вопросы, в том числе касающиеся оценки на конституционность того или иного акта, что позволяет поддерживать баланс возможностей различных ветвей власти. Вместе с тем при отсутствии у судебного органа конституционного контроля нормотворческих прав влияние его на состояние правовой системы настолько значительно и императивно, что допускает характеристику его решений как квазинормативных, а роли самого Конституционного Суда - как «негативного законодателя».
Следует говорить и о своего рода позитивном влиянии Суда на нормативное регулирование общественных отношений. Это происходит, когда Конституционный Суд, не допуская в своей деятельности подмены правотворческой функции других органов, рекомендует законодательным или иным органам решить конкретный вопрос в нормативном порядке.
Нормативные решения Конституционного Суда РФ (и органов конституционного контроля субъектов Федерации) носят обязательный, предельно обобщенный характер. Высокая юридическая сила решений конституционных судов наглядно проявляется в том, что принятые в порядке конституционного судопроизводства они не подлежат обжалованию и могут быть отменены только этими судами, а не какими-либо иными.
Однако вывод об отнесении указанных решений к источникам права должен быть не доктринальным или полупрофессиональным, основанным на мнении высоких судей или политиков, а нормативно закрепленным в правовых нормах. Целесообразно это сделать при совершенствовании Конституции РФ (гл. 7), Федерального конституционного закона о Конституционном Суде (гл. 1 и 8), ведущих актов регионального законодательства, при подготовке федерального закона о нормативно-правовых актах.
Решения Конституционного Суда Российской Федерации носят обязательный, нормативный характер и содержат императивные правила. Итоговые решения органов конституционного контроля (надзора) отличаются от обычных судебных правоприменительных актов, но близки к правотворческим нормативно-правовым решениям высокого уровня.
В ходе своей текущей, повседневной работы нередко, как отмечает М. А. Ми-тюков, Конституционный Суд выносит решения, фактически создающие новые нормы, преодолевающие пробелы Конституции, но «вытекающие из ее политико-
17
правовой логики» .
Содержание и высокая значимость решений анализируемого Суда предопределено последствиями их вынесения. При принятии судебного решения о некон-ституционности акта или его отдельного положения они утрачивают юридическую силу; не соответствующие конституционным нормам международные договоры Российской Федерации не вводятся в действие и не применяются (ч. 6 ст. 125 Конституции РФ), т.е. по многим «параметрам» адекватны нормативному акту правотворческого органа.
Решения Конституционного Суда Российской Федерации, в результате кото -рых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как и решения нормотворческого органа, и следовательно, общее значение, не присущее актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
По выражению В. А. Туманова, интересна мысль о том, что, «в случае ... признания неконституционной какой-либо части акта, мы получаем, по сути, новый акт, так как старый теряет свою целостность. Содержание двух данных актов различно . Второй акт, полученный в результате трансформации первого, ... исходит от Конституционного Суда. Иначе говоря, и здесь, как и при толковании Конституции, Суд “творит право”» 18.
Таким образом, постановления Конституционного Суда Российской Федерации являются источниками конституционного права России, занимая следующее за Конституцией место в иерархии источников конституционного права. Однако следует заметить, что пока это лишь аргументированная точка зрения ученых, требующая нормативного закрепления.
Подводя итог рассмотрения данного вопроса, следует заметить, что конституционно-правовая наука в целом едина в определении круга источников конституционного права. Имеющиеся расхождения вызваны большей частью некоторыми трудностями выделения отдельных источников права, дискуссионностью вопроса
об их реальном существовании. Неслучайно и применение рядом авторов выражения «основные источники права». Под этим понимается, что ряд источников права (например, законы), в отличие от других, имеют широко распространенное функционирование, закрепились как эффективные инструменты правового регулирования.
При трактовке вопросов об источниках права необходимо учитывать различие правовых систем.
«Источники конституционного права выполняют две взаимосвязанные задачи. Во-первых, они воплощают в себе решение правотворческих органов о создании, изменении или отмене норм конституционного права. Создание источника конституционного права является неотъемлемой частью правотворчества, без которой нормы конституционного права не могут возникнуть, а решение компетентного органа не может получить значение государственной воли, нормы конституционно -го права. Во-вторых, источники конституционного права являются той формой, в которой нормы конституционного права существуют, из которой черпаются знания
о действующем конституционном праве, к которой обычно обращаются при решении конкретных правовых вопросов, возникающих в сфере конституционного права.
Нормативный акт не может служить источником конституционного права, если он не имеет правоустанавливающего значения. Именно поэтому нельзя признать источниками конституционного права такие акты, содержание которых сводится к
доведению до сведения исполнителей нормативных актов вышестоящего органа. В этих случаях юридический акт нижестоящего органа используется не для установления, изменения и т.д. норм права, а лишь для “опубликования” акта вышестоящего органа» 19.
Примечания
1 Синюков В.И. Российская правовая система. Саратов, 1994. С. 27.
2 В данном случае речь идет только об источниках (формах) права.
3 См.: Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации.
М., 2002. С. 25.
4 Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 24 - 54.
5 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1993. Т.І. С. 14 - 18.
6 См.: Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 33.
7 Даниленко ГМ. Применение международного права во внутренней правовой системе России: практика Конституционного Суда // Государство и право. 1995. № 11. С. 117 - 118.
8 Марочкин С.Ю. Нормы и источники международного права в правовой системе РФ // Правоведение. 1997. № 6. С. 123 - 130.
9 Подробнее см.: Выстропова А.В. Акты Федерального Собрания РФ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 9.
10 Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 204.
11 СЗ РФ. 1999. № 27. Ст. 3230.
12 Эбзеев Б.С. Толкование Конституции Конституционным Судом РФ: теоретические и практические проблемы // Государство и право. 1998. № 5. С. 7.
13 Страшун Б.А. Федеральное конституционное право России: Основные источники. М., 1996. С. 21.
14 Козлов А.Е. Конституционное право. М., 1996. С. 14.
15 Витрук Н.В. // Конституционное право Российской Федерации: Сб. судеб. решений. Екатеринбург, 1997. С. 506.
16 Саликэв М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 114.
17 Эффективность закона: Методология и конкретные исследования / Отв. ред. В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров. М., 1997. С. 138.
18 Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. С. 113.
19 Гаджиев Г. Правовые позиции Конституционного суда РФ как источник конституционного права // Конституционное право: Восточно-европейское обозрение. 1999. № 3. С. 83
А. Б. Каягин
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТРОЙ КАК ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВАЯ КАТЕГОРИЯ
В современной науке государственного (конституционного) права используется понятие «конституционный строй». Оно фиксирует строго определенную, ос-
