CC BY
78
УДК 342 ББК 67.300
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ АДАПТАЦИИ И ИНТЕГРАЦИИ ТРУДОВЫХ МИГРАНТОВ В РОССИЙСКОЕ ОБЩЕСТВО (на примере опыта работы УФМС России по Вологодской области)
СЕРГЕЙ ГЕННАДИЕВИЧЖЕСТЯННИКОВ,
начальник УФМС России по Вологодской области;
ИВАН ВИКТОРОВИЧ ЕКИМОВ,
ведущий специалист-эксперт отдела анализа, планирования, контроля и информационного обеспечения УФМС России по Вологодской области;
ЕВГЕНИЙ НИКОЛАЕВИЧ ХАЗОВ, начальник кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, профессор Научная специальность 12.00.02 - конституционное право;
конституционный процесс; муниципальное право E-mail: zhestsergej@yandex.ru
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Изложен опыт УФМС России по Вологодской области в реализации проектов, способствующих адаптации и интеграции трудовых мигрантов в российское общество. Предложены рекомендации по повышению эффективности реализации государственной миграционной политики в отношении иностранных работников.
Ключевые слова: трудовая миграция, интеграция и адаптация трудовых мигрантов в Российской Федерации, иностранные работники, иностранная рабочая сила.
Annotation. Developed the experience of the Department of the Federal Migration Service for Vologda Region on the realization of projects supporting the adaptation and integration of labour migrants to the Russian society. Suggested the recommendations for improving the implementation of the state migratory policy in relation to foreign workers.
Keywords: labour migration, integration and adaptation of labour migrants in Russian Federation, foreign workers, foreign labour force.
Иммиграционные процессы в России важны не только для стабилизации демографической ситуации в стране и восполнения естественной убыли населения, но также и для развития национальной экономики. Эта идея является одной из главных в «Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года» (далее -«Концепция»), определяющей основные направления миграционной политики в РФ на ближайшие десять лет.
В частности, в тексте «Концепции» говорится: «привлечение иностранных работников по приоритетным профессионально-квалификационным группам в соответствии с потребностями российской экономики является необходимостью для ее дальнейшего поступательного развития»1.
В то же время, основная масса трудовых мигрантов - а это в первую очередь граждане бывших союзных республик - обладает недостаточным уровнем образования, знания русского языка и профессионально-квалификационной подготовки, что может приводить к их слабой социализации в российском обществе и нарушению ими законодательства, в том числе правил осуществления трудовой деятельности.
Иммиграционная ситуация, сложившаяся на сегодняшний день на территории Российской Федерации, ставит перед органами государственной власти (в том числе перед Федеральной миграционной службой) и их региональными подразделениями ряд приоритетных задач, обозначенных в «Концепции». Эти задачи, в частности, касаются создания эффективного механизма адаптации и интеграции иностранных граждан
в российское общество: изучения ими русского языка и социокультурных особенностей принимающей территории, изучения миграционного законодательства, повышения квалификации и переподготовки трудовых мигрантов.
Особую актуальность указанные задачи имеют в связи с требованиями, установленными федеральным законодательством. Уже сегодня в соответствии с п. 8.2 ст. 13.1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ2 иностранные граждане, осуществляющие трудовую деятельность на территории России в сферах ЖКХ, розничной торговли или бытового обслуживания, обязаны документально подтверждать владение русским языком на уровне не ниже базового.
В ближайшее время эти требования будут усилены. В соответствии с планом3 мероприятий по реализации в 2012-2015 гг. «Концепции», а также Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 602 «Об обеспечении межнационального согласия»4 принят Федеральный закон от 20 апреля 2014 г. № 74-ФЗ5, положения которого требуют от каждого иностранного гражданина с 1 января 2015 г. подтверждать владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации при обращении за получением разрешения на временное проживание, вида на жительство, разрешения на работу либо патента. Подтверждающим документом является, в том числе, сертификат государственного образца, выдаваемый по результатам тестирования.6
Между тем, государственные программы, способствующие выполнению поставленных задач, по сути, отсутствуют, за исключением «Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». В такой ситуации может быть полезен опыт УФМС России по Вологодской области, которое на протяжении нескольких лет осуществляет деятельность по адаптации и интеграции иностранцев в российское общество.
Тенденции в миграционных процессах, характерные для России в целом, справедливы и для Вологодской области. Внешняя миграция в регионе носит, в первую очередь, трудовой характер и обусловлена привлечением иностранных граждан в производственную сферу на территории Вологодской области.
В 2013 г. на территорию Вологодской области въехало 33 266 иностранцев, за 11 месяцев 2014 г. - 38 696 (за аналогичный период 2013 г. - 30 523). Больше половины из прибывших на территорию области мигрантов заявляют целью въезда трудовую деятельность. При этом на протяжении последних нескольких лет в регионе наблюдается стабильный рост числа именно трудовых мигрантов.
Если в 2010 г. в Вологодскую область прибыло 6 099 мигрантов этой категории, то в 2011 - уже 11 144 мигранта, а в 2013 г. - 12 991 мигрант. В то же время, число прибывающих иностранцев других категорий изменялось в указанный промежуток вре-
мени нестабильно - когда период роста сменялся периодом спада.
Наибольшее количество иностранных граждан, поставленных на миграционный учет Управлением ФМС Росси по Вологодской области - выходцы из республик бывшего Советского Союза: Узбекистана (25,6%), Украины (18,4%), Таджикистана (7,8%), Армении (6,5%), Киргизии (6.1%), Азербайджана (5,8%), Белоруссии (4,9%). Они были заняты в строительстве (37%), обрабатывающих производствах (16,8%), сельском и лесном хозяйстве (15,9%), минимально - в сфере услуг.7
Значительное число трудовых мигрантов, приезжающих в Вологодскую область имеют невысокую профессионально-квалификационную подготовку и минимальные познания в русском языке. Эти обстоятельства зачастую не позволяют им адаптироваться к социокультурным особенностям Российской Федерации, соответствовать особенностям и потребностям ее экономики, вследствие чего представители данной категории иностранцев с большой степенью вероятности пополняют маргинальные слои населения.
Чтобы минимизировать возникающие социальные риски, связанные с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации, на протяжении нескольких лет на территории региона систематически проводятся мероприятия по адаптации и интеграции мигрантов, включающие в себя языковую, социальную, культурную, правовую и профессиональную составляющие. Причем, профессиональная составляющая, связанная с получением трудовыми мигрантами востребованных рабочих специальностей, имеет для их успешной адаптации и интеграции не меньшее значение, чем языковая, социальная, культурная и правовая.
На трудовых мигрантов, в большинстве своем прибывающих в Российскую Федерацию на срок до 1 года (с 2015 г. - на срок до 2 лет) и не планирующих приобретать российское гражданство, направлены, в первую очередь, мероприятия по адаптации иностранных граждан, реализуемые УФМС России по Вологодской области совместно с общественными организациями, образовательными учреждениями, а также работодателями.
Адаптация иностранных граждан, прибывших на территорию России с целью осуществления трудовой деятельности, - длительный и трудоемкий процесс, который на территории Вологодской области сопровождается различными подходами.
Основные из них: 1) организация адаптационных курсов на базе общественных объединений (например, Некоммерческого объединения «Фонд поддержки гражданских инициатив»); 2) организация адаптационных курсов на базе высших учебных заведений (Федеральных государственных бюджетных образовательных учреждений высшего профессионального образования «Череповецкий государственный университет» и «Вологодский государственный университет»);
3) организация адаптационных курсов на базе предприятий, использующих труд иностранных граждан.
Во всех случаях обучение проводится без привлечения бюджетных средств: за счет работодателей, использующих иностранную рабочую силу, как социально ответственного бизнеса, за счет национально-культурных общественных объединений, а также за счет самих иностранцев, изъявивших желание учиться. Участие некоммерческих организаций в обучении иностранных граждан возможно за счет государственных грантов (субсидий). В частности, «Порядок определения объема и предоставления субсидий социально ориентированным некоммерческим организациям», утвержденный постановлением Правительства Вологодской области от 23 декабря 2013 г. № 13608, предусматривает такой вариант.
Учебный курс для мигрантов, прибывших из стран СНГ, состоит из нескольких дисциплин: русский язык, история, культура России и традиции коренного населения Российской Федерации, миграционное законодательство. Обучение проходит по программе А.В. Голубевой «Мы живем и работаем в России», общая продолжительность занятий - 60 часов. Всего с 2012 г. обучение прошли порядка 250 иностранных граждан.
Наиболее эффективным подходом к адаптации мигрантов стало их обучение непосредственно на предприятиях, когда занятия проводятся без отрыва от производства. В этом случае учебные классы оборудуются либо в местах проживания, либо в непроизводственных помещениях предприятий. Преподавание осуществляется дипломированным специалистом, имеющим право преподавания русского языка в национальной школе и владеющим родным языком обучаемых. В начале курса проводится тестирование, в ходе которого определяется уровень владения мигрантами русским языком.
Вместе с тем, адаптация трудовых мигрантов, очевидно, не должна ограничиваться изучением русского языка, истории России и основ законодательства Российской Федерации. Важным условием решения задач по адаптации иностранных работников является совмещение адаптационных курсов с приобретением мигрантами востребованных на рынке труда рабочих специальностей.
С этой целью на территории Вологодской области реализуется новый проект - Центр профессиональной подготовки на базе деревообрабатывающего предприятия ОАО «Солдек» в г. Соколе. В рамках реализации проекта организована профессиональная подготовка трудовых мигрантов, работающих на предприятии. Теоретический курс в соответствии со всеми государственными стандартами им читают преподаватели Сокольского лесопромышленного техникума, а практическое освоение профессии происходит непосредственно на предприятии. Параллельно с профессиональным обучением мигранты изучают русский язык.
Особенностью такого подхода к обучению является то, что мигранты получают специальность, востребованную на конкретном предприятии, что отвечает как интересам работника, так и интересам его работодателя.
Центр профессиональной подготовки ОАО «Сол-дек» предоставляет иностранным работникам не только возможность обучаться и работать на предприятии, но и проживать в специально для этого оборудованных помещениях, где созданы все необходимые условия, начиная от спальных комнат и заканчивая зонами отдыха и компьютерным классом.
Обязанность трудовых мигрантов подтверждать с 1 января 2015 г. владение русским языком, знание истории России, а также основ законодательства Российской Федерации определяет актуальность дальнейшего развития форм и методов адаптации иностранных граждан.
По предварительным данным, минимальное количество иностранных граждан, которым потребуется дополнительное обучение в 2015 г., составляет на территории Вологодской области около 7 тыс. человек. В складывающейся ситуации необходимо применение новых моделей организации обучения, с учетом значительного количества обучающихся.
Помочь решить данную задачу и включить в образовательный процесс всех иностранных работников, пребывающих на территории региона, позволит, на наш взгляд, система дистанционного обучения с использованием интернет-коммуникаций.
29 сентября 2014 г. в Вологодской области было проведено первое дистанционное занятие по русскому языку. Обучающиеся мигранты находились в г. Соколе, преподаватель вел занятие из аудитории Череповецкого государственного университета. Пробные занятия в дистанционной форме проведены также в поселке Шексна (кондитерская фабрика «АтАг») и г. Вологде (ООО «Вологодское мороженое»).
Однако, если обязанность подтверждать владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации устанавливается для трудовых мигрантов законодательно (в противном случае, иностранный гражданин не сможет получить разрешительные документы для осуществления трудовой деятельности), то требование подтверждать уровень своей профессиональной квалификации для трудовых мигрантов законом на данный момент не предусмотрено.
В то же время, около 55% трудовых мигрантов, пребывающих в Вологодской области, работают в строительной сфере и на обрабатывающих производствах, где от уровня квалификации работника зависит качество выпускаемой продукции.
Исходя из этого, очевидной кажется необходимость дополнительно мотивировать трудовых мигрантов и их работодателей к более активному включению в процессы повышения профессиональной квалификации и обучения востребованным рабочим специальностям.
Невозможно оставить без внимания важные изменения в системе привлечения иностранной рабочей силы, которые внесены подписанными Президентом Российской Федерации 24 ноября 2014 г. Федеральным законом № 357-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»9 и Федеральным законом № 368-ФЗ «О внесении изменений в статьи 226 и 227.1 части второй Налогового кодекса Российской Федера-ции»10, поскольку отчасти они затрагивают и процессы адаптации иностранных работников в российское общество.
Федеральный закон от 24 ноября 2014 г. № 357-ФЗ позволяет отказаться с 2015 г. от несовершенной системы квотирования. Он предполагает осуществление трудовой деятельности только по патентам самой массовой категорией иностранных работников - выходцами из государств с безвизовым порядком въезда.
Параллельно Федеральным законом от 24 ноября 2014 г. № 368-ФЗ устанавливается право регионов определять стоимость патента, что немаловажно. Это позволило сбалансировать применение административного и экономического рычагов воздействия на приток иностранной рабочей силы, устранив «перекос» в строну административных методов.
Исходя из приобретенного за последние несколько лет опыта, а также современных законодательных реалий, УФМС России по Вологодской области в целях совершенствования механизма адаптации и интеграции мигрантов в российское общество предлагает разработать и применять механизм обучения трудовых мигрантов русскому языку, истории России и основам законодательства Российской Федерации одновременно с приобретением ими профессии, востребованной на рынке труда. С целью оптимизации образовательного процесса использовать систему дистанционного обучения с применением интернет-технологий.
Для мотивации трудовых мигрантов и их работодателей к более активному включению в процессы повышения профессиональной квалификации и обучения востребованным рабочим специальностям следует увеличить срок пребывания до 3 лет тем прибывшим в РФ в порядке, не требующем получения визы, иностранным гражданам, которые прошли профессиональную подготовку в аккредитованных образовательных учреждениях на территории России.
Иммиграционная ситуация, сложившаяся на сегодняшний день на территории Российской Федерации, ставит перед органами государственной власти (в том числе перед Федеральной миграционной службой) и их региональными подразделениями ряд задач, которые, в частности, касаются создания эффективного механизма адаптации и интеграции иностранных граждан в российское общество.
Считаем, что опыт УФМС России по Вологодской области, связанный с внедрением адаптационных проектов, направленных, прежде всего, на трудовых мигрантов, может быть использован другими территориальными органами ФМС России в своей работе. Предложения, касающиеся совершенствования порядка привлечения к трудовой деятельности иностранных работников, могут быть приняты к сведению органами государственной власти и должностными лицами, уполномоченными разрабатывать и утверждать нормативно-правовые акты, регламентирующие миграционные процессы на территории Российской Федерации.
1 «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года»/ http:// www.fms. gov.ru/upload/iblock/07c/kgmp.pdf.
2 Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (ред. от 1 декабря 2014 г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» / http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_156903/
3 «План мероприятий по реализации в 2012-2015 годах (первый этап) Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года» (утвержден распоряжением Председателя Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 г. №1502-р) / http://www.fms.gov. ru/upload/iblock/a89/pmrk_2012-2015.pdf
4 Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 602 «Об обеспечении межнационального согласия»/http://www. rg.ru/2012/05/09/nacio-dok.html
5 Федеральный закон от 20 апреля 2014 г. № 74-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» / http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_161939/
6 В Вологодской области лицензию на проведение такого тестирования имеют три образовательных учреждения. С 1 сентября 2014 г. по 9 декабря 2014 г. тестирование на знание русского языка успешно прошли 136 трудовых мигрантов. Тестирования по истории России и основам законодательства Российской Федерации в указанный период не проводились ввиду отсутствия тестовых заданий.
7 Результаты деятельности УФМС России по Вологодской области за 11 месяцев 2014 г. http://www Ufms35.ru
8 Постановление Правительства Вологодской области от 23 декабря 2013г. № 1360 «Об утверждении Порядка определения объема и предоставления субсидий социально ориентированным некоммерческим организациям»/http://vologda-oblast.ru/ dokumenty/all/20600/
9 Федеральный закон от 24 ноября 2014 г. № 357-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» / http://base. consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=171225
10 Федеральный закон от 24 ноября 2014 г. № 368-ФЗ «О внесении изменений в статьи 226 и 227.1 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» / http://base.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW; n=171240
