CC BY
453
Костин Ю.В., доктор юридических наук, доцент, (Орловский юридический институт МВД России)
Актуальные проблемы повышения эффективности противодействия коррупции в органах местного самоуправления современной России
В статье анализируются современные представления о коррупции как социалъ-но-правовом явлении, характеризуются организационно-правовые основы противодействия коррупции в современной России, рассматриваются актуальные проблемы повышения эффективности противодействия коррупции в органах местного самоуправления Российской Федерации.
Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, местное самоуправление.
Коррупция в современной России превратилась в такое социальное явление, которое воспринимается уже не просто как одно из неизбежных, сопутствующих развитию российского общества и государства зол, а как зло, несущее с собой глобальные угрозы национальной безопасности Российской Федерации.
Коррупция стала для России начала XXI века основным препятствием для политического, экономического и духовного возрождения, превратилась в реальную угрозу национальной безопасности страны, главный тормоз на пути любых социальноэкономических и политических преобразований современного российского общества и государства.
Термином коррупция уже с древнейших времен обозначались «ухудшение», «подкуп», «порча», «разложение», а также характеризовались различные степени нравственного падения человека и общества.
Употребление термина «коррупция» применительно к политике приписывается еще Аристотелю, который определял тиранию как неправильную, испорченную, т.е. коррумпированную форму монархии. В римском праве этим термином обозначалась деятельность нескольких лиц, направленная на нарушение нормального хода судебного процесса или управления обществом. Наиболее интересным является определение коррупции, сделанное Н. Макиавелли, - это использование публичных возможностей в частных интересах [1].
В русском языке термином коррупция обозначается «продажность», «лихоимство», «мздоимство», «поборы» [2]. Более позднее толкование данного термина в русском языке носит многозначный характер: подкуп, порча, разложение и даже злоупотребление служебным положением в корыстных целях.
Такое широкое толкование коррупции означает объединение под одним названием очень разных по своим криминологическим характеристикам явлений: и хищений, и должностных преступлений, и подкупа - продажности.
Анализируя современные представления о коррупции, можно привести следующие определения коррупции, предлагаемые различными исследователями:
- использование субъектом управления своих властных полномочий вопреки интересам службы из личной заинтересованности (Комиссаров В.С.);
- социальное явление, заключающееся в корыстном использовании должностным лицом органов государственной власти и управления своего служебного положения для личного обогащения (Кабанов П.А.);
- разложение управленческого аппарата, основанное на использовании чиновниками своего служебного положения в корыстных целях (Борзенков Г.Н.);
- явление в сфере социального управления, выражающееся в злоупотреблении субъектами управления своими властными полномочиями путем их использования в личных (в широком смысле - индивидуальных и групповых материальных и иных) целях (Мишин Г.К.);
- социальное явление, характеризующееся подкупом-продажностью государственных или иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных либо в узкогрупповых корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей (Долгова А.И.);
- злоупотребление властью как результат ее использования в личных целях, которые не обязательно должны быть материальными (Д.Бейли);
- отклоняющееся поведение, соединенное с частной мотивацией, означающее, что частные (индивидуальные, групповые) цели преследуются за публичный счет (К. Фридрих);
- поведение, которое отклоняется от формальных обязанностей публичной роли под воздействием частных (индивидуальных, семейных) материальных или статусных целей либо нарушает правила, запрещающие определенные виды относительно частного влияния (Дж. Най) [3].
Приведенный перечень определений коррупции (далеко не полный) свидетельствует, что общим для всех является тезис о злоупотреблении служебным положением в корыстных целях. То есть лица, обладающие полномочиями, пользуются ими не ради достижения целей, для реализации которых они и наделены данными полномочиями, а используют их в целях обогащения, в личных и групповых интересах. Такая ситуация наиболее характерна для институтов власти в системе государственного управления
[4].
Закон Российской Федерации № 273-Ф3 от 25 октября 2008 года определяет, что коррупция - «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами» [5].
Таким образом, современную коррупцию можно рассматривать в качестве социального явления, содержание которого представляет собой совокупность преступлений, совершенных лицами, официально привлеченными к управлению (государственными и муниципальными служащими и иными лицами, уполномоченными на выполнение публичных функций), использующими различным образом имеющиеся у них по статусу возможности для незаконного извлечения личной выгоды.
Анализ научной литературы и исторических источников позволяет сделать вывод о том, что коррупция как массовое явление была присуща всем временам и народам, приобретая иногда характер бытового явления. Вместе с тем коррупция всегда являлась и является не только социальным, но и политическим явлением, поскольку непосредственно связана с осуществлением государственной власти.
Вполне очевидно, что коррупция влияет на выработку и реализацию политических решений, а они, в свою очередь, - на состояние коррупции в государстве. В поли-
2
тическом аспекте коррупция оказывает непосредственное влияние на осуществление всего спектра правоохранительной деятельности, включая правосудие.
В большинстве случаев при привлечении к ответственности высокопоставленных чиновников юридическому решению предшествует решение политическое. В этой связи необходимо указать, что проблема противодействия коррупции - это не только проблема правоохранительных органов. По большому счету, это проблема политического руководства государства. Как показывает мировой и отечественный опыт, эффективность борьбы с коррупцией во многом зависит от политической воли руководителей государства, и она является решающим фактором эффективности борьбы с коррупцией.
Исторический опыт свидетельствует, что в нашей стране борьба государственной власти с коррупцией всегда носила своеобразный характер. Нередко она была обусловлена причинами и мотивирована обстоятельствами, прямо не связанными с конкретными преступлениями. Характерна она была и для дореволюционной России, и для советского периода отечественной истории.
Важно подчеркнуть, что коррупция в современной России стала негативным фактором, ослабляющим влияние власти, разрушающим государственность, обессиливающим экономику, сильно подрывающим авторитет страны на мировой арене и в конечном итоге создающим угрозу национальной безопасности страны.
В последние годы практически ни один документ, характеризующий социально -экономическую и политическую ситуацию в Российской Федерации, не обходится без упоминания о необходимости решительной борьбы с коррупцией. В конце XX - начале XXI веков слова «коррупция», «коррупционная преступность», «борьба с коррупцией» прочно вошли в нашу жизнь и непременно присутствуют во многих современных нормативных правовых актах (указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, федеральных и региональных программах по борьбе с преступностью). Так, начиная с 1991 года Президентом и Правительством, Верховным Советом, обеими палатами Федерального Собрания Российской Федерации принято свыше 270 нормативных правовых актов различной природы (не считая индивидуальных), в которых в том или ином контексте использовались термины «коррупция», «коррумпированность» или однокоренные слова.
Научные исследования показывают, что коррупция в современной России определяется в значительной степени неэффективностью государственного управления, особенностями общественного менталитета, спецификой политической культуры, неразвитостью гражданских институтов, призванных контролировать органы исполнительной власти.
По мнению различных экспертов, экономические потери от коррупции в современной России составляют от 5 до 50 процентов валового внутреннего продукта страны. Ежегодный ущерб, причиняемый коррупцией экономике России, составляет 40 млрд рублей, о чем говорится в сообщениях МВД. Однако согласно некоторым зарубежным экспертным оценкам, эта сумма оказывается гораздо выше: 20 млрд долларов. Опросы населения показывают, что свыше 70% россиян в той или иной форме сталкивались с вымогательством взяток.
Коррупция в современной России стала социальным явлением, оказывающим негативное влияние на поступательное развитие общества и представляющим собой реальную угрозу функционированию публичной власти, верховенству закона, демократии и правам человека, социальной справедливости.
Именно поэтому в современной России проблеме противодействия коррупции сегодня уделяется такое повышенное внимание. Сегодня можно говорить, что в Российской Федерации в основном сформирована и функционирует правовая и организационная основы противодействия коррупции.
Правовую основу противодействия коррупции в современной России составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.
Серьёзный антикоррупционный потенциал заложен в Федеральном законе №273 «О противодействии коррупции», который был подписан Президентом Российской Федерации 25 декабря 2008 года. Указанным Федеральным законом устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Закон Российской Федерации № 273-ФЗ от 25 октября 2008 года характеризует противодействие коррупции как «деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений» [5].
Противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах:
1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
2) законность;
3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
5) комплексное использование политических, организационных, информационнопропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;
6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами [5].
Думается, что закон о противодействии коррупции явился первым этапом формирования действенной государственной антикоррупционной стратегии в современной России. Эта государственная антикоррупционная стратегия должна определять
4
разработку и осуществление целенаправленных и последовательных мер государства и общества по противодействию коррупции, рассчитанных как на долгосрочную перспективу, так и на ближайшее время. Следовательно, системное и постоянное противодействие коррупции должно стать стратегической задачей государства.
Становление и развитие антикоррупционной деятельности в современной России
- это не самоцель, результатом ее должно стать снижение негативного воздействия коррупции на общество, содействие становлению честной и эффективной системы власти на всех уровнях управления.
В современных условиях антикоррупционная политика заключается в разработке и осуществлении разносторонних и последовательных мер государства и общества по устранению или минимизации причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни. Учитывая, что коррупция без постоянного противодействия ей имеет свойство расширяться и мимикрировать, необходимо, чтобы со временем была выделена антикоррупционная функция государства как одна из его базовых задач.
Таким образом, речь идет как о создании механизмов, позволяющих уменьшить масштабы коррупции в краткосрочном плане, так и о выработке и проведении антикоррупционной политики как постоянно действующей органичной функции государства. При этом эффективность данной функции в значительной степени будет зависеть от политической воли руководства страны и от того, насколько активно в ее реализации примут участие структуры гражданского общества.
Конечно, еще никому не удалось одержать верх над коррупцией за один день, за один год, да и за многие годы. Это, к сожалению, очень серьезная и очень сложная проблема. И успеха в этом несомненно важном направлении деятельности можно добиться только при систематическом, настойчивом и поступательном осуществлении всего комплекса долгосрочных мер, реализуемых в рамках единой государственной антикоррупционной политики.
Необходимо подчеркнуть, что действующее законодательство и предпринимаемые руководством страны меры уже сегодня позволяют вести весьма эффективную борьбу с коррупцией. Примеров такой непримиримой борьбы становится все больше и больше.
Вместе с тем в современных условиях особую актуальность приобретает разработка конкретных действенных мер, направленных на профилактику коррупции, не только на федеральном и региональном уровнях государственной власти, но и в органах местного самоуправления.
Статья 130 Главы 8 Конституции Российской Федерации («Местное самоуправление») провозглашает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Статья 132 Конституции говорит, что «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают вопросы местного значения».
В процессе реализации этих важных конституционных норм должностными лицами органов местного самоуправления может содержаться значительный коррупционный потенциал, о чем свидетельствуют многочисленные примеры коррупционного поведения муниципальных чиновников различного уровня.
Думается, что в целях повышения эффективности противодействия коррупции в органах местного самоуправления представляется необходимым:
1. Обратить особое внимание на приоритетное применение мер предупреждения и профилактики коррупции. Необходимо разработать соответствующий современным требованиям план и на этой основе подготовить комплексную программу профилактики и предупреждения коррупции в каждом органе местного самоуправления.
2. Обеспечить эффективную антикоррупционную экспертизу всех документов, которые принимаются на уровнях организации местного самоуправления.
3. Через широкую общественность обсуждать наиболее важные проблемы жизни, изучать и учитывать общественное мнение, обеспечить прозрачность, публичность и открытость принимаемых руководством решений. Здесь необходимо задействовать возможности СМИ и Интернет - ресурсов.
4. Проводить обязательную конкурсную процедуру и тщательный отбор кандидатов на замещение вакантных должностей, связанных с использованием властных полномочий. С этой целью переработать квалификационные требования и должностные инструкции сотрудников муниципальных органов, предусмотрев возможности использования сведений ФСБ, МВД, налоговых органов для изучения личности кандидатов.
5.Повышать личную ответственность руководителей всех уровней за деятельность подчиненных и конкретные результаты на вверенном участке работы. Создать эффективную систему антикоррупционных стимулов, мер морального и материального поощрения сотрудников.
6. Организовать действенную и обязательную систему переподготовки управленческих кадров городского и районного звена, в рамках которой обеспечить проведение специальных учебных курсов по профилактике коррупции и обучение возможностям использования современных форм и методов управления, исключающих возможность коррупционного поведения.
7. Разработать, внедрить и использовать в деятельности органов местного самоуправления современные формы и методы управленческой деятельности («система одного окна», «электронный документооборот», видеофиксацию и видеонаблюдение общения должностных лиц с гражданами и т.д.).
Представляется, что реализация указанных мер позволит не только создать реальные действенные механизмы противодействия коррупции в органах местного самоуправления современной России.
ЛИТЕРАТУРА
1. Астафьев Л.В. К вопросу о понятии коррупции // Коррупция в России: состояние и проблемы. - М., 2003. - С. 53.
2. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. - 4-е изд., дополненное. - М.: Азбуковник, 1997. - С.298.
3. Социально-экономические аспекты коррупции: проблемно-тематический сборник. - М.: ИНИОН РАН, 2002. - С. 78.
4. Долгова А.И. Определение коррупции и законодательство о борьбе с ней // Коррупция и борьба с ней. - М., 2000. - С. 4.
5. О противодействии коррупции: Закон Российской Федерации № 273-ФЗ от 25 октября 2008 года. - М.,2008.
7
