CC BY
1173
Н.С. Посулихина*
Актуальные проблемы административного права и процесса
Аннотация. В статье рассмотрены проблемы организации института административного судопроизводства, отсутствия закона об административных процедурах, несформированности централизованной системы государственного контроля за качеством работы медицинских организаций, множественности процессов в административном праве, разработки собственной административно-процессуальной формы, реформирования КоАП РФ, обоснованности наделения субъектов РФ правом установления административной ответственности, соотношения административных правонарушений и преступлений, развития института административной преюдициальности, предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме.
Ключевые слова: административное судопроизводство, административные процедуры, административно-процессуальное законодательство, множественность процессов, административный процесс, административно-процессуальная форма, реформирование, административно-деликтное регулирование, административные правонарушения, административная преюдициальность, государственные услуги, электронный документ.
января — 4 февраля 2015 г. в Московском государственном юридическом университете имени О.Е. Кутафина (МГЮА) состоялась Зимняя школа молодых ученых — 2015 «Продвижение юридических школ на российском научном пространстве». В рамках научного мероприятия было проведено несколько круглых столов, в том числе по актуальным проблемам административного права и процесса, на котором получили освещение научные изыскания доктора юридических наук, профессора Воронежского государственного университета Ю.Н. Старилова, а также молодых ученых Зимней школы, представлявших различные юридические школы России. В ходе заседания были рассмотрены три основных направления в развитии административного права и процесса: организация института административного судопроизводства, институт административных процедур и комплекс суждений, связанных с реформированием действующего КоАП РФ. Научно-правовой анализ представленных вопросов целесообразно начать с апеллирования к основным положениям Конституции РФ, а именно к конституционно установленным терминам «административное законодательство» и «административно-процессуальное законодательство».
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся административное и административно-процессуальное законодательство, однако официальное толкование такой дефиниции, как «административно-процессуальное законодательство», до
настоящего времени отсутствует. В связи с этим возникает проблема понимания сущности одной из ключевых категорий административного права и процесса.
Административное законодательство должно развиваться согласно конституционно-правовым установлениям. Тем не менее в настоящее время имеет место не реализованный потенциал Конституции в системе административно-правового регулирования. Это связано с отсутствием закона об административных процедурах, то есть закона о порядке принятия правовых актов управления. Данный факт указывает на отрицание какой-либо правовой государственности в сфере исполнительной власти, умаление господства Конституции как основного признака правового государства. В свою очередь, принятие закона об административных процедурах позволило бы минимизировать усмотрение чиновников. Как особо отметил Ю.Н. Старилов в своем выступлении, смысл существования административного права в целом заключается в подчинении публичного управления закону.
Если экстраполировать рассмотренные выводы на сферу здравоохранения, правильным решением проблемы несформированности централизованной системы государственного контроля за качеством работы медицинских организаций представляется реализация правовой процедуры лицензирования профессиональной деятельности медицинских работников в общей системе административных процедур. Внедрение указанной меры в практику будет способствовать проведению эффективной оценки
*
© Посулихина Н.С., 2015
Посулихина Наталья Семеновна — аспирант кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). [[email protected]]
123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.
Зимняя школа — 2015
уровня квалификации специалистов и, как следствие, — повышению качества предоставляемой медицинской помощи, а также решению целого ряда стратегических задач, отмеченных в прогнозе социально-экономического развития РФ, среди которых: существенное улучшение демографических показателей и показателей состояния здоровья населения; снижение общего коэффициента смертности, в том числе среди трудоспособного населения; увеличение средней продолжительности жизни; создание системы здравоохранения, способной конкурировать со здравоохранением развитых европейских стран; повышение влияния профессиональных врачебных объединений и медицинских организаций на принятие решений в сфере здравоохранения.
Следующим дискуссионным вопросом представляется тезис о множественности процессов в административном праве. Придерживаясь точки зрения профессора Ю.Н. Старилова, следует подчеркнуть, что процесс должен быть один. Следовательно, административный процесс — это административное судопроизводство. Вместе с тем целесообразно уточнить, что в настоящее время существует сложная дискуссия по вопросу определения административного процесса. Использование гражданско-процессуальной и арбитраж-но-процессуальной форм для административного права обусловлено нормами действующих правовых актов. Профессор Ю.Н. Старилов убежден, что сложившаяся ситуация противоречит правовой природе процессуальных отношений. Учитывая тот факт, что реализация гражданско-правовых норм осуществляется посредством гражданско-процессуальной формы, бесспорна необходимость создания для административного права административно-процессуальной формы, полноценно функционирующей со своими собственными атрибутами, механизмами, закрепленными в таком нормативно-правовом акте, как Кодекс административного судопроизводства. Например, в Украине с 1 сентября 2005 г. начали действовать административные суды. Что касается Российской Федерации, то в настоящее время имеет место только обсуждение проекта Кодекса административного судопроизводства. В контексте рассматриваемой проблематики возникает следующий вопрос: уместно ли инициировать процесс принятия Кодекса административного судопроизводства, если отсутствует закон об административных процедурах? По мнению Ю.Н. Ста-рилова, первоочередной по значимости мерой является разработка закона об административных процедурах, устанавливающего четкие правила принятия актов управления. В противном случае отсутствует нормативная основа для оспаривания того или иного административного акта.
Основным аргументом, к которому прибегают ученые — гражданские процессуалисты в
целях формирования доказательственной базы, оправдывающей идею главенствующего положения гражданско-процессуальной формы, — это ее универсальность. Указанная характеристика получила отражение в возможности решения любого правового спора за счет преимуществ гражданско-процессуальной формы. В то же время рассмотренный подход вступает в противоречие с механизмом дифференциации публичного и частного права, принципом разделения властей, учением о субъективных публичных правах человека и гражданина, о действиях административной власти, о взаимоотношениях гражданина и должностного лица. Таким образом, оптимальная универсальная гражданская форма представляет собой весьма неопределенную материю, порождающую большое количество научных дискуссий.
Еще одним спорным направлением развития административного регулирования является реформирование КоАП РФ. Период с момента принятия КоАП РФ и по настоящее время характеризуется внесением многочисленных поправок, что предопределяет существование мнения о несовершенстве столь масштабного нормативно-правового акта. Однако позиция Ю.Н. Старилова однозначно отражает мысль о том, что внесение изменений и дополнений в большом количестве обусловлено принятием новых федеральных законов, устанавливающих правила государственного управления в сфере деятельности того или иного органа исполнительной власти. Важно отметить, что в КоАП РФ вносятся изменения не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ. Данное обстоятельство порождает многочисленные споры среди ученых-админи-стративистов по вопросу обоснованности наделения субъектов РФ правом установления административной ответственности. Например, профессор Ю.Н. Старилов неоднократно доказывал необходимость введения запрета на установление административной ответственности для субъектов РФ в связи с тем, что порой мера неблагоприятных последствий в результате нарушения норм административного права сравнима либо превышает меру уголовной ответственности. Реализация указанного постулата на практике позволила бы создать чистоту административно-деликтно-го регулирования, уменьшить массив админи-стративно-деликтного законодательства, а также усилить значимость самого административно-де-ликтного закона.
При анализе перспектив реформирования действующего КоАП РФ необходимо обратить внимание на существование идеи создания двух кодексов, материального и процессуального. Безусловно, данная позиция имеет право на существование. Тем не менее наиболее рациональной представляется точка зрения Ю.Н. Старилова, указывающего на то, что в настоящее время не
исчерпаны все значимые возможности улучшения административно-процессуальной формы в рамках действующего КоАП РФ, и поспешность в его реформировании может привести к деструктивному результату.
Для полноценного освещения существующих проблем в сфере административно-правового регулирования следует расширить диапазон рассматриваемых направлений путем включения целого ряда позиций, освещенных молодыми учеными Зимней школы. Например, в своем докладе «К вопросу о соотношении административных правонарушений и преступлений» аспирантка кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина А.В. Ми-кая затронула сложнейшую для подавляющего большинства постсоветских государств проблему разграничения преступлений и административных правонарушений. В рамках выступления докладчиком была отражена научная полемика по данному вопросу как в ее ретроспективе, так и в современных реалиях, а также раскрыты положения концепции «criminal matter» или «уголовного права в широком смысле», сформулированной Европейским Судом по правам человека. На примере анализа норм Федерального закона «О защите конкуренции» А.В. Микая продемонстрировала несоответствие отдельных положений действующего законодательства РФ требованиям международно-правовых стандартов, которые, в случае если государство декриминализирует и выводит за границы формального уголовного права определенные деяния, обязуют его сохранить при производстве по делу все гарантии, предусмотренные для производства по уголовным делам (презумпцию невиновности, право на защиту, право на обжалование и др.).
Аналогичная проблематика была затронута в выступлении аспиранта кафедры уголовного права НИИ Высшая школа экономики О.Е. Одоева на тему «Взаимосвязь норм административно-де-ликтного и уголовного законодательств в странах СНГ». Как отметил автор, деструктивное влияние западноориентированных центробежных сил, растаскивающих хрупкую материю СНГ, является одним из ключевых факторов ухудшения криминогенной обстановки в странах, образующих Содружество. В этой связи представляет интерес обращение к правопорядкам в части, устанавливающей предупредительные механизмы и превентивные средства воздействия на преступность. Одним из наиболее эффективных способов предупреждения преступлений, по мнению О.Е. Одоева, является конструирование уголовно-правовых норм, обусловленных признаком административной преюдиции. При этом в обозначенном контексте сравнительно-сопоставительный метод исследования позволит выявить
как достоинства, так и недостатки правового регулирования института административной пре-юдициальности.
Стратегия модернизации административно-правового регулирования в том числе включает проблемные вопросы предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме. В рамках своего выступления аспирант кафедры правовых дисциплин Института международного бизнеса и права Санкт-Петербургского национального исследовательского университета информационных технологий, механики и оптики И.В. Боровков, отметил, что граждане РФ положительно относятся к системе электронного документооборота и активно ею пользуются в различных сферах деятельности. Российское законодательство предусматривает возможность получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, однако практический опыт показывает, что современные технологии с большим трудом внедряются в работу органов государственной власти и местного самоуправления. Способами решения указанной проблемы, по мнению докладчика, могли бы стать мероприятия по принятию Федерального закона «Об электронном документе» и единого регламента по оказанию государственных и муниципальных услуг в электронной форме. Особое внимание, с точки зрения И.В. Боровкова, стоит уделить организации форм сотрудничества государства и субъектов предпринимательства в сфере проектов электронного документооборота, обязательному повышению квалификации государственных и муниципальных служащих в сфере электронного документооборота и введению рейтинговой системы для органов государственной власти и местного самоуправления в части предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме.
С учетом изложенного обозначим основные гипотезы проведенных исследований:
1) учитывая результаты судебной реформы, целесообразно отметить, что административное судопроизводство становится сегодня междисциплинарным с явными признаками и принципами правового регулирования;
2) в предмет административного права входит административное судопроизводство как процессуальная форма рассмотрения особых административно-правовых споров;
3) сущность деятельности органов государственной власти, должностных лиц при рассмотрении конкретных дел базируется на необходимости утверждения законодательства об административных процедурах, призванного установить барьеры для произвольного управления.
Материал поступил в редакцию 21 февраля 2015 г.
