CC BY
263
УДК 343.1
АКТУАЛЬНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РУКОВОДИТЕЛЯ СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЗАКОННОСТИ ПРИ ПРОИЗВОДСТВЕ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО
СЛЕДСТВИЯ
С.А. Минаева
В статье на основе анализа правоприменительной практики и юридической литературы рассматриваются основные направления и актуальные проблемы процессуальной деятельности руководителя следственного органа по обеспечению законности при производстве предварительного следствия.
Ключевые слова: законность, процессуальная деятельность, стадия предварительного расследования, руководитель следственного органа.
Особое внимание к вопросам обеспечения законности на стадии предварительного расследования обусловлено тем, что именно для данной стадии уголовного процесса характерны большой объем следственных действий, длительные сроки, что приводит к значительному количеству нарушений закона, а нередко и к ограничению конституционных прав и свобод граждан.
Традиционно в российском судопроизводстве именно роль прокурора была главенствующей в обеспечении законности при производстве предварительного следствия. Однако вследствие уголовно-процессуальной реформы 2007-2013 гг. [1,2,3] значительно возросло влияние процессуальной деятельности руководителя следственного органа на обеспечение законности как стержневого элемента процессуальной деятельности подчиненных ему следователей при производстве предварительного следствия.
В то же время стоит заметить, что независимо от субъекта, который ее обеспечивает: прокурор или руководитель следственного органа, обеспечение законности подразумевает адекватный контроль за соблюдением требований, установленных уголовно-процессуальным законом, своевременное пресечение незаконных действий (бездействия) следователя, что обеспечивается комплексом уголовно-процессуальных и управленческих полномочий, в рассматриваемом нами случае - полномочий руководителя следственного органа.
Изучение юридической научной литературы и правоприменительной деятельности позволило нам выделить две группы ключевых проблем в процессуальной деятельности руководителя следственного органа по обеспечению законности при производстве предварительного следствия:
• первую группу образует непосредственно сложившийся «конфликт полномочий» руководителя следственного органа с прокурором, для разрешения которого в данный момент еще не создано стабильного правового и
процессуального механизма, но к этому стремятся как ученые, так и практикующие юристы;
• вторую группу составляют особенности организации процессуальной деятельности руководителя следственного органа по: а) установлению нарушения закона в деятельности следователя; б) контролю за соблюдением установленных сроков предварительного следствия; в) участию в рассмотрении жалоб на незаконные действия (бездействие) и решения следователя.
Остановимся на исследовании наиболее значимых проблем в каждой из обозначенных нами групп. В связи с перераспределением ряда контрольнонадзорных полномочий и созданием «положительного баланса» компетенции руководителя следственного органа над компетенцией прокурора как участника досудебного производства по уголовному делу можно сделать вывод о том, что это повлекло возникновение своеобразного «конфликта полномочий», о существовании которого в большей степени говорят в научной среде. Выражается он, на наш взгляд, в следующем. Роль прокурора в осуществлении надзора за расследованием уголовных дел после внесения изменений в УПК РФ (2007-2013 гг.) заключается сегодня в том, что в отношении одной из его форм - дознания он по-прежнему располагает, по сути, возможностями направления расследования, тогда как предварительное следствие стало осуществляться, в определенной степени, независимо от реализации прокурором властных полномочий, в силу сложившейся тенденции усиления процессуального контроля, осуществляемого руководителем следственного органа. Последствия появившегося «конфликта» привели к следующему. С одной стороны, ежегодно наблюдается фиксируемое прокуратурой ухудшение качества предварительного следствия: например, в докладе Генерального прокурора Российской Федерации Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законности и правопорядка в 2011 году и о проделанной работе по их укреплению» прямо говорилось о «критическом состоянии ведомственного контроля» [4], а из доклада, посвященного отчетному периоду 2012 г., следует, что для производства дополнительного расследования более 37 тыс. уголовных дел [5]. Если обратиться к официальным статистическим данным Росстата, нашедшим отражение в государственной форме статистической отчетности 1-Е, то диссертант констатирует, что после введения в действие федерального закона от 05.06.2007 № 87-ФЗ, качество следствия улучшилось: число реабилитированных лиц по сравнению с АППГ сократилось более чем в 2.5 раза; почти на 30% уменьшилось количество лиц, в отношении которых судами вынесены оправдательные приговоры; более чем на 20% снизилось количество уголовных дел, возвращенных судами прокурору в порядке ст. 237 УПК РФ, а ряд следственных подразделений в прошедшем году вообще не допускали указанных нарушений законности [6].
Кроме разного подхода к оценке статистических данных о результатах следственной работы, к сожалению, в современный период сложилась и определенная практика «противостояния» следственных органов и прокуратуры. При этом в ряде случаев оно становится предметом судебного разбирательства. Так, по одному из изученных нами уголовных дел установлен факт привлечения заместителя руководителя следственного органа к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, предусмотренных федеральным законом, выразившееся в непредставлении запрашиваемых материалов проверок.
Об этом же свидетельствуют и результаты опроса следователей, полученные нами в ходе исследования. Перед ними был поставлен вопрос о том, насколько объективной они считают практику внесения прокурором требований об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия. 38% опрошенных следователей заявили о полном отсутствии объективности, еще 42% следователей предположили, что указанные нарушения могут быть выявлены руководителем следственного органа, 15% респондентов отметили, что выявленные нарушения носили формальный, незначительный характер, и лишь 5% согласились с необходимостью существования такой практики. Данный вывод косвенно подтверждается статистическими данными.
Стоит отметить, что «конфликт полномочий» появился вполне закономерно, однако подобные примеры показывают его неразрешенность до настоящего времени, что препятствует как эффективной организации работы следователей, так и взаимодействию между главными участниками уголовного судопроизводства со стороны обвинения. Создает он затруднения и для реализации принципа законности, и, соответственно, обеспечения законности в досудебном производстве, поскольку отсутствие должного межведомственного взаимодействия не позволяет единообразно подходить к оценке качества расследования по уголовному делу.
В этой связи с целью повышения качества предварительного следствия, а следовательно, минимизации допускаемых нарушений закона в органах предварительного следствия издаются ведомственные приказы, в которых определяется значительный объем действий, направленных на выявление, предупреждение и своевременное устранение нарушений закона в процессуальной деятельности следователей и руководителей следственных органов.
Таким образом, статистика и ведомственное нормотворчество подтверждают обоюдное намерение превратить «конфликт полномочий» в деятельность прокуроров и руководителей следственных органов по повышению качества расследования, что, в свою очередь, призвано способствовать защищенности прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства.
Вторую группу проблем обеспечения законности при производстве предварительного следствия составляют, на наш взгляд, следующие особенности организации процессуального контроля руководителя следственного органа:
1. Установление руководителем следственного органа вида нарушения уголовно-процессуального закона, допущенного подчиненными следователями, руководителями нижестоящих следственных органов (оно реализуется через отдельные контрольно-согласительные полномочия, в частности, через проверку материалов уголовных дел, а также через некоторые властно-распорядительные полномочия - дачу указаний следователю).
В контексте рассматриваемой проблемы следует выделить две часто встречающиеся ситуации: 1) нарушения, допускаемые при производстве
следственного действия (несоблюдение процессуального порядка); 2) нарушения, допускаемые при составлении процессуального документа (в основном технического порядка).
Следует обратить внимание на то, что обеспечение руководителем следственного органа законности в досудебном производстве достигается посредством реализации одного из главных властно-распорядительных полномочий, такого как дача указаний, которое представляет собой не только форму процессуального контроля, но и форму выражения отношений служебной подчиненности. Однако в практической деятельности данное полномочие реализуется крайне неэффективно: так, только в 29,5% изученных нами уголовных дел имелись указания руководителя следственного органа.
Другим аспектом рассматриваемой проблемы, находящейся в детерминированной связи с дачей указаний, является выявленная при анкетировании практических работников (следователей и руководителей следственных органов) тенденция того, что руководители следственных органов изучают уголовные дела только в связи с принятием следователем важного процессуального решения, из чего можно сделать вывод, что до этого направление расследованию задает исключительно следователь. Пассивная роль руководителя следственного органа в данном случае может быть объяснена отчасти и излишней уверенностью в том, что допущенные нарушения будут исправлены на последующих стадиях процесса, а также отсутствием мотивации по повышению качества расследования.
Далее, одним из направлений процессуальной деятельности руководителя следственного органа по обеспечению законности при производстве предварительного следствия является, на наш взгляд, его возможное участие в проверке и оценке доказательств, которое на данный момент не предусмотрено в положениях ст. ст. 87-88 УПК РФ, но фактически имеет место при осуществлении руководителем следственного органа контрольных полномочий, особенно при проверке материалов уголовных дел, предмет которой должно образовывать, в
том числе, изучение соответствия имеющихся доказательств критериям относимости, допустимости, достоверности и в совокупности - достаточности.
Разделяя в целом предложения о необходимости законодательного закрепления за руководителем следственного органа права на признания доказательств недопустимыми, полагаем возможным внести в уголовнопроцессуальный закон уточнение следующего содержания: по нашему мнению, ч. 3 ст. 88 УПК РФ должна предоставлять соответствующие полномочия наряду с прокурором, следователем и судом, руководителю следственного органа. Такое решение может приниматься руководителем следственного органа как по собственной инициативе (например, по результатам рассмотрения ходатайств, изучения материалов уголовного дела), так и в связи с поступлением ходатайства от участников уголовного процесса или рапорта от следователя. Необходимость включения руководителя в круг субъектов, наделенных таким правом, обусловлена, на наш взгляд, тем, что следователь и дознаватель, как лица, собирающие доказательства, их допустимость оценивают не всегда верно, тем более что значительная доля нарушений при производстве предварительного следствия допускается именно ими. Таким образом, в настоящее время у двух из четырех уполномоченных субъектов уголовно-процессуальной деятельности отсутствует мотивация и заинтересованность в реализации этого полномочия. В частности, по результатам анкетирования 83% опрошенных следователей сообщили, что предварительно согласовывают процессуальное решение о признании доказательства недопустимым с руководителем следственного органа.
2. Другим направлением процессуальной деятельности руководителя следственного органа по обеспечению законности в процессуальной деятельности подчиненных следователей, а также повышению эффективности предварительного следствия является процессуальный контроль за соблюдением установленных сроков предварительного следствия.
В целом возможности процессуального контроля за соблюдением процессуального срока расследования у руководителей следственных органов имеются и изменять их нет необходимости, несмотря на высказываемые в науке уголовного процесса предложения об этом. Поэтому, по нашему мнению, следует в большей степени оптимизировать это направление деятельности руководителя следственного органа через комплекс управленческих мероприятий: еженедельная проверка материалов уголовных дел, по которым срок следствия был продлен, с обязательным заслушиванием следователя; взаимодействие с учреждениями судебной экспертизы и иными подразделениями, от работы которых зависит соблюдение процессуальных сроков; личный контроль каждого уголовного дела, следствие по которому продлевалось.
3. Участие руководителя следственного органа в рассмотрении жалоб на незаконные действия (бездействие) и решения следователя в порядке ст. 125 УПК РФ.
При рассмотрении данной проблемы следует согласиться с позицией А.И. Лалиева, определяющего, что судебное обжалование представляет собой процессуальный способ обращения участника уголовного судопроизводства либо иного лица, чьи права и законные интересы были неправомерно ограничены или нарушены в досудебном производстве, к суду, преследующий цель - возбуждение судебно-контрольной деятельности [7, 12]. При этом ст. 125 УПК РФ
предусматривает участие не только заявителя и его представителя, но и иных субъектов, в том числе руководителя следственного органа. Как установлено изучением материалов уголовных дел и результатами проведенного нами анкетирования, на практике это используется достаточно редко (примерно в 18,5% случаев).
В этой связи в рамках обеспечения законности на предварительном следствии было бы уместно оптимизировать участие руководителя следственного органа в рассмотрении таких жалоб через возложение на него обязанности подготовки приобщаемого к материалам судебного производства письменного отзыва на жалобу, а также обязательного участия в заседании, на котором рассматривается жалоба, если она связана с нарушением конституционных прав и свобод заявителя, ограничение которых допускается только по судебному решению.
На фоне обозначившейся за последние годы тенденции роста жалоб становится понятным, что следственная деятельность и контроль за ее законностью еще далеки от совершенства. При этом руководитель следственного органа как лицо, отчасти ответственное за качество расследования, может способствовать снижению количества жалоб, поступающих в прокуратуру и суд, если будет обеспечивать их первичное быстрое и правильное рассмотрение.
Список литературы
1. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 177-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. -2001. - № 5241. - Ст. 4924.
2. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия».
3. Федеральный закон от 5 июня 2007 г. №87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.
4. О состоянии законности и правопорядка в 2011 году и о проделанной работе по их укреплению [электронный ресурс] http://genproc.gov.ru/genprokuror/appearances/document-76185/ (дата обращения
19.12.2013)
5. О состоянии законности и правопорядка в 2012 году и о проделанной работе по их укреплению[электронный ресурс] URL http://genproc.gov.ru/genprokuror/appearances/document-82414/ (дата обращения
19.12.2013)
6. В Главном следственном управлении по городу Москве подведены итоги следственной работы в 2012 году [электронный ресурс] URL http://moscow.sledcom.ru/279887.html (дата обращения 19.12.2013)
7. Лалиев А.И. Проблемы судебного обжалования действий (бездействия) и решений органов предварительного расследования: дисс. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2011. С. 12.
Минаева Светлана Александровна, адъюнкт кафедры управления органами расследования преступлений Академии управления МВД России, тел. 8(910)3038949; E-mail:miss5lana@rambler.ru (Россия, Москва)
THE ACTUAL DIRECTIONS OF PROCEDURAL ACTIVITY OF THE HEAD OF INVESTIGATIVE BODY ON LAW ENFORCEMENT BY PRODUCTION OF PRELIMINARY INVESTIGATION
S.A. Minaeva
In the article on the basis of the analysis of law-enforcement practice and legal literature the main directions and actual problems of procedural activity of the head of investigative body on law enforcement by production of preliminary investigation are considered.Keywords: crime, violent crimes, crimes against life and health of the person, murder, motives, mental disorders, subjects, sanity, sexual motives, serial killers.
Keywords: legality, procedural activity, stage ofpreliminary investigation, head of investigative
body.
Minaeva S.A., graduated in a military academy of chair of management of bodies of investigation of crimes of Academy of management of the Ministry of Internal Affairs of Russia, tel. 8 (910)3038949; E-mail:miss5lana@rambler.ru (Russia, Moscow)
