CC BY
143
УДК 504.75 (45)
акценты развития
экологической ситуации в россии
в период модернизации экономики
С.В. МАКАР,
доктор экономических наук, ведущий научный сотрудник Института региональных исследований и проблем пространственного развития Е-mail: svetwn@mail.ru
Финансовый университет при Правительстве РФ
В статье представлен авторский подход к понятию экологической ситуации. Рассмотрены особенности современных подходов к ее оценке и отражены их параметры. Отмечены источники формирования, а также главные акценты развития экологической ситуации в России и ее регионах. Выявлены регионы с наибольшим уровнем антропогенного воздействия и экологического риска. Выделены позиции совершенствования регуляторов экологической ситуации на современном этапе модернизации экономики страны.
Ключевые слова: экологическая ситуация, экологический риск, накопленный экологический ущерб, государственный подход к оценке и управлению, модернизация
В период модернизации экономики страны, связанной с идеей ее новой индустриализации, важно акцентировать внимание на вопросах качества окружающей среды, поскольку оно определяет, в свою очередь, качество жизни людей как цель экономической деятельности.
Понятие экологической ситуации (ЭС) подразумевает сложившийся на определенном этапе общественного развития экологический результат хозяйственной деятельности (текущей и предшествующей) как постоянного процесса двухстороннего взаимодействия объектов и субъектов природопользования. В качестве объектов природопользования выступают природные ресурсы и природные условия жизнедеятельности общества,
в роли субъектов природопользования - люди (с их знаниями, умениями и навыками) как главный элемент производительных сил. Результат развития отношений необходимо рассматривать в динамике с учетом уровня развития производительных сил и временных акцентов.
Экологическая ситуация в широком смысле характеризуется, во-первых, качеством компонентов природной среды и состоянием (параметрами) отдельных составляющих природно-ресурсного потенциала территории - объектов природопользования; во-вторых, состоянием (качеством) здоровья населения - субъекта природопользования. В узком значении понятие ЭС подразумевает качественный и количественный результаты изменения состояния (загрязнения) окружающей среды и их очевидные последствия.
Хозяйственная деятельность общества рассматривается как главный источник формирования экологической ситуации. Фактически ЭС характеризует загрязнение окружающей среды в результате выбросов, сбросов, отходов, а также воздействий генерирующих источников (тепловое, шумовое, инфразвуковое, ультразвуковое и вибрационное), что в итоге создает эколого-экономический и социальный ущерб. Наибольшее воздействие на состояние среды обитания и жизнедеятельности человека оказывает текущая хозяйственная деятельность, однако существенное значение имеет ее накопленный результат. В последнее десятилетие
в качестве компонентов экологическом ситуации рассматривают накопленный экологический ущерб и трансграничное загрязнение1.
Оценка ЭС отражается в экологическом риске, который входит в число инвестиционных рисков регионов России наряду с такими видами рисков, как социальный, экономический, управленческий, финансовый и криминальный. С величиной экологического риска современные инвесторы связывают цели стратегического планирования. Таким образом, оценка ЭС является обязательным условием развития современной экономики России и ее регионов -субъектов Федерации. Саму ЭС следует рассматривать как фактор регионального развития.
Современная оценка ЭС в России с позиций государственного подхода2 включает следующие элементы (с учетом их последовательности): загрязнение атмосферного воздуха и разрушение озонового слоя; изменение климата; состояние водных ресурсов; земельные ресурсы; биоразнообразие; транспорт; сельское хозяйство; отходы; энергетика; состояние и охрана окружающей среды в субъектах Федерации (в составе федеральных округов); государственное управление в области охраны окружающей среды.
Таким образом, современный государственный подход к оценке ЭС в России подразумевает анализ информации по следующим направлениям: 1) основные компоненты природной среды (атмосферный воздух, водные и земельные ресурсы, биоразнообразие); 2) основные источники антропогенного воздействия (транспорт, сельское хозяйство, энергетика); 3) текущие приоритеты (потребление озоноразрушающих веществ, изменение климата, отходы); 4) территориальные особенности экологической ситуации; 5) способы государственного управления сложившейся ситуацией.
Для целей комплексного анализа состояния окружающей среды показатели, в зависимости от их роли, классифицируются на следующие группы:
• движущие силы: промышленное производство, автотранспорт и др.;
• давление: выбросы, сбросы, забор пресной воды и пр.;
• состояние: текущее состояние и тенденции изменения окружающей среды, включая качество
1 Почему одни общества выживают, а другие умирают / пер. с англ. Джаред Даймонд. М.: АСТ, 2008.
2 Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2012 г. URL: http://www. mnr.gov.ru/regulatory/Hstphp?part=1528.
воздуха, водных объектов и почв, разнообразие видов, состояние лесов и др.;
• воздействие: последствия изменения окружающей среды для человека и природы (влияние на здоровье людей, связанное с атмосферным загрязнением в крупном городе или с недоброкачественной питьевой водой). Общественная оценка ЭС проявляется при
рассмотрении вызовов и приоритетов, ее основные задачи3:
• оценка россиянами экологической ситуации и ее динамики;
• рейтинг актуальных экологических проблем;
• рейтинг экологических страхов и угроз;
• ожидаемые направления экологической политики государства;
• оценка инициатив и действий Министерства природных ресурсов и экологии РФ;
• потенциал личного участия в экологических мероприятиях.
Представление общественности об ЭС в России и ее регионах начало формироваться в 1980-х гг. на основе впервые открытых для широкого пользования данных различных видов мониторинга. До этого момента данные о состоянии природных компонентов были под грифом «для служебного пользования». Огромная территория страны, исключительное внимание к изучению и разработке уникальных природных ресурсов, политика государства в области хозяйственного освоения, слабая информационная обеспеченность обусловили невысокое общественное внимание к вопросам экологии. В результате происходили ухудшение среды обитания и снижение качества жизни человека. Характеризуя современную ЭС в стране, необходимо отметить, что, по официальным данным, ежегодно теряется 4-6% ВВП от ухудшения окружающей среды, роста заболеваемости и смертности населения. При этом текущие затраты на природоохранные мероприятия в размере около 0,5% ВВП не позволяют решать накопившиеся проблемы4. В числе причин сложившейся в стране ситуации отсутствие стимулов к экологической модернизации, переработке отходов, строительству очистных сооружений, внедрению и реализации «зеленых проектов».
3 По данным Всероссийского репрезентативного опроса ВЦИОМ, 2013. URL: http://wciom.ru.
4 Из доклада министра природных ресурсов и экологии РФ С.Е. Донского на заседании Совета Безопасности РФ по вопросу «Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды и природопользования» (2013 г.). URL: http://www.mnr.gov.ru.
Отметим основные особенности формирования, а также главные характеристики ЭС в России и ее регионах на основе данных конца первого -начала второго десятилетия XXI в. В Российской Федерации функционируют в настоящее время более 100 тыс. юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, деятельность которых оказывает воздействие на окружающую среду. Однако на состояние ее качества реально влияет только несколько сотен предприятий. Так, 50% объема сброса загрязненных сточных вод обеспечивают 64 наиболее крупных предприятия, в основном жилищно-коммунального хозяйства и целлюлозно-бумажной промышленности. 75% объема сброса загрязненных сточных вод осуществляются 230 предприятиями, включая вышеупомянутые 64. 50% объема выбросов загрязняющих веществ обеспечивают 110 предприятий, относящихся в основном к секторам энергетики, металлургии, нефте- и газодобычи, химии и нефтехимии. 75% объема выбросов обеспечивают 195 предприятий, включая указанные 110.
Индикатором антропогенного воздействия является состояние малых рек. Экологические показатели крайне неудовлетворительны у малых рек Кольского полуострова, бассейнов рек Оби и Енисея: большинство из них характеризуются как «грязные», «очень грязные» или «экстремально грязные». Наибольшее число водных объектов с такими характеристиками отмечено в следующих субъектах РФ: Московская, Мурманская, Архангельская области, Башкортостан, Татарстан, Тюменская, Челябинская, Свердловская области, Хабаровский край. Загрязнение небольших северных рек, испытывающих постоянную нагрузку сточных вод промышленных комплексов и населенных пунктов при низкой способности к самоочищению, приобретает хронический характер.
Важно подчеркнуть, что именно предприятия водопроводно-канализационного хозяйства (ВКХ) вносят наибольший вклад в суммарное загрязнение водных объектов (до 40%). При этом степень изношенности основных фондов коммунальных предприятий в среднем по сектору составляет в настоящее время 60-70%. Особенность заключается в том, что сами коммунальные предприятия не образуют загрязнений (они поступают от жителей населенных пунктов и промышленных предприятий). Таким образом, от внедрения новых технологий основного производства, при которых снижается количество и изменяется состав образуемых загрязнений, зависит и результат сбросов коммунальных предприятий.
Предприятия-абоненты организаций ВКХ зачастую нарушают установленные лимиты сброса загрязняющих веществ, превышают их концентрации или сбрасывают запрещенные вещества. В результате качество сточных вод, попадающих на очистные сооружения организаций ВКХ, не соответствует их проектным характеристикам. В итоге причиняется ущерб очистной системе, или возникают аварийные ситуации.
Практика свидетельствует о том, что предприятие-загрязнитель, заключив договор с организацией ВКХ, становится бессточным производством, а предприятие ВКХ осуществляет сброс опасных веществ в водные объекты. При этом приостановка деятельности организации ВКХ невозможна, ведь она является системой жизнеобеспечения территории. Кроме того, предприятия, которые образуют сточные воды и осуществляют сброс в системы коммунального водоотведения, не считаются пользователями водных объектов и не подлежат государственному экологическому контролю. Все это делает невозможным предотвращение поступления опасных веществ в водные объекты от хозяйствующих субъектов - абонентов предприятий ВКХ.
В целях мотивирования предприятий на строительство очистных сооружений принят Федеральный закон от 07.12.2011 N° 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (ред. от 28.12.2013), который обязывает все предприятия, сбрасывающие стоки в водоканалы, строить локальные очистные сооружения и предоставляет возможность зачесть затраты на природоохранные мероприятия в счет платы за негативное воздействие на окружающую среду. Кроме того, в качестве стимула должно использоваться увеличение ставок платы за пользование водными объектами. Действующие ставки не индексировались с 2004 г. и явно требуют актуализации.
Определяющий вклад в загрязнение атмосферного воздуха вносят предприятия ТЭК и автотранспорт. Воздействие транспорта на окружающую среду возрастает с увеличением возраста используемых транспортных средств. В России весьма значительно (и имеет тенденцию к росту) число автобусов, легковых и грузовых автомобилей со сроком эксплуатации более 10 лет (в 2012 г. их количество составило 50,6%).
Под воздействием высокого и очень высокого загрязнения воздуха (по показателю индекса загрязнения атмосферы - ИЗА) находятся 75% городского населения страны, проживающего в 13 субъектах
РФ, - Москва, Санкт-Петербург, Астраханская, Новосибирская, Омская, Свердловская (включая город Екатеринбург) области, Камчатский и Хабаровский края, Чувашская Республика, Республика Хакасия, Таймырский АО. Только в 9 субъектах РФ не отмечен указанный уровень загрязнения.
Уровень загрязнения воздуха в 138 городах Российской Федерации из 33 субъектов Федерации, где проживают 57% городского населения, характеризуется как высокий и очень высокий. На территории Пермского края с подобным загрязнением находятся 4 города; в Оренбургской, Ростовской, Самарской и Свердловской областях - 5; в Красноярском крае - 6; в Иркутской области - 7 городов.
Согласно сформированному в 2012 г. приоритетному списку городов с наибольшим уровнем загрязнения воздуха, веществами, определяющими наиболее высокий уровень загрязнения атмосферы являются формальдегид, взвешенные вещества, бенз(а)пирен, этилбензол, фторид водорода5. Приоритетный список самых «грязных» населенных пунктов включает 28 городов с общим числом жителей 19,1 млн чел.: Ачинск, Белоярский, Братск, Джержинск, Екатеринбург, Зима, Иваново, Иркутск, Кемерово, Красноярск, Курган, Лесосибирск, Магнитогорск, Минусинск, Москва, Нерюнгри, Нижний Тагил, Новороссийск, Новочеркасск, Норильск, Салехард, Селенгинск, Соликамск, Стерлитамак, Челябинск, Черногорск, Чита, Южно-Сахалинск. В их числе 3 города, где работают предприятия нефтехимии и нефтепеработки, по 6 городов, где функционируют предприятия цветной металлургии и химической промышленности.
Количество городов, в которых уровень загрязнения атмосферы оценивается как высокий и очень высокий, за 5 лет увеличилось на 2 города, а по сравнению с 2011 г. - на 19. Количество городов, включаемых в приоритетный список городов с наибольшим уровнем загрязнения воздуха в России, за 5 лет уменьшилось на 26.
Промышленное загрязнение (особенно в нефтедобывающих регионах) связано, в частности, со сжиганием попутного нефтяного газа, внимание к которому возросло в 2013 г. Причем в последнее время происходит увеличение инвестиций в улавливание газа, что позволит поднять уровень утилизации до 80-95%.
5 Обзор состояния и загрязнения окружающей среды в Российской Федерации. URL: http: // www.meteor.ru.
Одна из больших проблем России с ее значительной территорией - деградация земель. Необходимо подчеркнуть, что эрозия является одним из наиболее опасных видов деградации, вызывающих разрушение почвы и утрату ее плодородия. Опустынивание - один из наиболее интенсивных и широко распространенных процессов на засушливых территориях Юга России. В результате природные пастбища аридных территорий теряют свою продуктивность, почва подвергается эрозии и засолению, пески приходят в движение. Процессом опустынивания разной степени в современной России охвачено более 100 млн га земель в 33 субъектах Федерации. На землях, подверженных воздействию различных форм опустынивания в России, проживает около 50% населения страны, производится более 70% сельскохозяйственной продукции. Основные причины, провоцирующие развитие процессов опустынивания в России, - это чрезмерная распашка почв сельхозугодий и истощительная практика использования пастбищ в засушливых районах.
По итогам исследования в 2003-2012 гг. выделена группа населенных пунктов с наиболее опасной категорией уровня загрязнения почв (особенно тяжелыми металлами): г. Свирск (Иркутская область), г. Нижний Новгород, пос. Рудная Пристань (Приморский край), гг. Кировград, Ревда, Реж (Свердловская область).
Заслуживает отдельного внимания проблема загрязнения земли нефтепродуктами. Ежегодно по причине аварий на нефтепроводах масштабы разливов нефти и нефтепродуктов составляют до 1 млн т. При этом половина всех разливов приходится на Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.
Деградация земель пересекается с проблемой образования и размещения отходов, которая ежегодно подтверждает свою актуальность. В ряде крупных городов она (особенно в отношении бытовых отходов) рассматривается как катастрофическая.
Производственная база подавляющего числа предприятий России характеризуется высокими удельными показателями ресурсо-, материало- и энергопотребления, что обусловливает большие объемы формирования отходов. В целом экономика страны характеризуется значительным количеством образования отходов и низким уровнем их переработки [2]. Ежегодно в России формируется более 3,5 млрд т отходов, в том числе около 35-40 млн т коммунальных отходов (твердых бытовых - ТБО).
6 Там же.
Более половины отходов (54%) образуется при добыче топливно-энергетических полезных ископаемых (в основном угля), 17% приходятся на цветную металлургию, 16% - на черную. Наименьшие показатели отходов - в сферах производства и распределения электроэнергии, газа и воды, сельского хозяйства, лесоводства, рыболовства и строительства, около 12% - это прочие отходы, включая коммунальные.
В угольной промышленности с повышением доли открытого способа в общем объеме добычи угля и ростом коэффициента вскрышных пород увеличивается удельный объем отходов производства. Значительная часть отходов традиционно использовалась для заполнения выработанного пространства разрезов, частично для засыпки провалов и лишь небольшая часть - в строительстве и производстве строительных материалов. Неиспользуемые отходы размещаются в отвалах, которые занимают значительные территории и являются источниками негативного воздействия на окружающую среду, причем опасность отходов многократно возрастает в случае их самовозгорания. В результате низкой степени вторичного использования и обезвреживания значительное количество накопленных отходов находится, как правило, на промышленных площадках предприятий, занимая огромные площади. Половина всех образовавшихся в стране отходов -это отходы угледобычи в Кемеровской области.
В числе субъектов Федерации, для которых показатель образования отходов превышает или близок к 100 млн т - Красноярский край, Мурманская область, Свердловская область, Белгородская область, Республика Карелия, Забайкальский край, Иркутская область. По данным Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, в России на начало 2010 г. были 23 963 объекта размещения отходов, из них: 2 620 - полигоны ТБО; 10 150 - объекты размещения промышленных отходов; 11 193 - несанкционированные свалки. Выявлено 68 тыс. мест незаконного складирования отходов (на ноябрь 2013 г.), нанесенный вред почвам от этого оценен в 7 млрд руб.
В целом в России под мусорные свалки отчуж-дено около 1 млн га земель, среди которых не только пустыри, овраги и карьеры, но и плодородные черноземы. Активным ростом образования отходов характеризуется коммунальный сектор, что связано в первую очередь с активным использованием упаковочных материалов. Около 40% от массы ТБО представляют собой отходы упаковки.
Доля ТБО и приравненных к ним отходов в общей массе образования отходов невелика, однако по большей части они состоят из продуктов глубокой переработки природных ресурсов. Следовательно, использование продуктов переработки таких отходов вместо первичных материалов позволило бы значительно снизить нагрузку на окружающую среду, образование отходов производства и энергопотребление. Захоронение несортированных отходов ведет к безвозвратной потере до 90% полезной продукции, имеющей реальный спрос на рынке.
Наиболее распространенным методом утилизации ТБО является их захоронение на полигонах, оставшихся со времен СССР, в основном нелегальных или полулегальных. С позиций экономической оценки метод захоронения отходов, включающий затраты на гидроизоляцию, ограждение, сбор фильтрата и биогаза, обслуживание и рекультивацию, оказывается весьма затратным. Однако муниципалитеты обычно не включают в тарифы на захоронение отходов ни капитальных затрат, ни затрат на рекультивацию. Технология размещения отходов часто нарушается: обычно отсутствуют повсеместно гидроизоляция, послойная пересыпка грунтом, сбор биогаза. Экологические платежи за захоронение ТБО малы и не приводят к стимулированию переработки отходов. Более того, экологические платежи за отходы, образуемые населением, по большей части не взимаются.
На бытовые отходы приходится половина всех объектов7 размещения отходов в стране, из которых соответствуют установленным требованиям не более 8%. Таким образом, основное количество объектов размещения бытовых отходов является источником загрязнения почв, атмосферного воздуха, поверхностных и подземных вод. Почти во всех регионах страны до сих пор не решена проблема централизованной и экологически безопасной системы сбора и обезвреживания одной из самых опасных категорий бытовых отходов, образующихся у населения, - ртутьсодержащих. В результате значительная часть этих отходов либо поступает совместно с бытовыми отходами на полигоны и свалки, либо удаляется через системы канализации, что обусловливает крайне опасные последствия, связанные с ртутным загрязнением.
Серьезную проблему представляют собой бесхозные объекты размещения отходов, воз-
7 В 2010 г. на территории Российской Федерации действовали
7 мусоросжигательных, 5 мусороперерабатывающих заводов
и 39 мусоросортировочных комплексов.
никновение которых связано с ликвидацией или банкротством предприятий. Часть таких объектов потеряла правообладателей в процессе реорганизации и приватизации предприятий, потому что новые правообладатели не стали брать на себя ответственность за прошлый экологический ущерб.
Отмечая экологическую опасность отходов, необходимо подчеркнуть не только экологический, но и очень значительный экономический ущерб для России. Так, ситуация с образованием и накоплением отходов в стране год от года сохраняет свою остроту. В то же время вовлечение в хозяйственный оборот вторичных ресурсов, какими в большинстве случаев являются отходы, а также применение инновационных технологий позволяют рациональнее использовать сырье и получать дополнительные доходы в горнодобывающих регионах [1].
Уровень утилизации отходов обрабатывающих производств пока не превышает 30-40%, для бытовых отходов этот показатель вообще не поднимается выше 5%. В связи с ростом численности автопарка и нарастанием темпов его обновления проблема утилизации отходов, образующихся при эксплуатации автотранспорта, только обостряется. В России каждый субъект Федерации вынужден решать данную проблему самостоятельно.
Вся тяжесть непосредственного обеспечения экологической безопасности при обращении с отходами производства и потребления ложится на органы местного самоуправления. В ряде регионов попытка строительства мусоросжигательных заводов привела к высокой социальной напряженности. При этом в 2008-2010 гг. происходил стихийный рост несанкционированных свалок практически у каждого населенного пункта. В то же время большинство субъектов Федерации обладает необходимыми ресурсами, позволяющими привлекать инвестиции, осуществлять выбор площадок для строительства и создавать межмуниципальные объекты по удалению отходов с учетом потребностей всего региона.
Основная причина сложившейся ситуации -отсутствие экономических стимулов для создания современных предприятий по переработке мусора, а также слабый государственный контроль.
Важный вектор для России - переход к долгосрочному характеру планирования в сфере обращения с отходами, целью которого являются содействие экологически рациональному использованию отходов и развитие программ их удаления. Сложившаяся в Российской Федерации ситуация
в области обращения с отходами сопровождается загрязнением окружающей среды и нерациональным использованием природных ресурсов, создает реальную угрозу здоровью населения страны.
На обширной территории (около 15% общей площади РФ), где проживает более 60% населения России, качество окружающей среды признается как неудовлетворительное. Исследования свидетельствуют о том, что вклад экологических факторов в ухудшение здоровья людей и развитие основных патологий составляет 40-60% [9].
На современном этапе социально-экономического развития России все большую актуальность приобретает вопрос определения и ликвидации накопленного экологического ущерба, под которым понимается причинение вреда окружающей среде, здоровью населения и природным ресурсам хозяйственной деятельностью в предыдущие годы.
Накопленный экологический ущерб - это сотни тысяч тонн радиоактивных отходов, миллион тонн ртутьсодержащих, законсервированные и захороненные твердые отходы и др.8. В результате прошлой хозяйственной деятельности образовалось значительное количество объектов, имеющих высокую степень опасности для здоровья людей и качества природной среды. На основании первичной инвентаризации в стране, проведенной в мае 2010 г., было выявлено 194 объекта - территории, находящиеся в кризисном экологическом состоянии. Из них выделено 77 объектов, где не решен вопрос с возмещением так называемого «прошлого экологического вреда». Большинство из указанных объектов находится непосредственно на территориях предприятий горнодобывающей, тяжелой и перерабатывающей промышленности, а также военно-промышленного комплекса. По официальным оценкам Минприроды России, за прошлые годы было накоплено более 31 млрд т опасных отходов9. Почти 50% всех отходов страны накоплено в Кузбассе. Ежегодно там остается на хранении порядка 500 млн т10. Что делать с таким «наследством», вопрос далеко не праздный.
Следует подчеркнуть, что в советские времена были особые предприятия, в результате деятельности которых оставались ядовитые и химические
8 URL: http://top.rbc.ru/economics/26/04/2013/855808.shtml.
9 По оценкам экспертов РАН, основанных на данных исследования природных ресурсов Земли и экологического мониторинга из космоса, их около 80 млрд т.
10 По данным новокузнецкого экологического агентства «ИнЭкА». URL: http://ineca.ru.
отходы. Однако в настоящее время опасность не только не уменьшилась, а стала еще больше: многие из этих предприятий продолжают функционировать на старом оборудовании с использованием изношенных очистных сооружений, которые уже вообще не могут выполнять своих функций11.
На основании результатов инвентаризации объектов прошлого экологического ущерба, проведенной в октябре 2013 г., было выявлено 340 крупных объектов, примерно 400 млн т загрязнений, в результате воздействия которых негативному влиянию подвержено более 17 млн чел. Наибольшее количество загрязняющих веществ сосредоточено в промышленных регионах Урала, Сибири и Дальнего Востока.
В процессе хозяйственной деятельности накопление загрязняющих веществ осуществлялось десятилетиями и достигло таких высоких концентраций, что сами природные объекты в настоящее время становятся источником вторичного загрязнения. Так, отслужившие радиоактивные отходы и атомные объекты (в том числе реакторы атомных подводных лодок) во времена СССР затапливались в арктических морях (например, в районе Новой Земли). Кроме того, в районах военных баз СССР шло затопление радиоактивных отходов в контейнерах и баржах12.
По данным государственного учета13, общая площадь нарушенных земель составляет около 1 млн га, что оценивается примерно в 60% от общей площади земель, на которых осуществляется функционирование объектов промышленности, энергетики, добывающей промышленности. Наибольшие площади нарушенных земель расположены на территориях Ямало-Ненецкого автономного округа, Свердловской и Кемеровской областей, Ханты-Мансийского и Чукотского автономных округов.
Загрязнение лесов радионуклидами характеризует ряд субъектов Центральной России - Тульская, Брянская, Рязанская, Белгородская, Воронежская, Липецкая, Курская области. Наиболее значительные площади загрязнения (более 200 тыс. га) отличают Калужскую область. Основная площадь территорий, загрязненных в результате прошлой хозяйственной деятельности, располагается на землях, находящих-
11 Завод «Электроцинк» во Владикавказе.
12 Сведения по этим объектам в 1993 г. обобщила правительственная комиссия, созданная специальным распоряжением Президента РФ. Подготовленный ею документ лег в основу доклада, представленного международному сообществу.
13 Данные на 1 января 2009 г.
ся в муниципальной собственности и собственности субъектов Федерации.
Следует подчеркнуть, что приватизация земельных участков (или получение их в долгосрочную аренду) в Российской Федерации осуществляется без учета ответственности предыдущего собственника за нанесенный им в прошлом экологический ущерб. Эта неопределенность может служить серьезным препятствием для отечественных и иностранных инвесторов при рассмотрении вопросов инвестирования в российскую экономику, ведь существует потенциальная возможность возложения на новых собственников обязанностей по возмещению прошлого экологического ущерба или восстановлению нарушенного предыдущими собственниками состояния окружающей среды.
Улучшение экономического положения Российской Федерации с одновременным углублением ее интеграции в глобальную экономику, рост конкуренции со стороны иностранных компаний, а также активизация деятельности общественных экологических организаций способствуют проявлению заинтересованности у ряда региональных и муниципальных органов исполнительной власти и значительной части хозяйствующих субъектов (в первую очередь градообразующих) в комплексном решении экологических проблем, накопленных за предшествующие десятилетия социально-экономического развития.
Проблемным вопросом, затрагивающим интересы не только собственно приграничных субъектов Федерации, являются трансграничные загрязнения. Очевидно, что в данном случае крайне трудно провести оценку нанесенного экологического ущерба. Главную роль в трансграничном загрязнении играют выбросы в атмосферу. Так, например, для Республики Калмыкия техногенными источниками загрязнения территории являются прилегающие к ней территории Волгоградской, Астраханской областей и Ставропольского края, на которых расположены предприятия топливно-энергетического, металлургического, химического и сельскохозяйственного комплексов. Все это оказывает негативное воздействие на здоровье населения Республики Калмыкия и наносит вред окружающей среде региона. Аналогичную ситуацию можно встретить и в ряде других субъектов Федерации, испытывающих негативное влияние от деятельности соседних про-мышленно развитых регионов, а также принимая во внимание природно-климатические факторы, кото- 17
рые влияют на пространственное распределение зон загрязнения и объемов выноса опасных веществ на сопредельные территории.
В каждом из укрупненных регионов - федеральных округов, по данным Минприроды России, выявлены места с наибольшим уровнем загрязнения воздуха, воды и образованием отходов (табл. 1).
В настоящее время особую актуальность в связи со вступлением России в ВТО приобрел механизм рейтингования. В перспективе начнут работать международные нормы, в которых экологическая составляющая является обязательной. Экологические рейтинги оказывают положительное влияние на экологическую результативность деятельности предприятий и регионов, поскольку они обеспечивают их упрощенный мониторинг, а также являются источником информации для общественности, формируют конкурентную среду в российской экономике.
В целях гармонизации с международными подходами в области поиска, получения и использования экологической информации при осуществлении государственного экологического контроля и, следовательно, управления постоянно совершенствуется набор экологических индикаторов (индикаторов экологической эффективности для предприятий и субъектов Федерации). Это направлено на создание более действенной системы рейтингования предприятий и субъектов Федерации по экологическим основаниям и в конечном итоге способствует экологически ориентированному развитию российской экономики и повышению ее конкурентоспособности.
Отметим существующий опыт формирования в Российской Федерации рейтингов и рэнкингов
Регионы России с наибольшим уровш
регионов (и предприятий) по экологическим критериям:
• экологический рейтинг субъектов РФ «Зеленый патруль»;
• рэнкинги регионов (и предприятий) эколого-энергетического рейтингового агентства Интерфакс-ЭРА;
• экорейтинг городов России РБК;
• экорейтинги компаний лесопромышленного комплекса Российской Федерации Рейтингового агентства «Эксперт РА»;
• экологический рейтинг российских регионов Всероссийского общества охраны природы;
• эколого-экономический индекс регионов РФ [РИА «Новости» и Всемирный фонд дикой природы (WWF) в России].
На основе рейтинга инвестиционной привлекательности регионов России (2013 г.) выделим «топ-10» - группу регионов, отличающихся наиболее высокими значениями экологического риска (табл. 2), под которым понимаются уровень загрязнения окружающей среды, возможность очистки стоков и переработки отходов производства.
Анализ развития экологической ситуации дополняют акценты современного государственного управления - совершенствование регуляторов экологической ситуации. К ним относятся экологическое законодательство, экологическое нормирование, экологический контроль, экологический аудит, экономические стимулы (платежи за негативное воздействие, экологическое страхование), повышение общественного сознания, рост экологической культуры и развитие системы экологического обра-
Таблица 1
антропогенного воздействия в 2012 г.
Федеральный округ Регионы - субъекты Федерации с наибольшим уровнем загрязнения
Атмосферный воздух Сточные воды Образование и размещение отходов
Центральный Москва, Московская область Московская область, Москва Белгородская область, Московская область
Северо-Западный Республика Коми Санкт-Петербург Мурманская область
Южный Краснодарский край Краснодарский край Краснодарский край, Ростовская область
Северо-Кавказский Ставропольский край Ставропольский край Ставропольский край
Приволжский Оренбургская область Татарстан Оренбургская область, Республика Башкортостан
Уральский Ханты-Мансийский автономный округ - Югра Челябинская область Свердловская область
Сибирский Красноярский край Иркутская область Кемеровская область
Дальневосточный Приморский край Приморский край Республика Саха (Якутия)
Источник: составлено по данным государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2012 году». URL: http://www.mnr.gov.ru/regulatory/list.php?part=1528.
Таблица 2
Регионы - субъекты Федерации с наиболее высоким рангом экологического риска в 2013 г.
Ранг экологического Регионы -
риска субъекты Федерации
1-й Ямало-Ненецкий АО
2-й Чукотский АО
3-й Магаданская область
4-й Республика Саха (Якутия)
5-й Ненецкий АО
6-й Красноярский край
7-й Мурманская область
8-й Республика Коми
9-й Архангельская область
10-й Забайкальский край
Источник: составлено по данным «Эксперт РА» [6].
зования. Государственная поддержка деятельности в целях охраны окружающей среды осуществляется посредством предоставления налоговых льгот, льгот по иным обязательным неналоговым платежам, субсидий из бюджетов всех уровней.
Определены приоритетные направления для позитивной динамики экологической ситуации. В целях оптимизации системы управления в сфере охраны окружающей среды предлагается выделить виды экологически особо опасных объектов, в отношении которых меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль, государственный учет, государственная экологическая экспертиза) будут осуществляться исключительно федеральными органами исполнительной власти.
В качестве критериев отнесения объектов к видам экологически особо опасных объектов рассматриваются: 1) вид хозяйственной и иной деятельности (сектор экономики, производство), характеризующийся значительными уровнями или объемами воздействия на окружающую среду; 2) значительные объемы производства продукции для данного вида хозяйственной и иной деятельности; 3) использование в процессе производства или содержание в выбросах, сбросах, отходах производства и потребления химических веществ с радиоактивными, токсичными, канцерогенными и мутагенными свойствами.
В отношении экологически особо опасных объектов предусмотрена система выдачи комплексных разрешений. В этом случае учитываются все виды воздействия промышленной и иной деятельности на окружающую среду в целом, а не на каждый из ее элементов в отдельности. В рамках комплексного подхода может проводиться не только оценка потен-
циального загрязнения, но и оценка предприятия с точки зрения потребления энергии и минимизации отходов, потребления сырья, в том числе воды, а также принятие надлежащих мер по предотвращению риска аварийного загрязнения. Однако для этого должны быть созданы основы дифференциации предприятий по значимости воздействия на окружающую среду.
В целях экономического стимулирования хозяйствующих субъектов, внедряющих наилучшие существующие (доступные) технологии [НС(Д)Т] и осуществляющих меры по снижению воздействия на окружающую среду, актуальны меры стимулирующего характера. В частности, целесообразен законодательно установленный порядок корректировки платы за негативное воздействие на окружающую среду, в соответствии с которым из рассчитанной суммы платы за негативное воздействие на окружающую среду вычитаются фактически произведенные плательщиком затраты на осуществление мер по снижению воздействия на окружающую среду (но не более 70% от исчисленной платы за негативное воздействие на окружающую среду). Одновременно с этим необходимо ужесточить экономические санкции к хозяйствующим субъектам, в ходе деятельности которых осуществляется сверхнормативное воздействие на окружающую среду посредством повышения коэффициентов к плате за негативное воздействие на окружающую среду таким образом, чтобы размер платы был сопоставим с затратами на мероприятия по снижению такого воздействия. Вместе с тем в отношении предприятий, внедряющих или внедривших НС(Д)Т, следует установить понижающие коэффициенты.
В целом должна быть обеспечена система применения мер дифференциального подхода к управлению объектами, оказывающими негативное воздействие.
В качестве одного из путей решения вопросов улучшения экологической обстановки во всех регионах Российской Федерации рассматривается вопрос повышения платежей за негативное воздействие на окружающую среду и привлечения их в качестве дополнительного источника финансирования природоохранных работ, направленных на снижение уровня негативного воздействия на окружающую среду. Так, могут быть профинансированы строительство предприятий по утилизации и обезвреживанию отходов, строительство полигонов ТБО, оборудование мест размещения отходов, приобретение специализированного оборудования и техники и др.
На финансирование проектов по устранению прошлого экологического ущерба в 2013 г. выделено 2,3 млрд руб. бюджетных средств, которые направлены в пилотные проекты, начатые в 2011 г. в Арктическом регионе, на уникальной Байкальской природной территории и в Центральной России (Нижегородская область, где расположены свалка «Черная дыра» и шламонакопитель «Белое озеро»). Крупный пилотный проект 2012 г. - уборка сильнозагрязненных островов архипелага Земля Франца-Иосифа.
Федеральная целевая программа (ФЦП) по ликвидации накопленного экологического ущерба содержит 70 проектов. Однако специалисты считают, что программа не решит проблем с накапливающимися уже сейчас отходами, которые через 5-10 лет также будут считаться «прошлым экологическим ущербом». В этой связи министр природных ресурсов и экологии обратился к 30 крупнейшим российским компаниям с просьбой направить в Минприроды России предложения по включению «своих» объектов в мероприятия ФЦП по ликвидации «прошлого экологического ущерба». Их финансирование в случае включения в программу ляжет в основном на сами компании. В данном случае очевидна целесообразность применения механизма частно-государственного партнерства.
В числе предложений, рекомендуемых автором на основе проведенного исследования, можно выделить следующие:
• внедрение практики непрерывного экологического контроля на опасных производственных объектах;
• экологический надзор в ходе строительства крупных инфраструктурных объектов;
• внесение изменений в законодательство (КоАП) в отношении продления срока давности по экологическим правонарушениям;
• создание информационной системы дистанционного зондирования;
• возрождение института государственной экологической экспертизы;
• оснащение всех источников воздействия приборами учета;
• применение современных инновационных биотехнологий (в частности, для выращивания в массовых масштабах необходимых лесных пород, используемых для очищения и восстановления загрязненных компонентов природной среды или их охраны) [4, с. 265-269];
• введение экологического сбора на старые автомобили;
• совершенствование механизма взаимодействия государства, бизнеса и общественности при решении экологически значимых вопросов [7];
• скоординированность и последовательность принятия управленческих решений на федеральном и региональном уровнях по созданию передовых технологических принципов, в первую очередь ресурсо- и природосберегающих [5, с. 15-16]. Для повышения эффективности контрольно-
надзорной деятельности готовится запуск единой системы мониторинга состояния окружающей среды, результаты которого будут открытыми и общедоступными.
С научной точки зрения, на смену традиционной парадигме технико-экономического роста [3] приходит парадигма устойчивого развития [8]. С точки зрения практики в условиях сложившейся экологической ситуации прежде всего необходимо изменить наш менталитет. Нужно сформировать кардинально новое отношение россиян к экологическим проблемам, и, исходя из этого, вместе с ростом экологической компетентности постепенно будут перестраиваться и глобальные принципы хозяйствующих субъектов. Государственный подход к управлению экологической ситуацией в период модернизации экономики требует учета экологических параметров и развития социального партнерства. Отмеченные выше акценты определяют выбор приоритетов управления современной экологической ситуацией.
Список литературы
1. Бадарчи Х.Б., Дабиев Д. Ф. Факторный анализ влияния развития добычи полезных скопаемых на экологическую ситуацию в регионах // Экономический анализ: теория и практика. 2013. № 46. С.13-26.
2. Коробко В.И. Твердые бытовые отходы. Экономика. Экология. Предпринимательство: монография / В.И. Коробко, В.А. Бычкова. М.: Юни-ти-Дана, 2012.
3. Костина Г., Оганесян Т. Мало не покажется // Эксперт. 2012. № 16. С. 62-66.
4. Макар С.В. Применение методологии пространственного анализа к исследованию лесного потенциала России. Монография. М.: Экономика, 2012.
5. Макар С.В. Инновационный вектор развития лесного потенциала России // Экономический анализ: теория и практика. 2010. № 10. С. 8-16.
6. Рейтинг инвестиционной привлекательности регионов России // Эксперт. 2013. № 50. С. 124-125.
7. Хафизова К.Н. Конфликт экономики и экологии: проблемы и пути решения // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2012. № 11. С.38-46.
8. Шалаев В.С. Об угрозах антропогенного воздействия на экосистемы // Лесной вестник. 2010. № 7. С. 4-9.
9. Yablokov A., Demin A. Aspects of demography, health and environment in Russia // Paper presented at General Assembly of Globe international. Moscow, 1994.
Priorities of Russia
HIGHLIGHTS OF ENVIRONMENTAL SITUATION IN RUSSIA DURING ECONOMIC MODERNIZATION
Svetlana V. MAKAR
Abstract
The author submits the author's vision of the ecological situation concept. The article discusses distinctive features of the modern approaches to an ecological situation assessment and highlights their parameters. It points out formation sources and also the main focus on the environmental situation in Russia and its regions, as well as identifies the regions of the highest level of anthropogenic influence and environmental risk. The author emphasizes the positions to improve the ecological situation regulations at the present stage of the country's economy modernization.
Keywords: ecological situation, environmental risk, cumulative ecological damage, state approach, assessment, management, modernization
References
1. Badarchi H., Dabiev D. Faktornyi analiz vliia-niia razvitiia dobychi poleznykh iskopaemykh na eko-logicheskuiu situatsiiu v regionakh [A factor analysis of influence of minerals' production development on ecological situation in regions]. Ekonomicheskii analiz: teoriia i praktika - Economic analysis: theory and practice, 2013, no. 46, pp. 13-26.
2. Korobko V.I. Tverdye bytovye otkhody. Ekonomi-ka. Ekologiia. Predprinimatel'stvo: monografiia [Residential solid waste. Economy. Ecology. Entrepreneur-ship: a monograph]. Moscow, Iuniti-Dana Publ., 2012.
3. Kostina G., Oganesian T. Malo ne pokazhetsia [It won't be a picnic]. Ekspert- Expert, 2012, no. 16, pp. 62-66.
4. Makar S.V. Primenenie metodologii prostran-stvennogo analiza k issledovaniiu lesnogo potentsiala Rossii. Monografiia [Application of a spatial analysis methodology to the Russian forest potential research: a monograph]. Moscow, Ekonomika Publ., 2012.
5. Makar S.V. Innovatsionnyi vektor razvitiia lesnogo potentsiala Rossii [An innovation vector of the Russian forest potential development]. Ekonomicheskii analiz: teoriia i praktika - Economic analysis: theory and practice, 2010, no. 10, pp. 8-16.
6. Reiting investitsionnoi privlekatel'nosti regionov Rossii [The rating of the Russian regions' capital-raising potential]. Ekspert - Expert, 2013, no. 50.
7. Khafizova K.N. Konflikt ekonomiki i ekologii: problemy i puti resheniia [The conflict between economy and ecology: problems and solutions]. Natsional 'nye interesy: prioritety i bezopasnost'- National interests: priorities and security, 2012, no. 11, pp. 38-46.
8. Shalaev V.S. Ob ugrozakh antropogennogo vozdeistviia na ekosistemy [Threats of anthropogenic impact on ecosystems]. Lesnoi vestnik - Bulletin of forestry, 2010, no. 7, pp. 4-9.
9. Iablokov A., Demin A. Aspects of demography, health and environment in Russia. Paper presented at General Assembly of Globe international. Moscow, 1994.
Svetlana V. MAKAR
Financial University under Government of Russian Federation, Moscow, Russian Federation svetwn@mail.ru
