Научная статья на тему 'Адвокатирование конкуренции в регионе как отражение российского прочтения Евразийства'

Адвокатирование конкуренции в регионе как отражение российского прочтения Евразийства Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
312
86
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Журнал
Journal of new economy
ВАК
Область наук
Ключевые слова
ЕВРАЗИЙСКОЕ ПРОСТРАНСТВО / ЦИВИЛИЗАЦИОННЫЙ ПОДХОД / ПОДДЕРЖКА КОНКУРЕНЦИИ / ЗАЩИТА КОНКУРЕНЦИИ / АДМИНИСТРАТИВНЫЕ БАРЬЕРЫ / УПРАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ЗАКАЗОМ / АУКЦИОН

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Аселкан Зоя Ивановна

Рассматриваются текущая конкурентная политика и новые меры антимонопольного регулирования России, обусловленные активизацией интеграционных процессов на Евразийском пространстве. Смещение акцентов с поддержки конкуренции в масштабах страны к ее защите на региональных рынках автор увязывает не с достигнутым уровнем конкуренции, а с необходимостью концентрации внимания на эффективности деятельности региональных и муниципальных органов власти, как это имеет место в развитых европейских государствах.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Текст научной работы на тему «Адвокатирование конкуренции в регионе как отражение российского прочтения Евразийства»

© Аселкан З. И., 2010

АСЕЛКАН Зоя Ивановна

Кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного управления и права

Уральский государственный экономический университет

620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной воли, 62/45 Контактный телефон: (904) 384-76-90 e-mail: aselkan@usue.ru

Адвокатирование конкуренции в регионе как отражение российского прочтения Евразийства

Ключевые слова: Евразийское пространство; цивилизационный подход; поддержка конкуренции; защита конкуренции; административные барьеры; управление муниципальным заказом; аукцион.

Аннотация. Рассматриваются текущая конкурентная политика и новые меры антимонопольного регулирования России, обусловленные активизацией интеграционных процессов на Евразийском пространстве. Смещение акцентов с поддержки конкуренции в масштабах страны к ее защите на региональных рынках автор увязывает не с достигнутым уровнем конкуренции, а с необходимостью концентрации внимания на эффективности деятельности региональных и муниципальных органов власти, как это имеет место в развитых европейских государствах.

Одним из базовых положений современной экономической теории является позиция, согласно которой рынок совершенной конкуренции обеспечивает наиболее эффективное использование ресурсов, однако наблюдается это лишь в том случае, если товары, обращающиеся на рынке, лишены внешних эффектов, а участники рынка обладают всей полнотой информации и неограниченными вычислительными способностями. Теоретически обоснована и целесообразность государственного регулирования, призванного преодолеть четыре основных недостатка, связанных с функционированием рыночной экономики: несовершенство конкуренции, несбалансированность рынка, нежелательные эффекты функционирования рынка и отсутствие рынков.

К основным механизмам воздействия высокого уровня конкуренции, вызывающим повышение общественного благосостояния, относят: во-первых, снижение среднего уровня издержек фирм за счет ухода с рынка фирм с высокими издержками и увеличение излишков потребителя и производителя; во-вторых, усиление стимулов к эффективному хозяйствованию внутри фирм за счет существования угрозы их вытеснения с рынка, снижение так называемой «Х-неэффективности» [1].

Данная проблема актуальна на всем Евразийском пространстве, включая Россию. Потери и недополученные выгоды от антиконкурентных практик в национальных экономиках оцениваются от 3 до 6% ВВП [2]. Это обусловило рост внимания правительств разных стран к обозначенной проблеме: если в 1995 г. антимонопольные режимы действовали в 35 странах, то к 2003 г. их число превысило 100, и еще целый ряд стран приступили к разработке соответствующего законодательства [3. С. 1].

Любой изъян рынка может возникнуть как на уровне национальной экономики, так и на уровне отдельных регионов. Президент России Д. А. Медведев следующим образом сформулировал актуальность развития конкуренции: «... Необходимые структурные изменения в нашей экономике могут произойти только при усилении конкуренции в каждой из российских территорий и во всех секторах экономики» [4].

Многоуровневость проблемы конкуренции и необходимость создания состязательных условий в каждом российском регионе уже обоснованы многими учеными. Успех конкуренции достигается «различными механизмами и инструментами регулирования, поскольку в них действуют свои закономерности, в том числе и механизм управления» [5. С. 59].

В последние десятилетия в государственной политике все чаще используется цивилизационный подход, подчеркивающий специфику развития отдельных регионов и стран. Ярким примером нового понимания закономерностей изменения национального экономического курса является парадигма мир-системного анализа, согласно которой развитие каждой страны рассматривается в качестве элемента единой гео-экономической системы, во взаимовлиянии и взаимообусловленности развития национальных экономик стран «ядра» и периферии [6].

Проанализируем специфику современной реализации российской конкурентной политики на региональном уровне, ее логическую обусловленность и ярко выраженную проблематику.

Исторически реализация конкурентной политики, в частности антимонопольное регулирование, в странах ЕС, России и других постцентрализованных экономиках имеет общие черты, что создает благоприятные предпосылки для выработки единых подходов к оптимизации общественного благосостояния и функционирования рыночных систем. Оптимизация общественного благосостояния осуществляется посредством регулирования деятельности естественных монополий, совершенствования процесса распределения информации, контроля цен и качества продуктов и услуг и другими методами поддержки конкуренции.

Вместе с тем выбор пути оценивается через призму главной задачи развития экономического сектора - постоянный рост его конкурентоспособности [7. С. 6]. Разумеется, меры в области внутреннего конкурентного регулирования претерпевают серьезные изменения.

В России поддержка конкуренции на рынках товаров и услуг как возможный путь оптимизации функционирования рыночной системы выразилась в проведении дерегулирования и приватизации, реализации патентной политики, организации тендеров и аукционов, расширении масштабов перераспределения ресурсов через систему стимулирующих контрактов. Благодаря этим мерам были достигнуты существенные результаты, и возникла потребность в корректировке конкурентной политики именно в тот период, когда активизировались интеграционные процессы в рамках Евразийства.

По мнению С. Г. Лузянина, методология Евразийства имеет страновое предпочтение; специфика российского прочтения этой идеи - европейский контекст [8]. В этом направлении и происходит трансформация российской конкурентной политики.

Основные положения нового Закона РФ о конкуренции (2006 г.), разработка и реализация Программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009-2012 гг., мероприятия, реализуемые в настоящее время Минэкономразвития России, Федеральной антимонопольной службой (ФАС) и другими органами исполнительной власти страны, свидетельствуют о переносе акцентов на защиту конкуренции и создание недискриминационных условий развития региональных рынков.

Со вступлением в силу Федерального закона № 135-ФЗ от 26 июля 2006 г. «О защите конкуренции» все отношения, связанные с конкуренцией, вне зависимости от сферы их возникновения, регулируются в одном правовом формате с усовершенствованным понятийным аппаратом, что позволяет более активно применять его нормы: о запрете координации экономической деятельности, контроле со стороны антимонопольных органов за предоставлением государственной и муниципальной помощи, обоснованности контроля экономической концентрации капитала и др. Также защитная функция нового Закона направлена на повышение эффективности деятельности антимонополь-

ных органов власти, в частности подробно и обстоятельно регламентируется процедура рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства.

Среднесрочной программой развития конкуренции (далее - Программа) в стране были определены новые приоритеты внешней и внутренней политики. Развитие международного сотрудничества России в области конкурентной политики должно обеспечивать защиту конкуренции на внутреннем рынке страны и способствовать доступу российских экспортеров и инвесторов на внешние рынки.

Главной целью сотрудничества с ЕС является создание равных условий конкуренции на общем экономическом пространстве, устранение неоправданных барьеров для свободного перемещения товаров и услуг, предотвращение конкуренции как со стороны хозяйствующих субъектов, так и государственных органов. В рамках сотрудничества со странами СНГ следует ориентироваться на эффективное взаимодействие конкурентных ведомств государств - участников Содружества, обеспечивающее проведение согласованной конкурентной политики и пресечение антиконкурентной практики на пространстве организации.

Внутренняя конкурентная политика на период до 2012 г. направлена на упорядочение экономической среды в субъектах Российской Федерации, включая разработку и реализацию региональных программ развития конкуренции.

Реализация мер, заложенных в региональных программах развития конкуренции, по мнению руководителя ФАС России И. Ю. Артемьева, будет способствовать:

• созданию и развитию логистической, торговой, энергетической, информационной инфраструктур, необходимых для развития предпринимательской деятельности;

• упрощению начала и ведения предпринимательской деятельности;

• сокращению административных барьеров и устранению ограничений для перемещения товаров, в том числе между субъектами Российской Федерации;

• сокращению прямого участия государственных органов и органов местного самоуправления в хозяйственной деятельности;

• повышению информационной прозрачности деятельности органов власти и органов местного самоуправления [9].

Контекст Программы позволяет утверждать, что адвокатирование конкуренции в российских регионах подразумевает защиту экономических интересов потребителей, установление минимально возможных рыночных цен, обеспечивающих долгосрочную финансовую стабильность наиболее эффективных предприятий. В случае неразвитости конкурентной среды защитные меры должны быть дополнены мерами, направленными на создание новых рынков и благоприятных условий входа на региональные рынки.

Важно отметить, что принципиальной инновацией провозглашенных Программой защитных мер антимонопольного регулирования региональных рынков является принцип эффективности деятельности государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Эта тенденция также согласуется с европейскими подходами в области конкурентной политики.

Одной из ведущих тенденций последних десятилетий в экономически развитых европейских странах является существенное усиление внимания к вопросам результативности и эффективности деятельности органов исполнительной власти, ориентации на достижение конкретных результатов, на повышение эффективности использования ресурсов, на личную ответственность управляющих, сочетающуюся с расширением их свободы в использовании ресурсов и стимулированием их деловой активности [10].

Среди современных угроз конкуренции в Программе называются административные барьеры, несоответствие темпов и качества развития инфраструктуры потребностям бизнеса, в том числе дефицит мощностей естественных монополий.

Проанализировав современные тенденции, мы пришли к выводу: решение задач антимонопольной практики в российских регионах не обеспечено достаточным

уровнем конкуренции. Так, системная работа по анализу, ликвидации и снижению административных барьеров в экономике регионов включает в себя множество направлений, в том числе:

• существенное сокращение количества унитарных предприятий на конкурентных рынках, функционирование которых может быть обеспечено негосударственными коммерческими организациями;

• контроль за лицензирующими органами на региональном уровне;

• расширение применения электронных технологий, направленных на автоматизацию и упрощение взаимодействия участников рынка с регулирующими органами;

• внедрение процедуры экспертизы и предварительной оценки последствий принятия ключевых нормативных актов в целях предотвращения возможного их негативного влияния на конкуренцию;

• усовершенствование процедуры распределения государственных ограниченных ресурсов и отдельных прав, в частности при осуществлении государственных и муниципальных закупок, передаче в аренду государственного и муниципального имущества и др.

Если подходить к деятельности региональных и муниципальных органов власти в области защиты конкуренции как бизнес-процессу управления (эта тенденция получила в англоязычных странах несколько названий - New Public Management, Managerialism, Reinventing Government, Regulation inside Government), то контроль со стороны антимонопольных органов за данными акторами территории должен быть направлен на оптимизацию общественного благосостояния.

Основным критерием эффективности деятельности определенного органа государственного управления является экономия бюджетных средств или рост поступлений в бюджет при использовании государственного (муниципального) имущества.

Поскольку именно эти вопросы являются центральными в нашем исследовании, рассмотрим их на примере муниципального заказа в российских городах-миллионниках.

Организационная структура органов, осуществляющих формирование, размещение и контроль муниципального заказа в городах-миллионниках, отличается по количеству сотрудников или числу и виду отделов и др., хотя выполняемые ими функции однотипны. Так, максимальное количество штатных сотрудников, занятых муниципальным заказом, - в Волгограде - 31 чел., а минимальное - 10 чел. в Ростове-на-Дону; в Омске существуют пять отделов и один сектор в структуре Управления муниципального заказа. Таким образом, в структуре организации муниципального заказа имеются резервы рационализации. Считаем оптимальной типовую структуру органа управления муниципальным заказом, которая приведена на рис. 1.

Проведенный нами мониторинг (методом опроса руководителей соответствующих структурных подразделений администраций городов по телефону) показал, что в российских городах-миллионниках отсутствует реализация функции ценообразования и логистики муниципального заказа, что является нарушением Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [12]. Согласно ст. 22 данного Закона конкурсная документация должна содержать порядок формирования цены контракта (цены лота), в том числе с учетом или без учета расходов на перевозку, страхование, уплату таможенных пошлин, налогов и других обязательных платежей. Также в настоящее время не приняты методические рекомендации о порядке определения начальной цены контракта.

Выгоды от развития конкуренции на региональных рынках не должны сводиться к устранению злоупотреблений фирм своим доминирующим положением на рынке -необходима реализация мер, препятствующих различным формам недобросовестной конкуренции, сговору между государственными (муниципальными) органами власти

и хозяйствующими субъектами. Важным индикатором эффективности данных мер являются состязательность и прозрачность процедуры размещения муниципального заказа.

Рис. 1. Типовая схема органа управления муниципальным заказом

Основные цели размещения муниципального заказа: рациональное расходование бюджетных средств, стимулирование добросовестной конкуренции, расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и др.

Выделяют следующие способы размещения муниципального заказа:

1) путем проведения торгов в форме конкурса или аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

2) без проведения торгов (способом запроса котировок у единственного поставщика или на товарных биржах).

Анализ жалоб на действия муниципальных заказчиков города Екатеринбурга за 2008-2009 гг. выявил дискриминацию конкуренции. Так, в 2008 г. на действия муниципальных заказчиков города Екатеринбурга поступило 52 жалобы, из них около половины признаны обоснованными, 34,6% - необоснованными; 1,9% были отозваны заявителем (участником) и 13,0% - возвращены. Отношение необоснованных жалоб к обоснованным составило 1:1,4. За шесть месяцев 2009 г. основную долю - 61,1% (22 жалобы) - составили необоснованные жалобы. Количество обоснованных жалоб уменьшилось в 3,3 раза и составило 22,2% (8 жалоб). Отношение необоснованных жалоб к обоснованным составило 2,8:1. Это свидетельствует о том, что действия заказчиков Екатеринбурга в отношении участников торгов в 2009 г. были правомернее, чем в предыдущем году. Для сравнения: в Самаре за тот же период действия заказчиков в отношении участников торгов были правомерными.

Самыми распространенными нарушениями, выявленными УФАС по Свердловской области в действиях муниципальных заказчиков Екатеринбурга, являются нарушения ст. 34-36 вышеназванного Федерального закона, что свидетельствует о необходимости заказчику более четко формулировать требования к поставляемым товарам, оказываемым услугам и выполнению работ, осуществлять рассмотрение заявок на участие в аукционе в срок, вовремя уведомлять участников о допуске к аукциону.

В 2008 г. в Екатеринбурге было заключено контрактов на сумму 17,1 млрд р., из которых 42,2% заключено путем запроса котировок, 34,3% - путем проведения открытого аукциона, 19,4% - у единственного поставщика, 4,1% - путем проведения открытого конкурса.

Размещение заказов путем открытого аукциона в электронной форме в Екатеринбурге не проводилось. Последнее обстоятельство особенно негативно характеризует конкурентные условия системы муниципального заказа, поскольку именно электронная форма обеспечивает снижение материальных издержек как заказчика, так и участников торгов и сокращает время заключения контракта.

В 2009 г. администрации районов Екатеринбурга приступили к внедрению электронной системы «АЦК - Муниципальный заказ», используемой в 23 муниципальных образованиях. Также в 11 субъектах Федерации используется версия «АЦК - Государственный заказ» - электронная система, обеспечивающая сквозной электронный документооборот с включением в него всех участников процесса, работу с системой через ^^еЬ-интерфейс, экономию бюджетных средств за счет укрупнения объема закупок, взаимодействие с финансовым органом в части контроля исполнения обязательств, принятых по контрактам.

Очевидно, априори пока нельзя определить, какой способ размещения муниципального заказа обеспечит наибольший вклад в общественное благосостояние. Приходится учитывать, например, что внедрение системы «АЦК - Муниципальный заказ» вызвало ряд серьезных проблем - нехватку специалистов, недочеты в техническом обслуживании, программные сбои, обусловленные действиями участников торгов, вследствие чего на стадии внедрения снижается эффективность муниципального заказа.

Максимальная экономия бюджетных средств достигается при размещении муниципального заказа путем предоставления котировок. Так, в 2008 г. экономия бюджетных средств по муниципальному заказу Екатеринбурга составляла, %: способ размещения - 100,00; конкурс - 0,88; аукцион - 7,02; запрос котировок - 10,42. Для сравнения: в Самаре проведение электронных торгов является достаточно популярным, они составили 20,7% от общего количества заключенных в 2008 г. контрактов. Положительно характеризует систему муниципальных закупок Самары и то обстоятельство, что 47,2% контрактов в данный период было заключено путем проведения открытого аукциона.

В настоящее время проконкурентная деятельность органов власти особенно важна в области предоставления государственных и муниципальных услуг, необходима передача частным и другим аккредитованным организациям данных функций в обоснованных объемах.

Ниже схематично показана последовательность этапов размещения заказа государственными и муниципальными заказчиками на открытом аукционе с выделением видов деятельности, которые может осуществлять любая специализированная организация (рис. 2).

Конкурентная система закупок является атрибутом рыночной экономики и развивается вместе с ней. Если муниципалитет выигрывает от повышения эффективности закупок, то коммерческие организации, имея возможность добиваться присуждения контракта в условиях честной конкуренции, получают дополнительный импульс к саморазвитию.

Согласно Распоряжению Правительства России от 27 февраля 2008 г. № 236-р «О перечне товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона» строительство объектов осуществляется только по результатам проведения аукционов. Прозрачность размещения заказа характеризуется динамикой прироста участников процедур торгов. О достаточной информированности в этом вопросе всех заинтересованных лиц в Екатеринбурге свидетельствует тот факт, что за первое полугодие 2009 г. было подано 1016 заявок

на участие в открытых конкурсах и аукционах, предметом которых явилось выполнение работ по капитальному строительству, реконструкции и ремонту, в то время как в 2008 г. было подано 916 заявок.

Рис. 2. Этапы размещения заказа государственными и муниципальными заказчиками

на открытом аукционе

Таким образом, адвокатирование конкуренции в субъектах Российской Федерации проводится посредством формирования состязательных и прозрачных условий доступа к ограниченным ресурсам общественного происхождения, а также усиления контроля за деятельностью региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. При этом активно используется антимонопольный опыт, накопленный в европейских странах. Однако далеко не во всех секторах отечественной региональной экономики сформированы условия для продуктивной конкуренции, и эти условия не возникнут сами собой - их нужно создавать. Делегируя данные функции региональным органам управления, государство не только устраняет проявления недобросовестной конкуренции на рынках, где есть условия для добросовестной конкуренции, но и создает условия для возникновения ее там, где этих условий пока не существует. В долгосрочной перспективе станет актуальной уже осваиваемая в развитых странах персональная ответственность представителей власти за антиконкурентные действия и создание препятствий развитию конкуренции в регионах.

Источники

1. Лейбенстайн Х. Аллокативная эффективность в сравнении с «Х-эффективнос-тью» // Вехи экономической мысли. СПб. : Экономическая школа, 2000. Т. 2.

2. Empirical Evidence of Benefits from Applying Competition Law and Policy Principles to Economic Development in Order to Attain Greater Efficiency in International Trade and Development: report by the UNCTAD Secretariat // Expert Meeting on Competition Law and Policy. 1997. November 24.

3. Nicholson M. Quantifying Antitrust Regimes // Bureau of Economics, Federal Trade Commission. Washington, 2004.

4. О мерах по развитию национальной конкурентоспособности в условиях мирового финансового кризиса: вступительное слово Президента РФ Д. А. Медведева на заседании Государственного совета (Ижевск, 18 ноября 2008 г.). Режим доступа : www. kremlin.ru.

5. Анимица Е. Г., Иваницкий В. П., Пешина Э. В. В поисках новой парадигмы регионального развития. Екатеринбург : УрО РАН, 2005.

6. Валлерстайн И. Миросистемный анализ: введение. М. : Территория будущего, 2006.

7. Пивоваров С. Э. Постприватизационное развитие предприятий, комплексов, отраслей. СПб. : Питер, 2004.

8. Лузянин С. Г. Выступление заместителя директора Института Дальнего Востока РАН // План глобального обновления. Евразийский вектор (к 15-летию с момента декларирования Евразийской идеи в масштабах СНГ) : материалы Междунар. круглого стола (Москва, 12 марта 2009 г.). Режим доступа : www.ia-centr.ru.

9. Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации. М., 2009. Режим доступа : www.fas.ru.

10. Pollitt С. Managerialism and the Public Services: the Anglo-American Experience. Oxford : Basil Blackwell, 1990.

11. Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. L. : Penguin, 1992.

12. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд : федер. закон № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. // Правовая компьютерная система «Гарант».

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.