CC BY
46
УДК 316.347(470+571)(063)
В.И. Чуев АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ В ХОДЕ ОКАЗАНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ: ФОРМАЛЬНЫЕ И НЕФОРМАЛЬНЫЕ
АСПЕКТЫ
Рассматриваются особенности функционирования системы государственной бюрократии на низовом уровне. Государственные служащие, осуществляя деятельность по оказанию услуг, вовлекаются в определенный символический порядок с собственными прописанными и непрописанными правилами. Формальная нормативная система, регулирующая деятельность служащих, дополняется неформальными регуляциями и неявным образом направляется рыночными механизмами.
V.I. Tchuev ADMINISTRATIVE INTERACTIONS IN A PROCESS OF STATE SERVICES PROVISION: FORMAL AND INFORMAL ASPECTS
This paper considers the peculiarities of the functioning of the state bureaucracy on the “street level”. The service state providers could find themselves involved to the particular symbolic order of the organization with some written and not written rules. The formal normative system in this case is supplemented by informal regulations and driving by hidden market mechanisms.
Текущие процессы реформирования органов государственной власти субъектов РФ активно проблематизируют эффективность взаимодействия государства в лице его органов и должностных лиц с гражданами и организациями, однако вопрос, приводят ли существующие механизмы трансформации государственного управления к желаемым результатам, зачастую остается за рамками государственного мониторинга ситуации. Учитывая, что «качество бюрократии является отражением уровня развития общества, в котором она функционирует» [2, с.3], анализ социальных особенностей администрирования государственной службы приобретает в современных условиях особую актуальность. Мы считаем целесообразным для определения качества функционирования современной российской бюрократии сопоставление выделенных М. Вебером [1, с.71] свойств рациональной бюрократии с характерными на сегодняшний день особенностями администрирования государственной службы. Определяя государственную службу в качестве института предоставления услуг, мы будем рассматривать то, каким образом на данном этапе осуществляется ее администрирование, через призму взаимодействия государственных органов с физическими и юридическими лицами.
Первым участником процесса предоставления государственной услуги являются органы власти, непосредственно предоставляющие услугу. Государственные служащие, пытаясь осветить перечень государственных услуг, закрепленных за их органом власти, говорили о структуре министерства, о специфике деятельности управлений и зачастую в качестве основной и единственной услуги называли контроль подведомственных
учреждений. Это свидетельствует о том, что чиновники абсолютно не мыслят свою деятельность в терминах теории предпринимательского государственного управления, разработанной Д. Осборном и Т. Гэблером [4, с.91]: «Ну, вот вы говорите, услуги, я вот считаю, как я вам сразу сказал назвать услугами - это просто невозможно, а с другой стороны - это в общем-то и услуги...» (инт. 2).
Руководящим составом министерства понятие государственной услуги не операционализировано, а осуществляемая деятельность, по данным интервью, напрямую связывается с понятием управления и власти, но никак не с предоставлением услуги и ответственностью перед клиентом. Тем не менее, процесс предоставления услуг в каждом министерстве происходит, как происходит и ситуация взаимодействия государственных служащих с получателями услуг, при анализе которой мы остановимся на наиболее значимых факторах.
Во-первых, интересен вопрос о том, насколько часто для получения конкретной услуги заявителю приходится непосредственно приходить в министерство. Выяснилось, что непосредственные исполнители не имеют четкого представления об этом. Неопределенность количества посещений их кабинета получателями услуг аргументировалась следующим образом: «Все зависит от понятливости заявителя. Одним достаточно один раз прийти подать заявку и получить консультацию, и перечень необходимых документов и формочки, и прийти за лицензией. А другому - много раз приходится приходить и все равно, потом вопросы возникают, и еще приходят» (инт. 3).
Аргументация в данном случае включает в себя традиционные представления о клиенте в социальной сфере, среди которых отсутствие мотивации или «неадекватность клиентов», не желающих выполнять все необходимые этапы получения услуги или рекомендации специалиста, что является одной из наиболее часто озвучиваемых причин недостижимости эффективной работы специалистами в сфере социальной поддержки [6, с.451]. Перекладывание ответственности за неэффективность процесса получения государственной услуги на клиентов целиком укладывается в модель конструирования объекта в профессиональном дискурсе М. Фуко, которую в своих исследованиях профессиональных сообществ успешно применила Т. Щепанская: «едва ли не главное свойство, приписываемое объекту деятельности в профессиональных байках, шутках и мифологических рассказах, - ограниченность его коммуникативных возможностей, нередко полная неспособность к коммуникации (пассивность, непонимание)» [9, с.148].
Проблемам в коммуникациях между государственным служащим и клиентами в немалой степени способствует еще одна особенность, характеризующая администрирование государственной службы, а именно - информационная закрытость. Попытки определить доступность информации о процедурах, документации и этапах получения той или иной услуги определили дальнейший ход нашего анализа, который показал, что информацию можно получить только у государственного служащего при личной консультации или по телефону: «В Интернете, нет. Это как бы и не наша прерогатива <... > Даже это нигде ещё и не проговаривалось, потому что это настолько такой вот вопрос индивидуальный - это работа с каждым учителем, понимаете...» (инт. 4).
Обращение информанта к вопросу об индивидуальности каждого отдельного случая также работает на конструирование высокого статуса профессионала, которого не могут заменить четкие и определенные инструкции. Здесь реализуется один из элементов профессиональных традиций государственных служащих - асимметричное распределение знания между сторонами, благодаря чему одна из них получает властные полномочия и право осуществлять воздействие [9, с.151]. Информационная закрытость государственной службы позволяет государственному аппарату быть неотягощенным контролем, который могло бы осуществлять гражданское общество. Стремление бюрократии к закрытости является внутренним механизмом ее самосохранения, отмеченным Вебером как механизм усиления позиций чиновников в борьбе за власть [3, с.41], позволяющим сформировать
большое поле для определенной творческой активности государственных служащих. Однако попробуем проанализировать, чьи интересы будут преследоваться при этом и на каких условиях: «Один директор, допустим, да, он хочет всё сделать, быстрее, оперативнее сработать, правильно, да, это говорит и по финансированию, допустим, ну, может нас замучит этим финансированием: дайте, дайте, дайте. А другой как оно едет, так и едет» (инт. 2.)
Очевидно, что у государственных служащих на данный момент нет работающих механизмов и процедур, регламентирующих взаимодействие государственных органов с гражданами и юридическими лицами. Несмотря на то, что формально за всеми закреплены одинаковые права, все вопросы решаются в персонифицированном порядке, что создает большое поле для реализации предпринимательской активности чиновников, которая может принимать свои крайние формы в виде взяток и «откатов». Затронем вопросы стоимости услуг, предоставляемых государственными служащими, в рамках реализации своей трудовой деятельности: «Для представителей государственных учреждений все консультации бесплатны. Они платят только за рассмотрение заявки и печатные работы, связанные с документами. Это стоит 326 руб. 50 коп. Для негосударственных учреждений все услуги стоят 1,5-2 тысячи рублей» (инт. 3).
Сотрудник министерства здесь говорит о вполне разумных суммах, которые не могут вызывать сомнений или разночтений, однако следует обратиться к материалам интервью, где в качестве информантов выступают получатели упоминаемой в этом случае государственной услуги: «Давайте, мы не будем касаться вопросов оплаты, поскольку, это как говорится, коммерческая тайна. Возможности оплаты рассматриваются в каждом индивидуальном случае отдельно, поэтому общую сумму, да и сумму за конкретные виды услуг я говорить не буду» (инт. 6).
Факт нежелания обсуждать стоимость государственных услуг, получателями которых являлись информанты, косвенно, но вполне очевидно указывает на то, что речь идет не о тех суммах, на которые указали чиновники. Информанты говорят о том, что средства для получения соответствующей услуги необходимо «изыскивать», при этом стоимость услуг «в каждом индивидуальном случае» может быть разной, что уже прямо свидетельствует о нарушении прав отдельных граждан. Приведем еще одну цитату из интервью, в которой информант отвечает на вопрос: «Предусмотрена ли возможность варьирования сроков, ускорения получения услуги за дополнительную плату или при наличии уважительной причины и что это за причина может быть?»: «Самая уважительная причина - это дополнительные денежные средства» (инт. 5).
Таким образом, готовность предоставить в распоряжение чиновников дополнительные денежные средства в условиях, когда официальной возможности оплатить ускоренное получение данной услуги не предусмотрено законодательством, позволяет решить этот вопрос. В стремлении оформить что-либо оперативно, безусловно, нет ничего плохого, тем более, если на это есть средства. Проблема состоит в том, что в этом взаимодействии присутствуют неформализованные рыночные механизмы: закон спроса и предложения определяет неформальную цену государственной услуги, что оказывается возможным благодаря отсутствию подробных, учитывающих различные ситуации и потребности клиентов механизмов и процедур, регламентирующих взаимодействие государственных органов с гражданами и юридическими лицами, что неизбежно влечет за собой нарушение прав тех или иных граждан.
Материалы интервью также свидетельствуют о том, что уровень образования и профессиональной подготовки государственных служащих зачастую не соответствует тем функциям, которые им приходится выполнять. Стремление управленцев среднего звена аккумулировать у себя как можно большее количество власти, используя ресурсы своей компетенции, чтобы занять более привилегированное положение [5, с.105], тем более в условиях нестабильности, является одной из распространенных бюрократических практик. «Нас тоже никто не учил, да опыт, вот опыт, один год прошёл, другой.
Экспертиза так прошла - нет, мы отказались <... > то есть всё в процессе динамики, всё развивается у нас, поэтому это процесс такой нескончаемый, без конца, без края» (инт. 4).
Любая экспертиза является строго формализованным действием, так как только это ее свойство может говорить о легитимности и справедливости экспертизы, а также позволяет давать оценочные и сравнительные характеристики. В этой связи интересным представляется тот факт, что чем менее успешна организация, тем выгоднее работникам неформальные правила и практики, так как они помогают справиться с неопределенностью. С одной стороны, они позволяют людям приспосабливаться к нестабильным условиям, уменьшить их уязвимость. Но, с другой, - они же и усиливают нестабильность, порождая замкнутый круг [7, с.161-162]. Доминирование неформальных договоренностей над четкой формальной схемой в органах государственной власти ведет к снижению эффективности деятельности госучреждения, что неизбежно отражается на качестве предоставляемых услуг. Конечно, ликвидировать неформальные связи полностью никогда не удастся, но вопрос состоит в том, какую долю от общего числа всевозможных интеракций они составляют [8, с.98].
Последний аспект, который нам хотелось бы затронуть, анализируя первого участника процесса предоставления государственной услуги, - это информационное обеспечение самих государственных служащих и органа власти, занимающегося предоставлением услуг, в целом. Наиболее значимым фактором здесь будет являться уровень взаимодействия органов государственной власти между собой по вертикали: «основное взаимодействие мы должны были бы осуществлять с Министерством образования РФ, которое обещало нам вот эти формы прислать разработанные из Москвы, и они должны быть едиными для всех для субъектов Федерации... Но, к сожалению, вот этого нет» (инт. 4).
То, каким образом выстроено взаимодействие между различными органами государственной власти, связанными одной иерархической лестницей, оказывает определяющее влияние на качество предоставления государственных услуг юридическим и физическим лицам и является одной из основных проблем администрирования государственной службы в современной России, которая порождает не только нисходящие информационные потоки (обеспечение информацией подведомственных органов), но и обратное направление коммуникаций (обеспечение контроля трудовой деятельности государственных служащих). Так, на вопрос «Кто и как оценивает предоставление услуг?», информант ответил: «Никто» (инт.3). Соответственно, второй участник процесса предоставления государственной услуги, которым являются органы, определяющие политику реформирования государственной службы и осуществляющие администрирование трудовой деятельности госслужащих, действует в условиях отсутствия эффективной организации информационного обмена с непосредственными исполнителями, не мобилизует всевозможные ресурсы основных участников процесса и сам действует в «информационном тумане».
Третьим участником процесса предоставления государственной услуги являются, естественно, физические или юридические лица, выступающие в качестве потребителей услуг. Как показали уже приведенные цитаты интервью, клиент выступает во взаимодействии с государственными служащими всегда в качестве просителя, при этом результат получения того, на что у клиента формально есть все права, будет целиком и полностью зависеть от «умения просить» и целеустремленности человека в этом, либо от наличия денежных средств, которые он может потратить на организацию позитивного взаимодействия с государственными служащими. Выбор в пользу последней тактики действий обусловливается еще и тем, что в условиях нестабильности, неопределенности правил по различным процедурам предоставления услуг клиенты опасаются возможности широкого влияния отдельного государственного служащего на процесс принятия решения по их делу. Так, материалы фокус-групп демонстрируют, что при получении некоторых
услуг у клиентов отсутствуют представления о четких критериях оценки и их соответствия требуемым стандартам, подчеркивается высокая доля субъективизма экспертов, ставится под сомнение адекватность назначения эксперта, который не знаком с деятельностью физического/юридического лица до момента оценки (ф.-г. 1). Этот аспект и заставляет получателей услуг активно поддерживать и скрывать неформальный, персонифицированный характер их взаимоотношений с государственными служащими.
Наш анализ качества функционирования бюрократии и социальных особенностей администрирования государственной службы показывает, что у руководителей органов государственной власти и непосредственных исполнителей отсутствует представление о сущности деятельности государственного органа как института предоставления услуг при соответствующем аккумулировании исключительно властных полномочий. Отсутствуют работающие формализованные механизмы, регламентирующие взаимодействие государственных органов с получателями услуг, при соответствующем доминировании неформализованных рыночных механизмов. Клиент выступает в роли «просителя», а не в качестве полноправного участника социального взаимодействия, которому приписывается ограниченность его коммуникативных возможностей (пассивность, непонимание), что во многом является следствием информационной закрытости государственных органов. В то же время государственные служащие и сами осуществляют свою трудовую деятельность в условиях отсутствия эффективной организации информационных потоков с вышестоящими органами. Все перечисленные аспекты свидетельствуют о том, что администрирование государственной службы осуществляется крайне неэффективно при соответствующем нарушении всех принципов построения рациональной бюрократии, разработанных М. Вебером, так как оно характеризуется закрытостью, персонифицированностью, доминированием неформализованных отношений, отсутствием разделяемых формальных правил и процедур, на основе которых должна осуществляться деятельность государственных служащих. Все эти характеристики, согласно теории рациональной бюрократии, ставят под сомнение легитимность государственных структур и определяют недоверие населения к различным институтам власти на современном этапе.
ЛИТЕРАТУРА
1. Вебер М. Избранное. Образ общества / М. Вебер. М.: Юрист, 1994. 704 с.
2. Гимпельсон В. На службе Государства Российского: перспективы и ограничения карьеры молодых чиновников. Препринт WP3/2004/07 / В. Гимпельсон, В. Магун. М.: ГУ ВШЭ, 2004. 32 с.
3. Масловский М.В. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология / М.В. Масловский. Н.-Новгород: Нижегород. ун-т, 1997. 86 с.
4. Наумов С.В. От административных реформ к «предпринимательской» модели государства: опыт экономически развитых стран / С. В. Наумов // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2004. Т. 2. № 3. С. 84-93.
5. Романов П.В. Власть, управление и контроль в организациях: антропологические исследования современного общества / П.В. Романов. Саратов: СГТУ, 2003. 404 с.
6. Социальная политика и социальная работа в изменяющейся России / под ред. Е. Ярской-Смирновой, П. Романова. М.: ИНИОН РАН, 2002. 456 с.
7. Становление трудовых отношений в постсоветской России / С. Климова, К. Клеман, Т. Барткью и др. М.: Акад. проект, 2004. 320 с.
8. Чуева Е.В. Перспективы стандартизации услуг органов власти в условиях реформирования государственного управления / Е.В. Чуева // Современный город: повседневность и экстремальность: сб. науч. трудов по материалам Всерос. науч.-практ. конф. Саратов: СГТУ, 2006. С. 96-100.
9. Щепанская Т.Б. Антропология профессий / Т.Б. Щепанская // Журнал социологии и социальной антропологии. 2003. Т. VI. № 1 (21). С. 139-161.
Полевые данные (архив ЦСПГИ):
Инт. 1. - интервью от 11.08.04, Мин. образования и науки Сар. обл., А.С.(муж.), зам. министра.
Инт. 2. - интервью от 14.08.04, Мин. образования и науки Сар. обл., В.К.(муж.), зам. министра.
Инт. 3. - интервью от 20.02.05, Мин. образования и науки Сар. обл., О. А. (жен.), нач. отдела.
Инт. 4. - интервью от 24.02.05, Мин. образования и науки Сар. обл., А.В. (жен.), нач. отдела.
Инт. 5. - интервью от 26.02.05. с получателем услуги О.Н. (жен.), зам. зав. детского сада. Инт. 6. - интервью от 16.02.05 с получателем услуги А.Г. (муж.), директор средней школы.
Ф.-г. 1. - фокус-группа с получателями государственных услуг от 03.12.04.
Ф.-г. 2. - фокус-группа с получателями государственных услуг от 15.02.05.
Чуев Владимир Иванович -
аспирант кафедры «Социальная антропология и социальная работа»
Саратовского государственного технического университета
