CC BY
410
4. The decree of the Russian President of 14.01.2011 No. 38 (an edition from 21L 1.2012) "Questions of activity of Committee of inquiry of the Russian Federation" (together with "The provision on Committee of inquiry of the Russian Federation")//Resolves of Russian Federation. 2011, No. 4, art. 572. (in Russ.)
5. Barabash A. Prokurorskij nadzor za predvaritel'nym sledstviem: vozvrashchenie k osnovam [Attorney supervision of preliminary investigation: return to bases]// Zakonnost'- Legality. 2011, No. 4, p. 6.
6. Available at: http://infox.ru/accident/crime/2011/02/18/Zamprokurora_Podmosk.phtml (the last address - on October 11, 2013). (in Russ.)
7. Arutyunyan D. A. Aktual'nye voprosy modernizacii predvaritel'nogo sledstviya v Rossii [Topical issues of modernization of preliminary investigation in Russia]// Rossijskij sledovatel' - Russian investigator. 2011, No. 6, p. 36.
8. Vasilyev O. L. Izmeneniya v ugolovnom processe (leto 2007 g.): sovershenstvovanie predvaritel'nogo rassledovaniya ili ocherednoj shag k oslableniyu prokuratury? [Changes in criminal trial (summer of 2007): improvement of preliminary investigation or the next step to weakening of prosecutor's office?] // Vestnik Mosk-ovskogo universiteta. Ser. 11 «Pravo». - Herald of the Moscow university. Ser. 11 "Right". 2008, No. 2, p. 26.
9. Umanskaya V. P. Teoreticheskoe i zakonodatel'noe sootnoshenie kontrolya i nadzora [Theoretical and legislative ratio of control and supervision]// Administrativnoe pravo i process - Administrative law and process. 2005, No. 4, p. 59-60.
10. Statkus V. F. Eshche raz o edinom sledstvennom komitete v Rossijskoj Federacii. Prozhekty, mify i real'nost' [Once again about uniform committee of inquiry in the Russian Federation. Projects, myths and reality]// Vestnik kriminalistiki - Criminalistics Herald. 2008, No. 3, p. 16.
11. Dibirov Yu. S. Spec. work. P. 70.
УДК 342.6
О. А. Коротаева
Административные регламенты в реализации контрольно-надзорных полномочий органов исполнительной власти
В статье анализируются проблемы регламентации административно-процедурной деятельности государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц. Автор отмечает, что в современном российском административном праве появился новый правовой институт - «регламентное» право - и подробно исследует понятие административного регламента и административные процедуры, рассматривает соотношение данных категорий.
Кроме того, рассматриваются общие закономерности и отличительные особенности административного регламента органа исполнительной власти, выделены основные признаки и задачи административного регламента государственных органов исполнительной власти, проанализирована его структура.
Несомненным достоинством статьи является анализ проблем, связанных с применением административных регламентов государственных органов исполнительной власти, и их классификация.
Кроме того, были предложены некоторые варианты решения проблем, связанных с применением административных регламентов государственных органов исполнительной власти.
In article are analysed problems to regulation administrative-procedural activity state organ executive authorities and their executives. The Author notes that in modern new legal institute appeared in modern russian administrative right and in detail researches the notion of the administrative regulations and administrative procedures, is considered correlation data category.
Besides, are considered general regularities and discriminating particularities of the administrative regulations of the organ executive authorities, are chosen main signs and problems of the administrative regulations state organ executive authorities, is analysed its structure by Undoubted dignity of the author of the article is an analysis of the problems, in accordance with using administrative regulations state organ executive authorities and is organized their categorization.
Besides, were offered some variants of the decision of the problems, in accordance with using administrative regulations state organ executive authorities.
© Коротаева О. А., 2014 86
Ключевые слова: управление, право, административное право, исполнительная власть, административная реформа, административный процесс, административный регламент, административная процедура, административные действия, административная деятельность, административная регламентация.
Keywords: management, law, administrative law, executive power, administrative reform, administrative process, administrative procedure, Administrative Regulation, administrative activity, administration actions, administrative regulation.
В последнее время в современном российском административном праве появился новый правовой институт - институт административных регламентов федеральных органов исполнительной власти. Его появление связывается с очередным витком развития административной реформы исполнительной власти в России.
Согласно Концепции административной реформы в Российской Федерации в 20062010 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р, административно-управленческие процессы в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ недостаточно организованы и часто неэффективны. Качество этих процессов может быть существенно улучшено путем их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение административных регламентов с использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий [1].
Следовательно, важной правовой основой для регламентации административно-процедурной деятельности государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц должны были стать административные регламенты. Принятие большого количества этих нормативных правовых актов стало основанием для формирования нового института, который можно назвать «регламентным правом» [2], регулирующим отношения в сфере исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг органами государственной власти
Как отмечает К. В. Давыдов, в настоящее время институт административных регламентов федеральных органов исполнительной власти можно отнести к числу новейших и весьма интенсивно развивающихся явлений административно-правовой реальности [3].
В научной литературе, посвященной административному праву, существуют различные точки зрения на понятия административного регламента и соотношение административных регламентов и административных процедур.
Так, например, по мнению ряда авторов [4], под административным регламентом понимается нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры), то есть действия или совокупность действий (решений) исполнительного органа государственной власти, его структурных подразделений и должностных лиц, производимых с определенной целью при осуществлении их полномочий [5].
При этом главной процессуальной особенностью административного регламента является то, что посредством его нормативно закрепляется форма административно-процессуальных действий, под которой понимается «внешнее, объективное и обязательное выражение содержания административного процесса, не допускающее вариантов действий субъектов правоприменения» [6]. Таким образом, административная процедура соотносится с административным регламентом как форма осуществления компетенции и правовой источник ее реализации [7].
Другая же точка зрения связана с разграничением административных регламентов и административных процедур. По мнению О. С. Рогачевой, «административный регламент представляет собой правовой акт управления, который принимается с целью установления правовых требований к организации внутренней деятельности и административным процедурам выполнения полномочий органов, структурных подразделений и служащих в системе органов исполнительной власти» [8]. То есть установление ряда административных процедур является целью издания административного регламента.
В обоих случаях сложность составляет отсутствие единства подходов к пониманию административной процедуры и административного процесса в целом.
Законодатель же не дает единого определения административного регламента, а разделяет административные регламенты в зависимости от их целевого назначения, так, например, есть определение административного регламента предоставления государственных услуг [9] и административного регламента исполнения государственных функций [10].
Следовательно, можно сказать, что «...понятие "регламент" в сфере государственного администрирования, в отличие от термина "административные процедуры", имеет легальную дефиницию» [11], а административные процедуры такой дефиниции не имеют.
В целом можно выделить общие закономерности и отличительные признаки административного регламента органа исполнительной власти.
Во-первых, административный регламент является специфическим подзаконным нормативным правовым актом и утверждается, как правило, руководителями соответствующих органов [12]. При этом административный регламент помимо федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ создается на основе целого ряда специальных унифицированных нормативных правовых актов Правительства РФ [13].
Во-вторых, административный регламент органа исполнительной власти устанавливает временные пределы (административно-процессуальные сроки) действий должностных лиц и подразделений данного органа.
В-третьих, в нормах административного регламента устанавливается последовательность совместных действий и решений должностных лиц и подразделений органа исполнительной власти, связанной с реализацией административно-публичных функций, возложенных на органы исполнительной власти. Следовательно, административный регламент напрямую связан с административной процедурой.
В-четвертых, административные регламенты органов исполнительной власти призваны установить и поддерживать отдельные стороны административного правопорядка. В частности, административные регламенты устанавливают:
а) общие правила организации деятельности органов исполнительной власти по реализации административных полномочий и взаимодействия этих органов;
б) общие правила внутренней организации органов исполнительной власти;
в) квалификационные требования к государственным служащим органа исполнительной власти;
г) порядок взаимодействия с физическими и юридическими лицами, иными государственными органами, органами местного самоуправления, учреждениями и организациями по реализации административно-публичных функций, возложенных на органы исполнительной власти [14].
Кроме того, несмотря на различие регламентов по назначению и характеру административно-правовых функций, возложенных на органы исполнительной власти, можно отметить и общее в их структуре.
В административный регламент включаются следующие разделы: общие положения; требования к порядку исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги); административные процедуры; порядок и формы контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги); порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).
Можно выделить следующие задачи административного регламента: оптимизация деятельности органов исполнительной власти и исполнения государственных функций, детальная регламентация деятельности государственных служащих в системе деятельности всех органов исполнительной власти, обеспечение открытости осуществления исполнительной власти и отчасти противодействие коррупции, хотя некоторые авторы [15] антикоррупционную составляющую ставят на первое место.
Однако должным образом осмысления места данного института в системе ведомственных актов до сих пор не произошло.
На современном этапе административной реформы в Российской Федерации действует более 500 административных регламентов в различных сферах публичного управления, и количество их увеличивается. Трудно сказать, насколько это эффективно, так как такое количество и качество актов невыгодно как для правоприменителя, так и для граждан и организаций.
Подобная ситуация порождает множество проблем, связанных с реализацией административных регламентов [16].
Было бы уместно использовать классификацию проблем реализации административных регламентов, разработанную О. С. Рогачевой [17], несколько модифицировав ее.
Первая группа проблем сводится к определению дефиниции административной процедуры и определению ее связи с административным регламентом.
Вторую группу проблем реализации административных регламентов составляют качественные характеристики актов данного вида. Их можно подразделить на следующие виды и разновидности:
1) проблемы [18], возникающие из непоследовательного соблюдения разработчиками установленных требований к структуре и содержанию административных регламентов. Данные проблемы реализации могут выражаться в виде:
- несоблюдение требований к структуре и содержанию административных регламентов, а также требований к регламентации отдельных административных процедур. Например, к этой группе проблем можно отнести механическое дублирование положения других нормативных актов, регламентирующих те же административные процедуры;
- нет логически структурированного последовательного описания административных процедур, вследствие чего не обеспечивается их упорядочение и конкретизация;
- наличие избыточных документов и процедур, например устанавливающих сокращенные сроки;
- формальное закрепление порядка обжалования действий (бездействия) должностных лиц, порядка информирования заявителей и заинтересованных лиц, предмета контрольно-надзорных проверок и некоторых других важных положений административных регламентов;
- отражение устаревшей информации или информации, не соответствующей действительности, и т. д.;
2) проблемы, связанные с противоречием административных регламентов действующему законодательству, например несоответствие требований к составу документов, необходимых для предоставления государственной (муниципальной) услуги, противоречия с главой 2.1 Федерального закона № 210-ФЗ в части закрепления порядка и сроков рассмотрения жалоб заявителей и т. д.;
3) проблемы, связанные с недостатками правового регулирования порядка разработки административных регламентов. К этой группе проблем можно отнести:
- проблемы, связанные с делегированием полномочий;
- закрепление в административных регламентах исполнения государственных функций сведений о размере платы за услуги организации (организаций), участвующей (участвующих) в исполнении государственной контрольно-надзорной функции;
4) проблемы, вытекающие из неурегулированности некоторых важных аспектов разработки и утверждения административных регламентов. Здесь можно выделить:
- вопросы, связанные с определением границ предмета регулирования административных регламентов [19]. В этой группе проблем на практике возникают сложности [20]:
• с выделением государственных (муниципальных) функций (услуг) для целей их регламентации;
• разграничением понятий «государственная (муниципальная) функция» и «государственная (муниципальная) услуга»;
• разграничением групп и последовательностей административных процедур для целей их регламентации;
- вопрос определения полноты регламентации. Административные регламенты часто имеют две крайности: с одной стороны, страдают отсутствием полноты регулирования, что влечет за собой появление «пустых» административных регламентов, с другой - содержат положения, выходящие за рамки регламентного регулирования. С полнотой регламентации тесно связана проблема корректности и четкости формулировок. Например:
• использование в административных регламентах оценочных понятий;
• включения норм, обусловливающих возникновение коррупциогенных факторов;
• положения, выходящие за рамки регламентного регулирования, - закрепление норм материального права и регламентация юрисдикционной деятельности;
- проблема закрепления в административных регламентах положений, указывающих на персональную ответственность должностных лиц и обеспечение взаимосвязи с должностными регламентами [21].
К третьей группе проблем реализации административных регламентов можно отнести организационные проблемы деятельности:
- Нарушение требований административных регламентов в части обеспечения необходимого стандарта предоставления государственных услуг, в частности недостатки в информационном обеспечении управленческой деятельности, ненадлежащие места приема заявлений граждан, высокая нагрузка на сотрудников подразделений, несоблюдение режима работы.
- Низкое ресурсное обеспечение, а именно, несоответствие зданий, сооружений, рабочих помещений требованиям регламента, неукомплектованность штатов, изношенность инфраструктуры зданий, недостаточное финансирование [22].
В современном российском законодательстве существует тенденция к увеличению количества числа административных регламентов, при этом существенной проблемой является отсутствие механизмов их реализации. Насколько это соотносится с такими их задачами, как «повышение управляемости в органах власти, усиление контроля за их деятельностью со стороны общества, создание исчерпывающих требований к решениям и содержанию работ государственных служащих, снижение административного усмотрения и коррупционного потенциала управленческих решений» [23]?
Таким образом, необходимо закрепить единый статус административного регламента предоставления государственных услуг и административного регламента исполнения государственных функций, установить единые требования к ним и определить места административных регламентов в системе нормативных правовых актов Российской Федерации. При этом либо отказаться от административного регламента и заменить его Административно-процессуальным кодексом или Управленческим, выделив там отдельный раздел или главу, посвященную регламентации административно-процедурной деятельности государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц, либо принять отдельный нормативный правовой акт, регулирующий данные правоотношения на законодательном уровне.
Примечания
1. Собрание законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
2. Рогачева О. С. От административных регламентов к административным процедурам: постановка задачи и пути ее практической реализации // Административное право и процесс. 2013. № 6. С. 48.
3. Давыдов К. В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории. М., 2010. С. 13.
4. Ю. А. Тихомиров, М. Я. Масленников, А. В. Мартынов.
5. См.: Филатова А. В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора). Саратов: Науч. кн., 2009. С. 116.
6. См.: Масленников М. Я. Российский административный процесс: триединство процессуальной нормы, содержания и формы // Административное право и процесс. 2008. № 2. С. 2-9.
7. Мартынов А. В. Актуальные проблемы реализации административных регламентов в сфере исполнительной власти // Административное и муниципальное право. 2009. № 11.
8. Рогачева О. С. Указ. соч. С. 48.
9. Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг: утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 // СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3169.
10. Правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций: утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 // СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3169.
11. См.: Завьялова И. С. Правовые основы реализации форм государственного управления в Российской Федерации: теория, практика и способы решения актуальных проблем: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2007. С. 5.
12. В частности, административные регламенты федеральных органов исполнительной власти утверждаются федеральными министрами, директорами федеральных служб и федеральных агентств.
13. Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, Порядка исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг).
14. Стахов А. И., Домрачев Д. Г. Административные регламенты органов исполнительной власти. Киров, 2013. С. 94.
15. Там же. С. 104.
16. Буряга В. О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
17. Рогачева О. С. Указ. соч. С. 50.
18. Буряга В. О. Административные регламенты: некоторые проблемы применения // Юридический мир. 2013. № 10. С. 36.
19. Ноздрачев А. Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика // Законодательство и экономика. 2011. № 8. С. 9.
20. Буряга В. О. Административные регламенты: некоторые проблемы применения. С. 39.
21. Игнатюк Н. А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. № 10; Яцкин А. В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006. № 10.
22. Жулин А. Б., Иванова О. С. Мониторинг внедрения административных регламентов // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2. С. 175-181.
23. Нарышкин С. Е., Хабриева Т. Я. Административная реформа в субъектах Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 10. С. 3-14.
Notes
1. Collection of the legislation of the Russian Federation. 2005. No. 46, art. 4720. (in Russ.)
2. Rogachyova O. S. Ot administrativnyh reglamentov k administrativnym proceduram: postanovka zada-chi i puti ee prakticheskoj realizacii [From administrative regulations to administrative procedures: problem definition and ways of its practical realization]//Administrative law and process. 2013, No. 6, p. 48.
3. Davydov K. V. Administrativnye reglamenty federal'nyh organov ispolnitel'noj vlasti Rossijskoj Federa-cii: voprosy teorii [Administrative regulations of federal executive authorities of the Russian Federation: theory questions]. Moscow, 2010. P. 13.
4. Yu. A. Tikhomirov, M. Ya. Maslennikov, A. V. Martynov.
5. See: Filatova A. V. Reglamenty i procedury v sfere realizacii gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) [Regulations and procedures in the sphere of realization of the state control (supervision)]. Saratov: Nauch. kn., 2009. P. 116.
6. See: Maslennikov M. Ya. Rossijskij administrativnyj process: triedinstvo processual'noj normy, soderz-haniya i formy [Russian administrative process: trinity of procedural rule, contents and form]//Administrative law and process. 2008, No. 2, pp. 2-9.
7. Martynov A. V. Aktual'nye problemy realizacii administrativnyh reglamentov v sfere ispolnitel'noj vlasti [Actual problems of implementation of administrative regulations in the sphere of executive power]// Administrative and municipal law. 2009, No. 11.
8. Rogachyova O. S. Spec. work. P. 48.
9. Rules of development and approval of administrative regulations of providing the state services: affirmed by The resolution of the government of the Russian Federation of May 16, 2011 No. 373// Resolves of Russian Federation. 2011, No. 22, art. 3169. (in Russ.)
10. Rules of development and approval of administrative regulations of execution of the state functions: affirmed by The resolution of the government of the Russian Federation of May 16, 2011 No. 373// Resolves of Russian Federation. 2011, No. 22, art. 3169. (in Russ.)
11. See: Zavyalova I. S. Pravovye osnovy realizacii form gosudarstvennogo upravleniya v Rossijskoj Fed-eracii: teoriya, praktika i sposoby resheniya aktual'nyh problem: Avtoref. diss. Kand. yurid. nauk [Legal bases of realization of forms of public administration in the Russian Federation: theory, practice and ways of the solution of actual problems: Cand. jur. sci. autoref. diss.]. Voronezh, 2007. P. 5.
12. In particular, administrative regulations of federal executive authorities are approved by federal ministers, directors of federal services and federal agencies.
13. Standard regulations of interaction of federal executive authorities, Standard regulations of the internal organization of federal executive authorities, Order of execution of the state functions (providing the state services).
14. Stakhov A. I., Domrachev D. G. Administrativnye reglamenty organov ispolnitel'noj vlasti [Administrative regulations of executive authorities]. Kirov, 2013. P. 94.
15. Ibid. P. 104.
16. Buryaga V. O. Administrativnyj reglament v sfere realizacii ispolnitel'noj vlasti v Rossijskoj Federacii. Avtoref. diss. Kand. yurid. nauk [Administrative regulations in the sphere of realization of executive power in the Russian Federation. Cand. jur. sci. autoref. diss.]. Moscow, 2009.
17. Rogachyova O. S. Spec. work. P. 50.
18. Buryaga V. O. Administrativnye reglamenty: nekotorye problemy primeneniya [Administrative regulations: some problems of application]// YUridicheskij mir - Legal world. 2013, No. 10, p. 36.
19. Nozdrachev A. F. Sistemnaya reglamentaciya administrativnoj deyatel'nosti: otechestvennaya dok-trina i praktika [System regulation of administrative activity: domestic doctrine and practice]// Zakono-datel'stvo i ehkonomika - Legislation and economy. 2011, No. 8, p. 9.
20. Buryaga V. O. Administrativnye reglamenty: nekotorye problemy primeneniya [Administrative regulations: some problems of application]. P. 39.
21. Ignatyuk N. A. Administrativnye reglamenty federal'nyh organov ispolnitel'noj vlasti: voprosy me-todologii [Administrative regulations of federal executive authorities: methodology questions]// ZHurnal ros-sijskogo prava - Magazine of Russian law. 2006, No. 10; Yatskin A. V. Pravovoe regulirovanie razrabotki admin-istrativnyh reglamentov [Legal regulation of development of administrative regulations]// ZHurnal rossijskogo prava - Magazine of Russian law. 2006, No. 10.
22. Zhulin A. B., Ivanov O. S. Monitoring vnedreniya administrativnyh reglamentov [Monitoring of introduction of administrative regulations]// Voprosy gosudarstvennogo i municipal'nogo upravleniya - Questions of the public and municipal administration. 2008, No. 2, pp. 175-181.
2 3. Naryshkin S. E., Habriyeva T. Ya. Administrativnaya reforma v sub "ektah Rossijskoj Federacii [Administrative reform in subjects of the Russian Federation]// ZHurnal rossijskogo prava - Magazine of Russian law. 2008, No. 10, pp. 3-14.
