CC BY
65
Информация об авторах
Никишина Ольга Валерьевна, магистрант кафедры «Экспертиза и управление недвижимостью», тел.: (3952) 40-56-11, Иркутский государственный технический университет, 664074, г. Иркутск, ул. Лермонтова, 83.
Никишина Ольга Борисовна, кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и менеджмента, Братский государственный университет, 665709, г. Братск, ул. Макаренко, 40.
Information about the authors
Nikishina O.V., candidate for a master's degree, Department of Real Estate Expertise and Management, tel.: (3952) 40-56-11; Irkutsk State Technical University, 83 Lermontov St., Irkutsk, 664074.
Nikishina O.B., Candidate of Economical Sciences, associate professor, Department of Economics and management, Bratsk State University, 40 Makarenko St., Bratsk, 665709.
УДК 338.27
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ИНВЕСТИЦИОННО-СТРОИТЕЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ: МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ
А.В. Пешков
Административные барьеры считаются одним из основных препятствий в развитии предпринимательства в России. Снижение административных барьеров, в том числе при реализации инвестиционно-строительных проектов, является актуальной задачей для всех участников строительства. Уточнено и исследовано количество административных процедур при реализации инвестиционно-строительного проекта в жилищном строительстве. Дана авторская интерпретация термина «административные барьеры». Показано, что административные барьеры удлиняют срок окупаемости инвестиционного проекта, увеличивают риски и инвестиционную привлекательность проекта. Для устранения негативного влияния административных барьеров предлагается совершенствовать механизм управления процессами прохождения административных процедур.
Ключевые слова: программа; инвестиционно-строительный проект; цикл; административные барьеры; административные процедуры; факторы; механизм управления.
ADMINISTRATIVE PROCEDURES DURING THE REALISATION OF INVESTMENT AND DEVELOPMENT PROJECTS: MANAGEMENT MECHANISM
A.V. Peshkov
Administrative barriers are considered to be one of the main hindrances in the development of entrepreneurship in Russia. Decrease of administrative barriers is a very acute problem, especially during the realization of investment and development projects, and it is also an acute aim for all the participants of the building process. We specified and analysed the quantity of administrative procedures during the realization of investment and development project in the residential building. We give the author's interpretation of the term "administrative barriers". It is shown that administrative barriers prolong the pay-off period of the investment project, in-
crease the risks and investment attractiveness of the project. In order to elimínate the negative impact of administrative barriers we offer to improve management mechanism of administrative procedure processes.
Key words: program; investment and development project; circle; administrative barriers; administrative procedures; factors; management mechanism.
Вопрос обеспечения граждан России доступным жильем крайне актуален на протяжении длительного времени. Об этом свидетельствуют различные государственные программы, в том числе программа «Жилище», Программа «Переселение граждан из ветхого и аварийного жилья» и др. Указанные Программы являются составляющими реализации национального проекта «Доступное и комфортное жильe» [6], объявленным Президентом Российской Федерации 5 сентября 2005 года на его встрече с правительством, парламентом и главами регионов в рамках Программы приоритетных национальных проектов. В контексте вопроса сложно переоценить влияние административного ресурса на реализацию данных программ. Это подчеркивается планом мероприятий правительства Российской Федерации «Улучшение предпринимательского климата в сфере строительства», утвержденного 16 августа 2012 года. В дальнейшем были озвучены: план «Совершенствования правового регулирования градостроительной деятельности и улучшения предпринимательского климата в сфере строительства» в 2013 году и другие нормативные документы, регламентирующие набор необходимых процедур по уменьшению административных барьеров [5, 6].
По мнению Всемирного банка, именно административные барьеры, наряду с налоговым бременем и коррупцией, считаются основными препятствиями мешающими развитию предпринимательства в России [3].
Ресурсный центр малого предпринимательства дает [1, 2] следующее определение административных барьеров: «Помехи, с которыми предприниматели сталкиваются в процессе своей хозяйственной деятельности и которые создаются чиновниками органов исполнительной власти». Многие исследователи считают, что административные барьеры - это действия органов исполнительной власти, выраженные в виде принятия нормативных, распорядительных документов, противоречащих действующему законодательству и нормативным актам Российской Федерации, а также связанные со злоупотреблением и превышением своих полномочий при проведении ими контроля и надзора за деятельностью субъектов предпринимательства [3, 8, 9, 10, 11]. По нашему мнению, более точным будет следующее определение: административные барьеры - это затраты предприятий, связанные с исполнением законодательства и многочисленных нормативных документов, так называемых подзаконных актов.
Проведенный анализ исполнения всех административных процедур дает порядка 60 процедур для варианта постройки многоэтажного жилого дома в г. Иркутске [4, 8]. Распределение процедур в разрезе этапов реализации инвестиционно-строительного проекта представлено на рис. 1.
При этом основная доля - 45% (28 процедур) приходится на этап ввода здания эксплуатацию; 29% (18 процедур) - на этап получения землеустроительной и градостроительной документации; на остальные же три этапа приходится в общей сложности 26% (16 процедур). К сожалению, сравнительно небольшое число документов не является залогом быстрого прохождения данных этапов.
Рассмотрим диаграмму фактических сроков прохождения вышеупомянутых процедур при строительстве многоэтажного жилого дома в г. Иркутске (рис. 2).
Как видно, характер диаграммы несколько изменился. Основную часть составляет получение землеустроительной и градостроительной документации - 32% (286 дней) и ввод объекта в эксплуатацию - 29% (263 дня); немного меньше занимает этап проектиро-
вания - 23% (208 дней); и на оставшиеся два этапа приходится в общей сложности 16% (113 дня).
Ш Оформление землеустроительной и Ф^ дост ронтельной документации К Проектирование
Строительство
I Вед а эксплуатацию
Регистрации йбъекта
Рис. 1. Структура этапов реализации инвестиционно-строительного проекта
Рис. 2.Сроки прохождения процедур
Произошло изменение процентного соотношения в сторону его уменьшения на этапе ввода в эксплуатацию и увеличения на этапах проектирования, строительства и получения землеустроительной и градостроительной документации. Общий фактический срок прохождения административных процедур составил 870 дней. Данный аспект обусловлен большим количеством процедур и тем, что сроки некоторых из них сильно отличаются от нормативных. Например, прохождение экспертизы проекта составляет 45 дней по нормативу. При наличии замечаний, практически неизбежных в наших условиях постоянно растущих и изменяющихся требований к проектной документации, проект возвращают на доработку. А при повторной сдаче проекта срок отсчитывается заново. Подобная схема иногда используется в случае, если эксперты не успевают выполнить полную проверку проектной документации к назначенной дате. Возможен вариант, при котором заказчик пишет письмо о продлении сроков экспертизы. В этом случае он не получает отрицательного заключения экспертизы, экономя таким образом деньги (стоимость повторной экспертизы проекта), но так как приостановка возможна на срок до полугода (в зависимости от причины), то это может вызвать еще большую задержку на этапе экспертной проверки проекта, чем повторная экспертиза.
Возможно, ответом на срыв нормативных сроков и некоторые конфликтные ситуации было бы обращение в судебные органы. Но здесь застройщик сталкивается с другой проблемой. Не смотря на более-менее четкие сроки прохождения процедур (получение технических условий, прохождение экспертизы и т.д.) нет конкретных санкций за срыв данных сроков. Как правило, при направлении заявления в соответствующие органы начитается административный разбор причин, который лишь в крайне редких случаях влечет за собой материальные взыскания. Независимо от итогов административного разбирательства, застройщик столкнется с серьезной потерей времени, которая в конечном итоге нанесет больший вред реализации проекта, чем несвоевременная выдача технических условий, либо других документов. В данном случае застройщику приходится выбирать для себя менее затратный вариант.
Не только количество документов является барьером для реализации проекта. Серьезной проблемой являются затраты при прохождении административных процедур. В число этих затрат необходимо включить также издержки при получении технических условий на подключение к сетям, которые зачастую выделяют в отдельную графу. Объясняется это тем, что без заключенных договоров о ресурсоснабжении невозможно получение разрешения на сдачу объекта в эксплуатацию. При заключении же договора необходимо оплатить тариф за использование сетей на определенный срок. К примеру, при подключении 9-этажной, 40-квартирной блок-секции в г. Иркутске сумма подключения к сетям подачи электроэнергии составляет порядка четырех миллионов рублей. При этом действителен договор в течение года и в случае срыва сроков строительства данные финансовые средства будут потрачены впустую, так как потребуется повторное заключение договора. Также весьма значительные «пени» начисляются за срыв сроков сдачи дома в эксплуатацию. Таким образом, задержка при прохождении «административных барьеров» не только увеличивает срок окупаемости инвестиционного проекта, но может серьезно поднять его стоимость. Таким образом, увеличиваются риски при реализации проекта и, соответственно, уменьшается инвестиционная привлекательность, что, в конечном итоге, сказывается на стоимости строительства. Кроме того, усложнение регулирования процесса получения «разрешительной документации» поощряет коррупцию и подталкивает строительство в нелегальный сектор.
По данным Иркутстата, область имеет существенный научно-инновационный потенциал [7]. Однако, как показывают проведенные исследования, имеющиеся научные разработки в области энерго- и ресурсосбережения [12, 13], которые повышают инвестиционную привлекательность инвестиционно-строительных проектов еще больше увеличивают количество необходимых административных процедур. В 2013 году правительство РФ совершило серьезную попытку снижения «административных барьеров». Был со-
ставлен план под названием «Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства» (или «дорожная карта») [5]. Его целями являлись:
-упрощение градостроительной подготовки земельных участков;
- совершенствование регуляторной среды;
- сокращение количества совокупного времени и расходов на прохождение процедур, связанных с реализацией инвестиционно-строительных проектов.
Осуществить эти цели предполагалось посредством ряда мероприятий:
1. Установление обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления проводить аукционы по предоставлению свободных земельных участков по заявлениям граждан и юридических лиц, установление административной ответственности за неисполнение, либо ненадлежащее исполнение такой обязанности, установление обязанности по передаче земельных участков, находящихся в государственной собственности, в собственность муниципальных образований, на территории которых приняты правила землепользования и застройки, за исключением земельных участков, необходимых для обеспечения государственных нужд, земельных участков, в отношении которых в Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства поступили обращения о вовлечении их в хозяйственный оборот, земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также в иных исключительных случаях, предусмотренных федеральным законом (поправки Федеральных законов № 432575 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации» [15] («О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации) и № 28424-6 «О внесении изменения в статью 19.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
2. Завершение разработки правил землепользования и застройки городских поселе-
- утверждение формы сводного плана-графика подготовки правил землепользования и застройки городских поселений;
- подготовка планов-графиков утверждения правил землепользования и застройки городских поселений;
- утверждение правил землепользования и застройки городских поселений;
- мониторинг выполнения органами местного самоуправления сводных планов-графиков подготовки правил землепользования и застройки городских поселений (на основании информации, представляемой субъектами Российской Федерации).
3. Установление обязанности органов местного самоуправления утверждать программы развития транспортной и социальной инфраструктуры в 6-месячный срок с даты утверждения генеральных планов городских поселений и городских округов (проект Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации»).
4. Установление порядка утверждения документации по планировке территории на основании заявлений граждан и юридических лиц (проект Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации» в части совершенствования правового регулирования вопросов подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории»).
5. Обеспечение перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию (проект Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»).
6. Совершенствование порядка изъятия земельных участков, которые предоставлены и не используются для строительства (проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» в части совершенствования земельных отношений).
7. Содействие в проведении аукционов по продаже земельных участков и предоставлению земельных участков в аренду для жилищного строительства:
-утверждение формы сводного плана-графика проведения аукционов по продаже и (или) предоставлению в аренду земельных участков (для органов местного самоуправления) и сводных планов-графиков проведения таких аукционов (для субъектов Российской Федерации);
- разработка и утверждение планов-графиков проведения аукционов по продаже и (или) предоставлению в аренду земельных участков органами местного самоуправления, а также сводного плана-графика по каждому субъекту Российской Федерации на период до 2016 года с включением планов-графиков в приложения к соглашениям об объемах ввода жилья, заключаемым Минрегионом России и субъектами Российской Федерации;
- мониторинг реализации планов-графиков проведения аукционов по продаже и предоставлению в аренду земельных участков.
8. Установление исчерпывающего перечня административных процедур в сфере жилищного строительства:
- наделение правительства Российской Федерации полномочиями по утверждению перечня административных процедур в сфере строительства (проект Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»);
-утверждение перечня административных процедур в сфере жилищного строительства.
9. Введение дополнительных требований к составу информации, размещаемой в федеральной государственной информационной системе территориального планирования, в части включения в нее региональных и местных нормативов градостроительного проектирования (поправки к проекту Федерального закона № 86567-6 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации в части установления региональных и местных нормативов градостроительного проектирования»).
10. Установление процедуры административного обжалования действий (бездействия) органов государственной власти и органов местного самоуправления, связанных с нарушением порядка осуществления полномочий в области строительства и земельных отношений, с внесением в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях соответствующих норм в отношении должностных лиц уполномоченных органов за нарушение порядка осуществления полномочий в сфере строительства и земельных отношений (проект Федерального закона «О внесении изменений» в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации).
11. Оптимизация требований к составу и содержанию разделов проектной документации объектов капитального строительства.
12. Установление требований к составу и содержанию работ, осуществляемых в ходе инженерных изысканий, необходимых для подготовки документации по планировке территории.
13. Уточнение требований к составу и содержанию работ по инженерным изысканиям для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
14. Установление требований к составу и оформлению задания и программы выполнения инженерных изысканий, а также к составу текстовых и графических частей материалов и результатов инженерных изысканий, включаемых в отчетные материалы.
15. Установление порядка формирования и ведения государственного фонда материалов и данных инженерных изысканий.
16. Сокращение перечня объектов капитального строительства, относящихся к особо опасным, технически сложным и уникальным объектам [14] (проект Федерального закона о внесении изменений в ст. 481 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
17. Установление отдельных видов подготовительных работ, которые могут выполняться до получения разрешения на строительство, включая строительство временных построек и вспомогательных объектов (проект Федерального закона о внесении изменений в ст. 51, 52, 53 и 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
18. Подготовка предложений о механизмах государственной поддержки комплексного развития территорий в целях строительства жилья экономического класса.
По состоянию на май 2014 года выполнено 3 мероприятия, что составляет 17% от числа запланированных мероприятий «дорожной карты», не выполнено 6 мероприятий -33%, в процессе выполнения 9 мероприятий - 50%.
К числу лучших практик реализации «дорожной карты» можно отнести нормативное закрепление включения в региональные программы развития жилищного строительства, адресных перечней земельных участков для жилищного строительства, планов мероприятий по обеспечению их инженерной, транспортной и социальной инфраструктурой, механизмов, источников финансирования и сроков исполнения этих мероприятий.
В рамках реализации «дорожной карты» подготовлены план-график разработки правил землепользования и застройки пилотных городских округов и городских поселений и план-график разработки документации по планировке территорий, пилотных городских округов и городских поселений, которые составлены на основе данных, представленных субъектами Российской Федерации.
Кроме того, утвержден перечень мероприятий по формированию рынка доступного арендного жилья и развитию некоммерческого жилищного фонда для граждан, имеющих невысокий уровень дохода. Мероприятия перечня направлены на создание специального налогового режима при строительстве и предоставлении жилых помещений по договору некоммерческого найма, распространение государственных гарантий Российской Федерации по заимствованиям ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию», распространение на займы этого акционерного общества, полученные на цели развития рынка арендного жилья.
В этой связи, в результате реализации «дорожной карты» в качестве лучших практик можно выделить:
- включение в региональные программы развития жилищного строительства адресных перечней земельных участков для жилищного строительства;
- утверждение перечня мероприятий по формированию рынка доступного арендного жилья.
Вместе с тем, из запланированных «дорожной картой» результатов в отчетный период не удалось реализовать ряд основных мероприятий, а именно:
- не установлено обязательство органов местного самоуправления городских поселений и городских округов утверждать долгосрочные программы по реализации генеральных планов, предусматривающие мероприятия по строительству транспортной, коммунальной и социальной инфраструктуры, в соответствии с документами территориального планирования;
- не утвержден исчерпывающий перечень установленных на федеральном уровне административных процедур в сфере жилищного и промышленного строительства;
- не начал действовать федеральный закон, устанавливающий процедуру административного обжалования действий (бездействия) органов;
- государственной власти и местного самоуправления, связанных с нарушением порядка осуществления полномочий в области строительства и земельных отношений;
- подготовлен, но не утвержден проект федерального закона, предусматривающий уведомительный порядок начала строительства;
- не установлены меры ответственности для управляющих компаний, собственников и лиц, ответственных за эксплуатацию объекта капитального строительства, для различных типов зданий и сооружений, а также не введены обязательные требования к уровню профессиональной квалификации и ответственности, в том числе с использованием механизмов страхования.
Как ранее отмечалось, выполнено только 17% от запланированных мероприятий, хотя изначально при публикации распоряжения правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. № 1336-р планируется выполнить весь список мероприятий «дорожной карты» к концу 2013 году [5].
Таким образом, проведенная оценка структуры и продолжительности инвестиционно-строительного цикла в Иркутске показала, что его продолжительность превышает почти в три раза нормативные значения по этому показателю и в пять раз - показатели, достигнутые за рубежом. Инвестиционно-строительный цикл жилищного строительства в г. Иркутске имеет нерациональную структуру. По большинству этапов, выполнение которых возложено на органы власти, имеет место превышение фактической продолжительности этапов над нормативной величиной. Превышение фактической продолжительности над нормативными и регламентируемыми значениями касается основных этапов инвестиционно-строительного проекта, что приводит к выводу о признании действующего механизма управления продолжительностью инвестиционно-строительного проекта не эффективным и не способным решить проблему сокращения продолжительности жилищного строительства.
Кроме того, анализ факторов, влияющих на продолжительность осуществления инвестиционно-строительного проекта, выявил специфические для российских условий факторы. В рамках исследования определена примерная продолжительность выполнения шагов каждого из этапов для г. Иркутска и сделан вывод о том, что наиболее существенное влияние на продолжительность инвестиционно-строительного проекта оказывает такой фактор, как количество административных процедур, необходимых для реализации инвестиционно-строительного проекта.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Мониторинг административных барьеров в жилищном строительстве. М., 2012.
2. Сайт Википедия [Электронный ресурс]. URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/
3. Всемирный банк - 2013: Ведение бизнеса - 2014: понимание регулирования деятельности малых и средних предприятий: совместная публикация Всемирного банка и Международной финансовой корпорации.
4. БайкалИнфо от 21.02.2013 [Электронный ресурс]. URL: http://baikal-info.ru/zastroennye-territorii-irkutska-budut-razvivatsya-malenkimi-mikrorayonami
5. Распоряжение правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 № 1336-р Об утверждении «дорожной карты». «Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства».
6. Национальный проект «Доступное и комфортное жилье гражданам России».
7. Статистический ежегодник. Краткий справочник Иркутской области: стат. сб. Иркутск: Изд-во Иркутскстата, 2014. 60 с.
8. Токарева К.А., Пешков А.В. Социально-экономическое развитие территорий и административные барьеры //Вестник ИрГТУ. 2014. № 9. С. 244-249.
9. Яськова Н.Ю. Перспективы развития строительства в отраслевом формате // Вестник ИрГТУ. 2014. № 2. С. 233-236.
10. Яськова Н.Ю. Развитие концептуальных положений управления процессами инвестиционной деятельности // Вестник ИрГТУ. 2012. № 11 (70). С. 278-280.
11. Матвеев И.Д. Анализ опыта комплексного строительства за рубежом // Вестник ИрГТУ. 2012. № 8 (67). С. 199-205.
12. Левченко Е.А., Воробчук В.А. Исследование по получению тампонажного расширяющегося цемента с использованием техногенных отходов // Вестник ИрГТУ. 2014. № 5 (88). С. 105-107.
13. Воробчук В.А. Экономические аспекты внедрения энергосберегающих технологий при производстве строительных материалов // Развитие инвестиционно-строительной сферы: проблемы, поиски, решении: монография. Иркутск: Изд-во ИрГТУ, 2014. С. 86-103.
14. Градостроительный кодекс РФ.
15. Земельный кодекс РФ.
Информация об авторе
Пешков Артем Витальевич, аспирант, e-mail: expertiza@istu.edu; Иркутский государственный технический университет, 664074, г. Иркутск, ул. Лермонтова, 83.
Information about the author
Peshkov A.V., Post-graduate, Department of Real Estate Expertise and Management, email: expertiza@istu.edu; Irkutsk State Technical University, 83 Lermontov St., Irkutsk, 664074.
