CC BY
98
Ринчинова Оюна Жалсановна - аспирант кафедры физической географии Бурятского государственного университета, 670000, г. Улан-Удэ, ул. Смолина, 24а, тел.: 8-924-653-33-14, e-mail: Ouyna@pisem.net
RincAmova Oyuna ZAa/sanovna - post-graduate student of department «Physical geography» of Buryat State University, 670000, Ulan-Ude, Smolin str., 24а, phone: 8-924-653-33-14, e-mail: Ouyna@pisem.net
УДК 330.15(571.54) Э.Д. Санжеев, Т.Б. Цырендоржиева
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ РЕКРЕАЦИОННЫМ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ В РЕСПУБЛИКЕ БУРЯТИЯ
В статье рассматриваются проблемы управления рекреационным природопользованием в Республике Бурятия. Выделены административные методы регулирования рекреационным природопользованием. Проанализирована современная законодательная и нормативно-правовая база развития туризма и определены основные направления ее совершенствования.
Ключевые слова:управление рекреационным природопользованием, рекреационные ресурсы, туризм, законы, нормативно-правовая база.
E.D. Sanzheev, T.B. Tsyrendorzhieva
ADMINISTRATIVE METHODS OF RECREATIONAL MANAGEMENT OF NATURE USE IN THE REPUBLIC OF BURYATIYA
The article deals with the problems of management of recreational nature use in the Republic of Buryatia. Administrative methods of regulation are allocated by recreational nature management. The modern legislative and legal base of development of tourism is analyzed and the basic directions of its perfection are defined.
Key words: management of recreational nature use, recreational resources, tourism, laws, legal base.
Основой рационального использования рекреационных ресурсов Республики Бурятия является система управления природопользованием в регионе в целом. Под управлением природопользованием понимаются мероприятия, осуществление которых позволяет изменить природные явления и процессы (усилить или ограничить их) в желательном для человека направлении [7]. Управление природопользованием -«совокупность процессов функционирования множества различных по характеру и таксономическому уровню (размерности) систем управления, объективно возникающих при решении многообразных проблем (задач) природопользования» [5].
Известно, что природопользование является самым сложным объектом управления, так как оно включает материальное производство и непроизводственную сферу, а также задачи охраны природы. В связи с этим проблема управления природопользованием является комплексной и для своей реализации требует системного подхода к ее организации.
Система рекреационного природопользования находится на пересечении трех других систем: труд - отдых (социальная); использование восстановление природных ресурсов (экономическая); использование - воспроизводство средств обслуживания (хозяйственная) [2]. Поэтому совершенствование системы управления
рекреационным природопользованием будет затрагивать практически все отрасли экономики и представляет собой весьма сложную задачу.
В настоящее время регулирование рекреационного природопользования в Республике Бурятия осуществляется административными методами, которые базируются на следующем:
• формирование законодательной и нормативно-правовой базы развития туризма как одного из основных компонентов рекреационного природопользования;
• установление предельно допустимых объемов выбросов и сбросов вредных веществ в атмосферный воздух, водоемы и водные объекты от санаторно-курортных комплексов;
• при использовании минеральных вод - лицензировании недропользования в части бурения скважин;
• взимание земельного и водного налога с учреждений рекреации.
Мировой опыт показывает, что первоначально формируется механизм административного управления природопользованием. Подобная ситуация характерна и для нашей страны. Повышенное внимание к сфере туризма, осознание важности ее развития как приоритетной отрасли экономики обусловили создание специального государственного органа, регулирующего развитие туризма. Президентом РФ был подписан
указ №1453 от 18.11.2004 г. «О федеральном агентстве по туризму и федеральном агентстве по физической культуре и спорту».
Для Бурятии создание эффективной системы управления туризмом является настоятельной необходимостью, поскольку в «Программе социально-экономического развития Республики Бурятия на 2008-2010 гг. и на период до 2017 г.» туризм признан одним из стратегических направлений экономики. Сегодня уже очевидно, что в связи с охраной озера Байкал развитие всех видов промышленности в Бурятии ограничено и очевидно будет ограничиваться в будущем еще сильнее, поэтому в отличие от подавляющего большинства других регионов России развитие туризма является для республики жизненно необходимым путем развития экономики.
В соответствии с указом Президента РФ была изменена система исполнительных органов РБ, в частности было выпущено постановление Правительства РБ № 329 от 22.10.2007 г. «Об утверждении положения о Республиканском агентстве по туризму». Однако создание агентства по туризму в республике не решает всех проблем в управлении рекреационным природопользованием.
Единая система управления рекреационными ресурсами на территории Бурятии еще не создана. Сложность создания подобной системы объясняется прежде всего тем, что рекреационные ресурсы в зависимости от их вида находятся в управлении федеральных, республиканских и местных органов власти, как например, заповедники и национальные парки находятся в ведении Министерства природных ресурсов РФ. Следует отметить, что была попытка создания подобной системы управления в республике, в частности был создан межведомственный совет по туризму при Правительстве РБ, который в 2001 г. начал рассмотрение вопросов использования и охраны рекреационных ресурсов. Межведомственный совет собирается четыре раза в год, его деятельность в основном связана с рассмотрением отдельных вопросов развития в сфере туризма, а также утверждением статуса особо охраняемых природных территорий. Однако создание данного управленческого органа носит общественный характер.
Наиболее важным и в то же время менее проработанным является вопрос формирования законодательной базы рационального использования и охраны рекреационных ресурсов. Анализ существующего законодательства показывает, что деятельность основных систем природопользования (землепользования, лесопользования, водопользования и др.) регулируется спе-
циальными законами, постановлениями, нормативно-правовыми актами, специально разработанными нормами и стандартами. Также для эффективного управления использованием и охраной основных видов природных ресурсов (земельных, лесных, водных и других ресурсов) уже сформировались свои системы управления, представленные государственными органами. Что касается рекреационного природопользования, законодательная база рационального использования рекреационных ресурсов только начинает формироваться.
В 2002 г. была разработана Комплексная схема охраны и использования природных ресурсов Байкальской природной территории (БПТ), в которой оценке состояния и перспективам развития рекреационных ресурсов придается большое значение. Согласно схеме к числу приоритетных направлений охраны и использования рекреационных ресурсов относятся:
• разработка всех необходимых нормативноправовых актов федерального и регионального уровней, предусмотренных ФЗ «Об охране озера Байкал» (1999) и регламентирующих охрану и использование рекреационных ресурсов;
• разработка механизма перевода земель из
различных категорий (в первую очередь земель водного, лесного фонда, госземзапаса, а также земель сельскохозяйственного назначения) в земли рекреационного назначения, т.е. создание системы рекреационного землепользования. Для формирования данной системы в республике в настоящее время назрела острая необходимость. Составляющими системы рекреационного землепользования являются: потенциал природного угодья, степень возможного рекреационного использования земельного участка с учетом допустимой нагрузки на территорию, экологическая оценка земли. Определяющим моментом при организации рекреационного использования земли должен стать ландшафтно-
экологический подход, базирующийся на геосистемных представлениях [3].
• создание сети взаимосвязанных ООПТ, яв-
ляющихся средоформирующим и средосохраняющим, ландшафтно-экологическим
каркасом с разрешенной рекреационной деятельностью;
• модернизация действующей и создание новой материально-технической базы (средств размещения и инфраструктуры) с использованием экологобезопасных материалов и технологий, ориентированных на запросы туристов с разными уровнями дохода;
• разработка программы развития перспективных для БПТ видов туризма - экологического, сельского, приключенческого, религиозного, культурно-познавательного, делового, событийного, научного;
• разработка и внедрение механизмов государственного регулирования и поддержки мероприятий по охране и рациональному использованию рекреационных ресурсов.
Задачами стратегии устойчивого развития
БПТ в сфере охраны и использования рекреационных ресурсов являются:
• осуществление полного согласования всех нормативных правовых актов федерального и регионального уровня, предусмотренных ФЗ «Об охране озера Байкал» (1999), постоянное расширение и обновление нормативной базы федерального и регионального уровня, регламентирующих охрану и использование рекреационных ресурсов БПТ в соответствии с Концепцией;
• составление и регулярное обновление кадастра рекреационных ресурсов БПТ. Бурятия, обладая огромным потенциалом рекреационных ресурсов, остро нуждается в строго систематизированной, научно обоснованной информации, в данном случае в кадастре рекреационных ресурсов [10]. Кадастр формируется на региональной основе и является базой для максимально полного, экологически обоснованного неистощительного использования ресурсного потенциала для развития туризма. Кадастр отражает региональную рекреационную специфику, потенциал территории для развития того или иного вида туризма, этногеографические особенности, а также традиционные виды рекреационного природопользования. По мнению З.Г. Мирзе-хановой [6], создание кадастра позволит решить следующие задачи: оценить возможности рекреационных ресурсов для развития различных видов туризма; эффективно управлять рекреационными ресурсами региона; планировать и проектировать мероприятия, связанные с использованием рекреационных ресурсов: создание туристских маршрутов, составление картографической основы для создания геоинформационной рекреационной системы; обеспечение туристско-кадастровой информации;
• инвентаризация рекреационных ресурсов на основе экологических паспортов рекреационных хозяйственных объектов, составляемых и обновляемых субъектами хозяйственной рекреационной деятельности;
• применение апробированных на БПТ и рекомендованных международными природоохранными институтами методик определения норм предельно допустимых нагрузок, проведения мониторинга состояния рекреационных ресурсов и влияния рекреационных нагрузок на состояние экологических систем БПТ;
• обязательное проведение экологических и социально-экономических экспертиз всех инновационных проектов как расширения, так и ограничения природопользования, касающегося природных рекреационных объектов;
• осуществление межрегиональной и межотраслевой координации, предусмотренной Концепцией развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 г., при формировании региональных концепций и программ развития туризма с разработкой экономических планов их реализации, в т.ч. в рамках региональных целевых программ социальноэкономического развития [8].
Среди основных принятых федеральных законов, регулирующих деятельность в сфере рекреационного природопользования, можно назвать ФЗ №26-ФЗ от 27.01.1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», ФЗ №132-ФЗ от 24.11.1996 г. «Об основах туристской деятельности в РФ» с изменениями от 17.01.2007 г. и др.
На республиканском уровне были приняты законы, необходимость в которых назрела уже давно. Это, прежде всего, законы Республики Бурятия № 210-1 от 21.11.1995 г. «О туризме» с изменениями и дополнениями, №210-1 от
21.11.1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях, курортах и иных категориях особо охраняемых территорий в Республике Бурятия».
Принятие данных законов заполнило юридический вакуум в существующем законодательстве, касающемся рекреационного природопользования, сформировало правовую основу для развития туризма и туристской деятельности в Республике Бурятия и позволило придать официальный статус существующим лечебнооздоровительным местностям, определить порядок и методы их использования.
Формирование законодательной базы в сфере использования рекреационных ресурсов сопровождалось разработкой соответствующей нормативно-правовой базы. Так, среди нормативноправовых актов, имеющих важное значение для рекреационного природопользования в Республике Бурятия, следует отметить постановление
Правительства РБ «О мерах по реализации закона РФ № 170 от 19.05.1997 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» в Республике Бурятия, а также указ Президента РБ №927-11 от 28.02.2002 г. «О внесении изменений и дополнений в закон РБ “О туризме” №747 от 14.04.98 г.».
В соответствии с перечнем к постановлению Правительства Республики Бурятия от 19.05.1997 г. № 170 «О мерах по реализации закона Российской Федерации «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» в Республике Бурятия», более чем 100 территориям должен быть присвоен статус особо охраняемых природных территорий республиканского либо местного значения. В 2002 г. статус присвоен только двум местностям в Кабанском районе, однако этот список так и не был расширен. Причина состоит в недостаточной активности органов местного самоуправления Республики Бурятия, в ведении которых находятся данные зоны, отсутствии в местных бюджетах средств, необходимых для создания особо охраняемых природных территорий, а также в том, что процесс создания данных территорий сопряжен с рядом трудностей и проблем, связанных с практикой применения действующих подзаконных актов.
Необходимо отметить, что существующее законодательство, регулирующее деятельность в сфере рекреационного природопользования, отражает только его отдельные аспекты. Для формирования эффективного механизма управления рекреационным природопользованием необходимо совершенствование существующего законодательства и, прежде всего, признание рекреационного природопользования как одного из полноправных компонентов общей системы природопользования. Важнейшим направлением в решении данного вопроса является разработка и принятие федерального закона, аналогичного Водному кодексу РФ (2006), Земельному кодексу РФ (2001), Лесному кодексу РФ (2007) и др., обеспечивающим государственное регулирование отдельных видов природных ресурсов. Актуальность разработки и принятия данного закона усиливается общепризнанным мнением, что рекреационные ресурсы, являющиеся основой для формирования туристско-рекреационного комплекса, приоритетность развития которого признана на государственном уровне, должны и могут быть равноправными наряду с другими видами природных ресурсов. На них также должен распространяться режим особого природопользования, подразумевающий создание или сохранение условий неразрушающего
воздействия на естественные экологические системы и обеспечения их восстановления и воспроизводства с вмешательством или без вмешательства человека.
При формулировании и определении основных направлений и приоритетов охраны и использования рекреационных ресурсов основополагающим является решение актуальной проблемы полноценной реализации ФЗ «Об охране озера Байкал» (1999) путем наполнения реальным и действенным содержанием основных его статей - ст. 12 «Организация туризма и отдыха в центральной экологической зоне» и ст. 16
«Комплексные схемы охраны и использования природных ресурсов Байкальской природной территории».
Отсутствие необходимых нормативных правовых актов федерального и регионального уровней, предусмотренных федеральным законом «Об охране озера Байкал» и регламентирующих охрану и использование рекреационных ресурсов, не способствует созданию долгосрочных условий для развития собственно туризма и сохранению природных ресурсов, социальных и культурных ценностей общества [4].
Сегодня нормативно-правовая база в сфере туризма и рекреации далека от совершенства и требует расширения. Необходима разработка на федеральном уровне положения о лицензировании международной туристской деятельности, совершенствование налогового, банковского, таможенного, инвестиционного законодательства в части стимулирования деловой активности работающих в сфере туристско-рекреационного комплекса, а также законодательства о коммерциализации рекреационной деятельности и стимулировании создания новых предприятий этой сферы с учетом специфики рекреационнотуристской деятельности для обеспечения условий добросовестной конкуренции, ликвидации монополизма, коррупции, что является главной задачей в период перехода к рыночной экономике [9].
Необходимо отметить, что в Бурятии помимо ТР ОЭЗ «Байкальская гавань» планируется развитие региональных туристских зон на семи кластерных территориях, что позволит еще разнообразить туристское предложение и вовлечь в туристский оборот участки, не включенные в ТР ОЭЗ. На каждой подобной территории имеются участки от 100 до 800 га, на которых будут создаваться современные всесезонные курорты и благоустраиваться места массового отдыха. В этих целях в республике совершенствуется нормативно-правовая база по созданию региональных туристских зон, по организации мест
массового отдыха в центральной экологической зоне БПТ и благоприятного инвестиционного климата.
Не следует также пренебрегать вопросами сохранения ресурсов туризма и рекреации. В республике наблюдается неразвитость системы мониторинга этих ресурсов, позволяющей управлять развитием рекреационного природопользования. Сегодня функция проведения мониторинга зон рекреационного назначения закреплена за многими государственными природоохранными и надзорными органами. При этом эффективность их работы невелика. Очевидна необходимость преобразований в системе органов экологического управления и контроля, в частности передачи функции мониторинга объектов и местностей рекреационного назначения специализированной службе. Решением данной проблемы может стать создание специальной службы экологического мониторинга рекреационных объектов [1].
Таким образом, законодательная база в сфере рекреационного природопользования как на федеральном, так и на республиканском и местном уровнях требует совершенствования, путем разработки и принятия новых законов и нормативноправовых актов, которые позволяют осуществлять эффективное и оперативное управление использованием и охраной рекреационных ресурсов. Весьма перспективным направлением в решении данного вопроса является изучение зарубежного опыта в области разработки и формирования законодательной и нормативно-правовой базы рекреационного природопользования.
Литература
1. Бабиков В.А., Дубенцова Е.В., Цырендоржиева Т.Б.
Современное состояние экологического законодатель-
ства в области туристско-рекреационной деятельности в Республике Бурятия // Закон Российской Федерации «Об охране озера Байкал» как фактор устойчивого развития Байкальского региона: материалы межд. науч. конф. - Иркутск, 2003. - С.49-52.
2. Зворыкин К.В., Мухин Г.Д., Насретдинов В.З., Чижова В.П. Научно-прикладные аспекты типологии и оценки рекреационных территорий // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 5: География. - 1987. - № 4. - С. 10-15.
3. Комарова С.Ю. Социально-экологические аспекты рекреационного землепользования (на материалах Омской области): автореф. ... канд. с-х. наук. - Омск, 2009. - 19 с.
4. Комплексная схема охраны и использования природных ресурсов Байкальской природной территории: рекреационные ресурсы, стратегия, экологическая политика, координационный план. Кн. 1 // Фонды Байкальского института рационального природопользования СО РАН. - Улан-Удэ, 2002. - 128 с.
5. Котельников А.М. Геоэкологическое обеспечение управления природопользованием в регионе (на примере Читинской области). - Новосибирск: Изд-во СО РАН, 2002. - 248 с.
6. Мирзеханова З.Г. Кадастр туристических ресурсов в системе государственного регулирования в сфере туризма // Устойчивое развитие туризма: опыт и инновации: материалы II Межд. науч.-практ. конф. - Улан-Удэ: Изд-во БНЦ СО РАН, 2007. - С. 294-302.
7. Реймерс Н.Ф. Природопользование: словарь-
справочник. - М.: Мысль, 1990. - 637 с.
8. Савенкова Т.П., Максанова Л.Б-Ж. Рекреационные ресурсы в «Комплексной схеме охраны и использования природных ресурсов Байкальской природной территории» // Закон Российской Федерации «Об охране озера Байкал» как фактор устойчивого развития Байкальского региона: материалы междунар. науч. конф. - Иркутск, 2003. - С.200-203.
9. Цырендоржиева Т.Б. Территориальные рекреационные комплексы Республики Бурятия. - Улан-Удэ: Изд-во Бурят. гос. ун-та, 2007. - 159 с.
10. Цырендоржиева Т.Б. Формирование кадастра рекреационных ресурсов Республики Бурятия // Географическая наука и образование в Бурятии: материалы науч.-практ. конф., посвящ. 20-летию отделения «География» биолого-географического факультета Бурятского государственного университета. - Улан-Удэ, 2008. - С. 233-236.
Санжеев ЭрдэниДоржиевич- кандидат географических наук, научный сотрудник Байкальского института природопользования СО РАН, 670047, г. Улан-Удэ, ул. Сахьяновой, 8. E-mail: esan@binm.bscnet.ru
Цырендоржиева Татьяна Баировна - кандидат географических наук, доцент кафедры физической географии БГУ, 670000, г. Улан-Удэ, ул. Смолина, 24а. E-mail: oletan35@list.ru
SanzAeev Erdeni DorzAievicA - candidate of geography science, scientific employee of the Baikal Institute of Nature Management of Siberian Branch of Russian Academy of Science, 670047, Ulan-Ude, Sahianovoy str., 8, e-mail: esan@binm.bscnet.ru
TsyrendorzAieva Tatyana Bairovna - candidate of geography science, assistant professor of department of physical geography of BSU, 670000 Ulan-Ude, Smolin str. 24a, e-mail: oletan35@list.ru
УДК 557.472 (571.54) М.Г. Халзагаров
ЖИВЫЕ ВОДЫ БУРЯТИИ: ЗАКОНОМЕРНОСТИ РАЗМЕЩЕНИЯ И НАПРАВЛЕНИЯ ИХ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
В статье рассматриваются вопросы размещения источников термальных вод Бурятии и пути их освоения. Ключевые слова: рифтовый пояс, термальные источники, лечебные ресурсы, рекреация, лечебнооздоровительные местности.
