CC BY
314
ПРАВО
АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО В СУДАХ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
Панова И.В.
В статье автор рассматривает ряд положений ГПК РФ и КоАП РФ, относящихся к административному судопроизводству, анализируя соответствующие нормы, которые, в частности, вызывают неоднозначную реакцию у теоретиков и правоприменителей. Затрагиваются вопросы судебной практики и разъяснения Верховного Суда РФ по тем или иным вопросам административного судопроизводства.
ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS IN COURTS OF GENERAL JURISDICTION
I.B. Panova
In the article the author examines a number of provisions of the civil procedural code and the code of administrative offences of the Russian Federation pertaining to the administrative proceedings, by analyzing the respective regulations, which, in particular, cause ambiguous reaction among theorists and law enforcers. Issues of court practice and explanations of the Supreme court on certain issues of administrative procedure.
В силу ст. 126 Конституции Российской Федерации рассмотрение административных дел подсудно судам общей юрисдикции. При этом учеными высказываются диаметрально противоположные мнения по проблеме административного судопроизводства и, в частности, содержанию таких норм в ГПК РФ1.
В настоящее время административная юстиция функционирует в рамках судов общей и арбитражной юрисдикции, развивается внутренняя специализация на уровне судей и судебных коллегий. В некоторых случаях в роли административного суда
выступает Конституционный Суд Российской Федерации.
Процессуальное оформление административной юстиции получило выражение также в ГПК РФ и в АПК РФ.
Данные документы содержат разделы, объединяющие процессуальные нормы о порядке рассмотрения судами дел, вытекающих из публичных правоотношений, в том числе из административно-правовых.
Подраздел III раздела II ГПК РФ «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» весьма значителен по объему. Глава 23 посвящена определе-
1 Так, если Н. Салищевой и Е. Абросимовой "представляются принципиально неприемлемыми существующие ныне в ГПК РФ и АПК РФ положения о том, что дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются судами по общим правилам, хотя и с существенными оговорками" , то, по мнению Н.И. Клейн представляется, что рассмотрение судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, должно по-прежнему регулироваться АПК РФ и ГПК РФ, а не вновь создаваемым Кодексом об административном судопроизводстве", который приведет к повторению общих норм и к созданию неоправданных процессуальных различий; создание административных судов нецелесообразно, ибо для этого нужны значительные средства и существенные изменения состава судей, а судопроизводство по своей природе не может быть административным (Салищева Н., Абросимова Е. Судебное обеспечение административной реформы, или Вновь об административной юстиции // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 5. С. 30; Клейн Н.И. О развитии арбитражного процессуального законодательства // Журнал российского права. 2010. № 4. С. 13 - 15).
нию общих положений данного вида гражданского судопроизводства, главы 24-26 -регулированию особенностей производства по делам о признании недействующими нормативный правовык актов полностью или в части; об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, дол-жностнык лиц, государственный и муниципальный служащих; о защите избирательны« прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
Статьи 22-27 ГПК РФ определяют компетенцию судов общей юрисдикции различного уровня. Так, Верховный Суд РФ согласно ч. 1 ст. 27 указанного документа рассматривает по первой инстанции дела об оспаривании ненормативных правовых актов Президента Российской Федерации, ненормативных правовых актов палат Федерального Собрания, ненормативны х правовы х актов Правительства Российской Федерации; об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций. Кроме того, согласно п. 5 ч. 1 ст. 27 именно Верховный Суд Российской Федерации рассматривает дела об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума.
Согласно ст. 26 ГПК РФ Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и автономного округа рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субыектов Российской Федерации,
затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательный комиссий субыек-тов Российской Федерации (независимо от уровня выборов, референдума), окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субыектов Российской Федерации, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума.
Отдельно стоит отметить, что суды общей юрисдикции не рассматривают в рамках осуществления судебного административного контроля дела, в отношении который предусмотрен иной порядок судебного обжалования (абзац 3 ст. 3 Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 года № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»).
Так, на сегодняшний день специальный порядок обжалования установлен в следующих случаях:
- дела, связанные с существованием внесудебного порядка рассмотрения дел об административны« правонарушениях, который реализуют органы исполнительной власти (главы 22 и 23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). Решения по эти делам могут быть обжалованы в суд общей юрисдикции по правилам, установленным главой 30 КоАП Российской Федерации;
- дела, отнесенные к компетенции военных судов пунктом 1 ст. 7 Федерального конституционного закона «О военных судах Российской Федерации». Кроме того, военные суды являются судами общей юрисдикции (ч. 1 ст. 1 названного Федерального конституционного закона), которые специализируются на рассмотрении дел, связанных со специальным субыектом - военнослужащим или гражданином, проходящим военные сборы, с одной стороны, и органом военного управления - с другой;
- дела по экономическим спорам и иные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений и отнесенные к компетенции арбитражных судов;
- обжалование действий и решений суда и должностных лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство (статьи 123-127 УПК РФ).
Таким образом, в настоящий момент ГПК РФ и АПК РФ содержат самостоятельные разделы, регулирующие как общие принципы рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, так и особенности производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов, об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов публичной власти, должностных лиц, а также по делам о привлечении к административной ответственности и об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. Установлены особенности производства по делам о взыскании обязательных платежей и санкций.
Тем не менее и здесь можно согласиться с экспертами, что нормы, содержащиеся в рассмотренных документах, в большей степени отражают специфику именно административного, а не гражданского или арбитражного судебного процесса, включая свойственные первому правила распределения бремени доказательств, активной роли судьи в процессе и т.п.
I. Существующие элементы административного судопроизводства
Во-первых, в системе судов РФ появился новый судебный орган - Дисциплинарное судебное присутствие2, который в порядке, предусмотренном главами 23 и 25 ГПК РФ, с учетом особенностей ФКЗ от 9
ноября 2009 г. рассматривает жалобы граждан, судейские полномочия который досрочно прекращены решением Высшей квалификационной коллегии судей РФ или решением квалификационной коллегии судей субыекта РФ за совершение ими дисциплинарны« проступков. Таким образом, создан самостоятелыный специализированный орган, назначением которого является осуществление судебного контроля за органом судейского сообщества, наделенного государственно-властными полномочиями. Представляется, что такие паллиативные формы защиты прав, как дисциплинарное судебное присутствие, не могут замениты административного судопроизводства, которое является полноценной формой защиты прав граждан от незаконных действий органов власти, иных субыектов публичного права. Следует согласитыся в данном случае с А.В. Юдиным, который считает, что производство в дисциплинарном судебном присутствии в конечном счете способно "выкристаллизоватыся в процессуалыный порядок рассмотрения дел, который можно будет охарактеризовать, как самостоятелыный вид судопроизводства, существующий наряду с гражданским 3.
Во-вторых, в ст. 4 ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" закреплено, что суды общей юрисдикции осуществляют правосудие, разрешая споры и рассматривая дела, отнесенные к их компетенции, посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В составе Верховного Суда РФ создана Судебная коллегия по административным делам (п. 4 ч. 1 ст. 10 ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации"), появление которой можно рассмат-риваты как предтечу будущих административных судов. Как отмечается в литературе, создание такой коллегии позволит вы-
2 ФКЗ от 9 ноября 2009 г. "О Дисциплинарном судебном присутствии" // Российская газета. 2009. 11 ноября. Далее - ФКЗ от 9 ноября 2009 г.
3 Юдин A.B. Процессуалыные аспекты функционирования Дисциплинарного судебного присутствия // Вестник ВАС РФ. 2010. № 2. С. 41.
Панова И.В.
делить дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, из общей массы гражданских дел (пока только на уровне высшего органа в системе судов общей юрисдикции), и сосредоточиться на более качественном их рассмот-рении4.
В-третьих, согласно изменениям, внесенным в нормы подраздела III раздела 2 ГПК РФ ФЗ от 23 июля 2010 г., перечень дел, рассматриваемых судом в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений (ст. 245 ГПК РФ), дополнен делами по заявлениям о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении или продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении (гл. 26.1 ГПК РФ). Судебный контроль за действиями должностных лиц, осуществляемый при рассмотрении данной категории дел (так же, как и дел о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар; гл. 35 ГПК РФ), является реализацией конституционного права на свободу и личную неприкосновенность, гарантированного ст. 22 Конституции РФ. Поскольку суд в данном случае осуществляет административно-властные полномочия, представляется, что "дела о реадмиссии" должны рассматриваться в порядке административного судопроизводства.
В-четвертых, необходимость создания административных судов обусловлена с каждым годом возрастающим количеством дел данной категории, поступающих в суды общей юрисдикции.
Так, в регионах, например, судами Приморского края в 2011 году рассмотрено 5172 дела, вытекающих из публичных правоотношений, что составляет 7,8 % от числа рассмотренных дел (66636 дел), и 134863 дела об административные правонарушениях. В
первом полугодии 2012 года судами края рассмотрено 2401 дело, вытекающее из публичных правоотношений, что составляет 8,7 % от числа рассмотренных (27561 дело), и 62108 дел об административных правонарушениях.
II. Общие положения административного судопроизводствасогласно действующему законодательству
Задачами административного судопроизводства являются, прежде всего, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. Эти задачи в полной мере реализуются на стадии рассмотрения дела, в рамках которой особое значение приобретает строгое соблюдение норм материального права, а также урегулированного административно-процессуальными нормами порядка разрешения таких дел.
В соответствии с главой 29 КоАП РФ судьи судов общей юрисдикции, рассматривая дела об административных правонарушениях, обязаны руководствоваться не только общими положениями гражданского процессуального права, но едиными правилами, содержащимися в указанной главе КоАП РФ.
Данную основополагающую идею КоАП РФ полностью воспринял ГПК РФ. В нем не содержится норм, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях в случаях, когда дело рассматривается в суде общей юрисдикции. В п.7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» специально подчеркнуто, что ГПК РФ не определяет порядок произ-
4 Симонян С.Л. О развитии административного судопроизводства на современном этапе // Российская юстиция. 2011. № 7. С. 27 - 30.
водства по делам об административны« правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях.
Вместе с тем несколько иначе эту проблему решил АПК РФ, в котором законодатель по непонятным причинам проигнорировал одно из важнейших положений КоАП РФ и установил особый порядок рассмотрения дел об административны« правонарушениях (гл. 25 АПК РФ).
Одной из основных проблем функционирования института подведомственности в рамках процессуального права еще в советский период было разграничение полномочий в отношении рассмотрения и разрешения юридических дел между органами юрисдикционной системы и органами административной юстиции, т.е. фактически речь шла о проблемах разграничения родовой подведомственности. В настоящее время содержательная сторона комплекса проблем определения и разграничения подведомственности качественно изменилась и последовательно трансформировалась в основном в проблемы определения и разграничения видовой подведомственности. Отсюда, в свою очередь, последовали проблемы определения и разграничения подсудности споров и иных юридических дел.
Подведомственность - это совокупность признаков, характеризующих правонарушение, а в некоторык случаях и лицо, его совершившее, исходя из которык рассмотрение и разрешение возникшего в связи с этим спора должно быть осуществлено судом общей юрисдикции по правилам гражданского процессуального законодательства, а не Конституционным Судом РФ и не арбитражным судом.
Предусмотренное ст. 125 Конституции РФ полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик,
уставов, а также законов и иных нормативных актов субыектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субыектов Российской Федерации, относится к компетенции только Конституционного Суда РФ. По смыслу ст. ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ суды общей юрисдикции не могут признавать названные в п. п. "а" и "б" ч. 2 и ч. 4 ст. 125 Конституции РФ акты не соответствующими Конституции РФ и потому утрачивающими юридическую силу.
Суд общей юрисдикции, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ федерального закона или закона субыекта Российской Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности этого закона. Обязанность обратиться в Конституционный Суд РФ с таким запросом, по смыслу ч. 2 и 4 ст. 125 Конституции РФ во взаимосвязи с ст. 2, 15, 18, 19, 47, 118 и 120 Конституции РФ, существует независимо от того, было ли разрешено дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона на основе непосредственно действующих норм Конституции РФ.
Статьи 125, 126 и 127 Конституции РФ не исключают возможности осуществления судами общей юрисдикции вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в п. "а" и "б" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ.
Такие полномочия судов могут быть установлены федеральным конституционным законом с тем, чтобы в нем были закреплены виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, правила о предметной,
территориальной и инстанционной подсудности таких дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с требованием о проверке законности актов, обязательность решений судов по результатам проверки акта для всех правоприменителей по другим делам. Иначе суды не вправе признавать незаконными и в связи с этим утрачивающими юридическую силу акты ниже уровня федерального закона, перечисленные в п. "а" и "б" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ.
Основная сложность в определении подведомственности дела на практике заключается в необходимости разграничения подведомственности арбитражных судов и гражданской процессуальной подведомственности судов общей юрисдикции.
По общему правилу нормативные правовые акты обжалуются в суд общей юрисдикции. Арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ).
Если федеральный закон, которым бы оспаривание нормативного правового акта, затрагивающего права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, отсутствует, то такого рода дело должно рассматриваться судом общей юрисдикции.
Кроме того, из общих правил подведомственности существуют и иные исключения. Так, например, ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ предусмотрено, что дела об административных правонарушениях, указанные в данной части статьи (в том числе и дела об административных правонарушениях, предусмотренные статьей 18.15 КоАП РФ), рассматриваются судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.
Согласно части 3 статьи 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, которые указаны в частях 1 и 2 настоящей статьи и производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Российской Федерации, административное приостановление деятельности или дисквалификацию лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, рассматриваются судьями районных судов.
Так, если по делу об административном правонарушении проводилось административное расследование и санкцией предусмотрено, что одним из возможных видов административного наказания для юридического лица является административное наказание в виде административного приостановления деятельности, при рассмотрении настоящего дела об административном правонарушении должностным лицом управления были превышены полномочия. В соответствии с частью 3 статьи 23.1 КоАП РФ данное дело должно быть рассмотрено судьями районных судов. Тем не менее судебная практика по данному вопросу пошла разными путями.
В связи с этим высказывалась позиция, согласно которой дела об административных правонарушениях, названных в части 2 статьи 23.1 КоАП РФ и производство по которым проводилось в форме административного расследования, подлежат рассмотрению в суде во всех случаях, а не только в тех, когда административный орган или должностное лицо передает дело на рассмотрение судье.
КоАП РФ предусматривает, что 2/3 составов правонарушений, согласно ч. 1 ст. 23.1, рассматривают суды и 1/3 составов подлежит рассмотрению административными органами. Подсудность дел об адми-
нистративных правонарушениях судьям районных судов определена абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ. Дела об административных правонарушениях, напрямую указанных в данной статье, рассматриваются судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье. Именно эти дела рассматриваются судьями районных судов, если производство по ним осуществляется в форме административного расследования.
Судьями районного суда рассматриваются и разрешаются также дела об административны« правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Российской Федерации, административное приостановление деятельности или дисквалификацию лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субыекта Российской Федерации, должности муниципальной службы.
Статьей 23.1 КоАП России установлен перечень административны« правонарушений, дела о которых уполномочены рассматривать судьи. При этом в части 1 статьи приведен перечень дел, рассмотрение которых относится к исключительной компетенции суда. Как правило, это дела об административны« правонарушениях, представляющих наибольшую общественную опасность. Часть 2 статьи 23.1 КоАП России устанавливает полномочия судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях в случаях, когда должностное лицо административного органа, рассматривающее дело об административном правонарушении, полагает необходимым применение вида или размера административного наказания, назначить которое уполномочены только судьи.
По общему правилу дела об административных правонарушениях, указанны« в частях 1 и 2 статьи 23.1 КоАП России, рассматриваются мировыми судьями. Исклю-
чения из этого правила составляют дела, подведомственные судьям арбитражных и военных судов, а также дела, отнесенные к подсудности районных судов.
В связи с изложенным полагаем, что абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП России не установлена альтернативная подведомственность дел об административны« правонарушениях административным или судебным органам в зависимости от факта проведения административного расследования по делам, а определена подсудность дел, отнесенных к компетенции судей общей юрисдикции и переданных им на рассмотрение в соответствии с частью 2 статьи 23.1 КоАП России.
Иное противоречило бы ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, прямо предусматривающей рассмотрение указанных в ней дел судьями только в тех случаях, когда орган, должностное лицо передают дело на рассмотрение судье.
Кроме того, дела об административных правонарушениях, указанны« в части 2 статьи 23.1 КоАП России (например, дела об административны« правонарушениях, ответственность за которые установлена статьями 16.2, 16.3, частью 1 статьи 16.9 КоАП России и другие), должны рассматриваться либо мировыми судьями (по общему правилу, установленному абз. 4 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, если по делу не проводилось административное расследование), либо судьями районных судов, если административное расследование проводилось. Однако данный вывод неизбежно вступает в противоречие с положениями части 1 статьи 23.8 КоАП России, согласно которой дела об административных правонарушениях, предусмотренный, например, статьями 16.2 - 16.22 КоАП России, то есть дела обо всех административны« правонарушениях в области таможенного дела, отнесены к исключительной компетенции суда, рассматривают административные органы.
Данная позиция согласуется с п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 года № 2 "О некоторых вопросах,
связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", согласно которому дело об административном правонарушении, подведомственном арбитражному суду в соответствии с абзацем 3 части 3 статьи 23.1 КоАП России, не становится подведомственным районному суду, если по нему проводилось административное расследование, а подлежит рассмотрению арбитражным судом. На иных позициях стоят суды общей юрисдикции.
До недавнего времени в практике судов общей юрисдикции оставался нерешенным вопрос о том, как следует поступить судье, если в ходе рассмотрения дела выяснится, что дело подведомственно арбитражному суду. Очевидно, что проблематичность этого вопроса обусловлена спецификой правового регулирования административно-юрисдикционной деятельности в арбитражных судах, в которых дело о привлечении к административной ответственности может быть возбуждено только на основании заявления органа, должностного лица, составивших протокол об административном правонарушении. Ожидалось, что указанный вопрос получит свое разрешение в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Но, к сожалению, этого не было сделано. В свою очередь, в постановлении Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» этот вопрос решен ясно и четко. В частности, разъяснено, что в случае установления неподведомственности дела на стадии его рассмотрения суд выносит определение о прекращении производства в арбитражном суде и возвращении протокола об административном правонарушении и прилагаемых к нему документов административному органу.
Изначально практика судов общей юрисдикции также пошла по этому пути. Однако в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за третий квартал 2006 г. был предложен иной подход к решению указанного вопроса. Как разъяснил Верховный Суд, если в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении выяснится, что данное дело относится к компетенции арбитражного суда, судья в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ должен вынести определение о передаче дела на рассмотрение по подведомственности и возвратить протокол об административном правонарушении и другие материалы дела органу или должностному лицу, обратившимся в суд.
Обобщая данные статистики Верховного Суда РФ на 2011 г. о практике рассмотрения дел, вытекающих из административных правоотношений, мы убеждаемся в их ежегодном неуклонном росте по сравнению с иными категориями гражданских дел.
Вопрос только в том, как при этом устранить конкуренцию полномочий по данной категории дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. В связи с этим высшими судебными органами неоднократно делались попытки преодолеть разногласия о подведомственности судебных дел, в том числе с помощью создания специализированных административных судов, поскольку зачастую без согласования с Верховным Судом РФ по инициативе Высшего Арбитражного Суда и наоборот принимаются поправки к Арбитражному процессуальному кодексу и ряду других законопроектов, в том числе, например, по вопросам расширения полномочий арбитражных судов по рассмотрению споров граждан с органами власти, которые до этого были подведомственны лишь судам общей юрисдикции.
Разногласия Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ о месте административных судов в судебной системе страны вполне можно разрешить, признав
их самостоятелыносты, полагают эксперты Совета Европы.
Одним из ключевых моментов в формировании нормативно-правовой базы для административного судопроизводства встал также вопрос о распределении подсудности между существующими органами судебной власти. Данные основания яви-лисы толчком к подготовке двух законопроектов: ФКЗ "О федералынык административ-нык судах в Российской Федерации" и ФЗ "Кодекс административного судопроизводства".
III. Проблемы извещения участников-производства по делам об административных правонарушениях
Пожалуй, основные трудности, которые здесы возникают, обусловлены отсутствием в КоАП РФ норм, определяющих механизм извещения лиц, участвующих в деле. Не вызывает сомнений, что данная ситуация обусловлена не принципиалыной позицией законодателя, а недостатками юридической техники, которые вряд ли можно оправ-даты, имея в виду, что надлежащее извещение участников процесса влечет за собой важнейшие процессуалыные последствия как для лиц, участвующих в деле, так и для суда. Например, толыко надлежащее извещение лица, привлекаемого к административной ответственности, дает судые право на заочное рассмотрение дела, в то время как ненадлежащее извещение этого лица является безусловным основанием для отмены судебного постановления. В конечном счете отсутствие четких процессуалыных норм, определяющих способы и сроки извещения участников процесса, не обеспечивает своевременного рассмотрения дел об административных правонарушениях и не способствует формированию уважителыного отношения к закону и суду. В практическом плане указанное обстоятелыство является одной из причин, по которой значителыная часты дел об административных правонарушениях неоднократно откладывается, а за-
тем прекращается за истечением сроков давности привлечения к административной ответственности.
В этой связи возникает вопрос о возмож-нык путях выкода из сложившейся ситуации. На первый взгляд, проблему надлежащего извещения лиц, участвующих в деле, можно решить с позиций ст. 113-114 ГПК РФ или ст. 121-123 АПК РФ, определяющих порядок судебного извещения в гражданском (арбитражном) процессе.
Действительно, при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении судья вправе в случае необходимости вынести специальный процессуальный документ (определение) о назначении времени и места рассмотрения дела, о вызове лиц, указанный в ст. 25.1-25.10 КоАП РФ, об истребовании необходимых дополнительных материалов по делу, о назначении экспертизы.
Если же говорить об институте судного извещения, то восполнять имеющиеся пробелы путем прямого копирования соответствующих норм ГПК РФ или АПК РФ вряд ли возможно. Представляется, что до законодательного урегулирования этого вопроса в КоАП РФ проблему судебного извещения участников производства по делам об административных правонарушениях необходимо решать, исходя из общих принципов осуществления правосудия, с учетом специфики административно-де-ликтных дел.
Логика такого вывода содержательно подтверждается тем, что в гражданском процессе, для которого характерны диспо-зитивные и состязательные начала, бремя извещения смещено от суда на заинтересованное лицо, а в административном процессе это бремя возлагается прежде всего на судью. Следовательно, в производстве по делам об административных правонарушениях речь может идти лишь о приспособлении соответствующих норм гражданского судопроизводства к особенностям данной категории дел.
С учетом сказанного можно выделить следующие способы извещения участников производства по делам об административных правонарушениях:
• отсылка судебной повестки, содержащей информацию о месте и времени судебного разбирательства;
• извещение через должностное лицо органа, составившего протокол об административном правонарушении, которому судья вручает повестку и поручает ее вручить участникам процесса;
• извещение по месту работы;
• судебное извещение с использованием различных технических средств связи (телефонограммой, телеграммой, по факсимильной связи или электронной почте).
Важные разъяснения по поводу извещения лиц, участвующих в деле, даны в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», в котором обращено внимание на необходимость использования любых средств связи, позволяющих контролировать получение информации соответствующим лицом.
Однако на практике основным способом извещения участников процесса до сих пор остается вручение судебных повесток посредством услуг почтовой связи, что в современных условиях является крайне неэффективным, поскольку лицо, привлекаемое к административной ответственности, очень часто не заинтересовано в быстром рассмотрении дела и уклоняется от получения повестки. Например, с целью затягивания процесса правонарушитель нередко отказывается от вручения ему судебного извещения либо не является в организацию связи за его получением. Кроме того, достаточно распространены ситуации, когда при составлении протокола об административном правонарушении гражданин, в отношении которого ведется производство по делу, называет вымышленный адрес своего мес-
та жительства или адрес, по которому он уже не проживает, что фактически приводит к невозможности надлежащего извещения этого лица. Во всех перечисленных случаях не врученные адресатам заказные письма с судебными повестками возвращаются в суд с отметками: «такого адреса не существует», «адресат от подписи отказался», «адресат выбыл», «письмо возвращено за истечением сроков хранения в связи с неявкой адресата на почтовое отделение». Вследствие этого возникает вопрос: будут ли такие лица считаться извещенными надлежащим образом?
На наш взгляд, данный вопрос требует дифференцированного подхода к его решению. Так, возвращение заказного письма с отметкой о том, что указанного в нем адреса не существует, безусловно, нельзя рассматривать в качестве надлежащего извещения. В этом случае судье следует выносить определение о возвращении материалов дела в орган, составивший протокол об административном правонарушении, для исправления допущенных недостатков, имея в виду, что такое решение может быть принято до начала рассмотрения дела по существу. Если же речь идет о возвращении заказного письма по причине того, что адресат отказался от его получения или выбыл, то есть все основания считать это лицо надлежаще извещенным. Правомерность данного вывода подтверждена в п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5, в котором указано следующее: лицо, в отношении которого ведется производство по делу, считается из-ве-щенным и в том случае, когда с указанного им места жительства (регистрации) поступило сообщение о том, что оно фактически не проживает по этому адресу.
Говоря о проблеме надлежащего извещения участников процесса о времени и месте судебного разбирательства, нельзя не отметить, что в некоторых регионах сложилась практика извещения участников процесса о времени и месте судебного разби-
рательства должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, а не судьями, рассматривающими дело по существу и даже не по их поручению. Прежде всего, это касается дел об административных правонарушениях в области дорожного движения, причем не только тех, которые относятся к исключительной компетенции судей, но и тех, которые передаются на их рассмотрение органами ГИБДД в соответствии с ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ. Такая практика не является правомерной, так как согласно п. 1 ч. 1 ст.29.4 КоАП РФ вопрос об извещении участников процесса должен решаться судьей при подготовке дела к слушанию. Следовательно, извещение лица о месте и времени судебного заседания при составлении протокола об административном правонарушении не может быть признано надлежащим, так как нарушает установленный законом порядок развития процесса, что, помимо снижения авторитета судьи и возникновения сомнений в его объективности, может негативно сказаться на правах лиц, участвующих в деле. Аналогичная по своей сути позиция сформулирована Верховным Судом РФ в "Обзоре законодательства и судебной практики за четвертый квартал 2005 г." Думается, что это серьезный ориентир, который позволит изменить правоприменительную практику и ввести ее в единое правовое русло.
Следует все же признать, что ввиду короткого срока давности привлечения к административной ответственности отказ от сложившегося порядка извещения неизбежно приведет к росту количества дел, прекращенных судьями в связи с истечением указанного срока. Поэтому с учетом данных о месте жительства лица, привлекаемого к ответственности, полагаем, что судебные повестки целесообразно выдавать должностным лицам, составившим протокол, для их вручения извещаемым.
При решении вопроса о круге лиц, подлежащих извещению о месте и времени су-
дебного разбирательства, следует иметь в виду, что по общему правилу, установленному в ст. 25.2 КоАП РФ, дело об административном правонарушении рассматривается с участием потерпевшего. В этой связи судья обязан выяснить, имеются ли основания для признания гражданина или юридического лица в качестве потерпевших и при наличии таковых принять меры к извещению указанных лиц о слушании дела. Согласно ч. 1 ст. 25.2 КоАП РФ потерпевшим является лицо, которому административным правонарушением причинен физический, имущественный или моральный вред. Как следует из содержания названной статьи, право данного лица на участие в деле должно быть обеспечено независимо от того, находятся ли последствия в виде причинения вреда за пределами объективной стороны состава правонарушения. Это особенно важно подчеркнуть, если учесть, что до недавнего времени в судебной практике встречались случаи, когда право лица на участие в деле в качестве потерпевшего необоснованно ограничивалось только теми составами правонарушений, которые являются материальными. Кардинальный поворот в решении данного вопроса произошел только после принятия постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5, который подтвердил несостоятельность такого подхода (п. 11).
Анализ правовых норм, определяющих правовой статус потерпевшего в административном процессе, позволяет сделать вывод о том, что никакого процессуального документа о вовлечении данного лица в производство по делу составлять не требуется, поскольку в КоАП РФ это не предусмотрено. Однако ввиду особой значимости такого решения полагаем, что его следует фиксировать в определении о назначении времени и места судебного разбирательства.
Среди участников процесса, подлежащих обязательному извещению о судебном заседании, особо следует отметить прокуро-
Панова И.В.
ра, который в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ должен быть извещен о каждом деле об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также деле об административном правонарушении, возбужденном по инициативе прокурора.
Наряду с теми лицами, которых в силу прямого указания закона судья обязан известить о месте и времени рассмотрения дела, КоАП РФ предусматривает возможность вызова в судебное заседание свидетелей, экспертов и специалистов, для которых явка в суд является обязательной.
Следует оговориться, что в силу ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ наличие у судьи такого права предполагает возможность его применения в случаях необходимости, на что прямо указано в ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ. Например, вызов свидетелей может быть признан необходимым, если в материалах дела имеются их письменные обыяснения, которые не соответствуют требованиям ст. 25.6 КоАП РФ, в том числе:
а) не содержат отметки о разыяснении им прав и обязанностей и предупреждении об ответственности за дачу ложных показаний, либо в этих обыяснениях усматриваются противоречия по существенным обстоятельствам дела;
б) о вызове свидетелей ходатайствует лицо, привлекаемое к административной ответственности, потерпевший или их законные представители, представитель, защитник или прокурор;
в) в материалах дела не имеется письменных обыяснений свидетелей, а из протокола об административном правонарушении следует, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу, отрицает свою причастность к совершенному правонарушению и (или) не считает себя ви-новным5.
Следует также отметить, что в определении о назначении времени и места рассмотрения дела судья вправе указать на вызов в судебное заседание должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении, для вымснения возникших вопросов6.
IV. Выводы
Обобщая вышеизложенное, можно сделать следующие выводы.
1. Административное судопроизводство постепенно формируется и в судах общей юрисдикции, которые в целом выполняют функцию административного правосудия. Так, законодатель шел по пути развития и формирования административного судопроизводства не в конкретно специализированном судебном органе - административном суде, а путем создания в уже действующем судебном органе соответствующих специализированных коллегий.
2. Существует целый пласт процессуаль-нык вопросов, в том числе связанный с разграничением компетенцией судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
5 Верховный Суд РФ и ранее формулировал это положение. В частности, в «Обзоре судебной практики и законодательства за второй квартал 2004 года» (БВС РФ. 2005. № 1) он указывал на то, что участник дорожно-транспортного происшествия, автомобилю которого причинен ущерб вследствие совершения административного правонарушения, должен быть обязательно привлечен к участию в деле в качестве потерпевшего, независимо от того, является ли состав правонарушения материальным или формальным.
6 Отсутствие в КоАП РФ норм, определяющих процессуальный статус государственный органов и их должностных лиц среди участников производства по делу об административном правонарушении, отнюдь не означает, что они не могут быть привлечены к участию в деле. Однако решение вопроса о том, в каком качестве они могут быть вовлечены в процесс, пока отдано на откуп судейскому усмотрению, так как в Л. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» упоминается лишь о праве судьи вызвать соответствующее должностное лицо для вышснения возникших вопросов. Представляется, что в зависимости от конкретных обстоятельств дела они могут быть вызваны в судебное заседание и опрошены в качестве свидетелей, специалистов либо «представителей государственных органов».
3. В целом образование системы административных судов необходимо, что обусловлено рядом причин, в том числе тем, что специализированные суды дадут возможность действующим в них судьям сосредоточиться на анализе тонкостей, нюансов соответствующих категорий дел и благодаря этому позволят вынести квалифицированное решение. Во-вторых, суды специальной юрисдикции обеспечат быстроту судебного разбирательства и повысят уровень правосудия в целом. Полагаем, что создание специализированных административных судов будет способствовать укреплению как
административного судопроизводства, так и всей судебной системы в целом, поскольку позволит разгрузить общие суды, обеспечит достойное и качественное судопроизводство.
4. Таким образом, быть или не быть административным судам в России, не вызывает сомнения в том, что законодательно они будут обеспечены в России, но будут ли они формироваться, как это происходит в Германии, Франции, Англии, или при смешанной системе административной юстиции, может решить только законодатель России с участием юридической общественности.
ЛИТЕРАТУРА
1. Салищева Н., Абросимова Е. Судебное обеспечение административной реформы, или Вновь об административной юстиции // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 5. С. 30; Клейн Н.И. О развитии арбитражного процессуального законодательства // Журнал российского права. 2010. № 4. С. 13 - 15.
2. Юдин А.В. Процессуальные аспекты функционирования Дисциплинарного судебного присутствия // Вестник ВАС РФ. 2010. № 2. С. 41.
3. Симонян С.Л. О развитии административного судопроизводства на современном этапе // Российская юстиция. 2011. № 7. С. 27 - 30.
