CC BY
709
72
Юридическая наука. 2014. № 4
нять виновному лицу и принимать меры к его возмещению.
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИОСТАНОВЛЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАКАЗАНИЯ
МИНАШКИН Г еннадий Г еннадьевич
Аннотация. Исследуются особенности исполнения постановлений о назначении административного приостановления деятельности; выявляются недостатки и проблемы применения данного наказания; вносятся предложения по совершенствованию процедуры административного приостановления деятельности.
Annotation. Examines the characteristics of the execution of the decisions on the appointment of an administrative suspension of activity; identify deficiencies and problems in the application of this punishment; suggestions for improving the procedure of administrative suspension of activity.
Ключевые слова: административное приостановление деятельности, административное наказание, производство, постановление, исполнение.
Key words: administrative suspension of activities, administrative punishment, production, regulation, and enforcement.
В соответствии с ч. 1 ст. 3.12. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.
Анализ ведомственной статистической отчетности в сфере исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности за период
2010-2013 годов свидетельствует о снижении числа исполнительных документов рассматриваемой категории.
Так, в 2010 году в территориальных органах ФССП России на исполнении находилось
43,8 тыс. исполнительных производств о приостановлении деятельности. Окончено по различным основаниям 39 тыс. исполнительных производств, из них 36 тыс. - фактическим исполнением1.
1 Статистические сведения об исполнении территориальными органами ФССП России постановлений об администра-
В 2011 году на исполнении находилось
38.8 тыс. исполнительных производств. Окончено по различным основаниям 36 тыс. исполнительных производств, из них 33 тыс. - фактическим исполнением2.
В 2012 году на исполнении находилось
23.8 тыс. исполнительных производств. Окончено по различным основаниям 21 тыс. исполнительных производств, из них 18,7 тыс. -фактическим исполнением3.
В 2013 году на исполнении находилось
24.8 тыс. исполнительных производств о приостановлении деятельности. Окончено и прекращено 22,4 тыс. исполнительных производств, из них 18,5 тыс. исполнительных производств окончены фактическим исполнением4.
Наибольшее количество судебных решений о приостановлении деятельности в 2013 году принято на основании протоколов об админи-
тивном наказании в виде административного приостановления деятельности в 2010 г. // Арх. ФССП России.
2 Статистические сведения об исполнении территориальными органами ФССП России постановлений об административном наказании в виде административного приостановления деятельности в 2011 г. // Арх. ФССП России.
3 Статистические сведения об исполнении территориальными органами ФССП России постановлений об административном наказании в виде административного приостановления деятельности в 2012 г. // Арх. ФССП России.
4 Статистические сведения об исполнении территориальными органами ФССП России постановлений об административном наказании в виде административного приостановления деятельности в 2013 г. // Арх. ФССП России.
Административное право, финансовое право, информационное право
73
стративных правонарушениях, составленных должностными лицами органов ФМС России (около 8 тыс. или 32 %) и МЧС России (5,2 тыс. или 21 %).
Остальная часть судебных решений о приостановлении деятельности принята на основании материалов по делам об административных правонарушениях органов Роспотребнадзора (4 тыс. или 16,6 %), Ростехнадзора (1,8 тыс. или 7,3 %), Роструда (771 или 3,1 %) и иных.
Приостановление деятельности организации или предпринимателя фактически означает их временный уход из бизнеса. Это может произойти с любой организацией, если контролеры выявили ряд нарушений, предусмотренных нормами КоАП РФ.
При этом, как справедливо отмечает К.В. Цуканов, одной из основных причин появления административного приостановления деятельности в качестве административного наказания в КоАП РФ явилась попытка законодателя уйти от административного усмотрения при назначении данного наказания5.
Пояснять, насколько судебный порядок приостановления деятельности предпочтительнее административного, видимо, нет необходимости. При всех своих недостатках судебная власть не осуществляет контроля за субъектами предпринимательской деятельности, не находится в постоянном контакте с ними, что если не исключает полностью, то, по крайней мере, снижает значение субъективного фактора при принятии решения о приостановлении деятельности.
Объекты административного приостановления деятельности делятся на две группы: временное прекращение деятельности и временное прекращение эксплуатации. Объектами временного прекращения деятельности являются: лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица; юридические лица; филиалы; представительства; структурные подразделения; производственные участки. Объектами временного прекращения эксплуатации являются: агрегаты; объекты; здания; сооружения;
5 Цуканов К.В. О некоторых проблемах применения административного приостановления деятельности // Закон и право. 2009. № 10. С. 64.
осуществление отдельных видов деятельности (работ); оказание услуг.
При назначении судьей административного наказания в виде административного приостановления деятельности решается вопрос о мероприятиях, необходимых для обеспечения исполнения данного административного наказания и состоящих в запрете деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов услуг, а в случае, когда административное приостановление деятельности назначается в качестве административного наказания за нарушение законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, также решается вопрос о мерах, необходимых для приостановления операций по счетам.
В то же время в постановлении не должны указываться конкретные меры, направленные на исполнение названных в нем мероприятий, поскольку в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 32.12 КоАП РФ и ч. 2 ст. 109 Федерального закона «Об исполнительном производстве» от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ (далее - Закон об исполнительном производстве) меры по исполнению указанных в постановлении мероприятий применяются судебными приставами-исполнителями и выбираются ими самостоятельно.
При административном приостановлении деятельности не допускается применение мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения (ст. 32.12 КоАП РФ).
Постановление судьи об административном приостановлении деятельности является исполнительным документом в соответствии с подп. 6 п. 1 ст. 12 Закона об исполнительном производстве. Судебный пристав-исполнитель обязан принять к исполнению исполнительный документ от суда, если не истек срок его предъявления к исполнению и если он соответствует требованиям ст. 13 Закона об исполнительном производстве. Срок предъявления данных исполнительных документов равен
74
Юридическая наука. 2014. № 4
сроку административного приостановления деятельности должника.
Исполнение постановления судьи об административном приостановлении деятельности производится судебным приставом-исполнителем немедленно после возбуждения исполнительного производства (ч. 1 ст. 32.12 КоАП РФ).
На практике нередки случаи, когда судьи направляют постановление на исполнение в службу судебных приставов не после его вынесения, а после вступления постановления в законную силу. Также следует отметить и то, что судьи не всегда указывают в резолютивной части постановления, что оно подлежит немедленному исполнению6.
Датой поступления исполнительного документа судебному приставу-исполнителю считается дата предъявления исполнительного документа в отдел судебных приставов. В соответствии с ч. 4 ст. 31.3 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо при направлении постановления по делу об административном правонарушении в орган, должностному лицу, уполномоченным приводить его в исполнение, делают на указанном постановлении отметку о дне его вступления в законную силу либо о том, что оно подлежит немедленному исполнению. Исполнительные действия совершаются по месту нахождения должника или месту нахождения его имущества (исключительная территориальная компетенция).
При административном приостановлении деятельности производится: наложение пломб, опечатывание помещений, опечатывание мест хранения товаров и иных материальных ценностей, опечатывание касс, применяются другие меры по исполнению указанных в постановлении об административном приостановлении деятельности мероприятий, необходимых для исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности (ст. 32.12 КоАП РФ). Порядок исполнения требований исполнительного документа определяется в каждом конкретном случае.
При принятии постановления и направлении его для немедленного исполнения судья
6 Зуева Л.Ю. Проблемы исчисления и соблюдения сроков
исполнения отдельных видов административных наказаний // Административное право и процесс. 2013. № 2. С. 36-37.
должен учесть требование о недопустимости применения мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса (например, в сталелитейной и химической промышленности, при переработки нефти и газа), а также для функционирования и сохранения объектов жизнеобеспечения (водоснабжение, канализация, энергообеспечение и др.). Подобные требования должен учитывать и судебный пристав-исполнитель. При решении таких сложных вопросов особое значение имеет деятельность компетентных должностных лиц, уполномоченных осуществлять надзор за функционированием особо опасных производственных объектов и производств, за соблюдением санитарных, карантинных и ветеринарных правил, строительных норм и правил и ряда других правил, направленных на обеспечение безопасности в различных сферах хозяйственной жизни в целях охраны жизни и здоровья людей.
Положения ст. 32.12 КоАП РФ о немедленном исполнении постановления касаются обязанностей судебного пристава-исполнителя, но не судьи, поскольку, в силу ст. 31.3 КоАП РФ, обращение постановления по делу об административном правонарушении к исполнению возлагается на судью, назначившего административное приостановление деятельности, судьи обязаны осуществлять контроль за исполнением вынесенных ими постановлений. В порядке осуществления такого контроля судьи вправе требовать от органов, осуществляющих исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях, предоставлять сведения об исполнении постановлений.
К сожалению, судьи не всегда осуществляют надлежащий контроль за исполнением вынесенных ими постановлений. Запросы-напоминания о результатах исполнения не направляются, не выясняется, какие конкретно приняты меры по исполнению постановлений, не производится сверка исполнения судебных постановлений7.
Административное приостановление деятельности устанавливается на срок до 90 суток. Естественно, возникает вопрос о принимаемых мерах по истечении указанного срока в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения
7 Зуева Л.Ю. Указ. соч. С. 37.
Административное право, финансовое право, информационное право
75
и устранения причин, послуживших основанием для административного приостановления деятельности.
По мнению заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации П.П. Сер-кова, в случае, если истек срок административного приостановления деятельности, а причины и условия, послужившие основанием для назначения данной меры наказания, не устранены, то имеет место новое административное правонарушение, о совершении которого должностными лицами, уполномоченными в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, должен составляться новый протокол8.
В то же время лицо, к которому применено административное приостановление деятельности, после истечения срока приостановления возобновляет свою деятельность даже при условии, что обстоятельства, послужившие основанием к назначению данной меры, не устранены. В этой связи применение указанной позиции к назначению и исполнению административного приостановления деятельности, как мы полагаем, не будет отвечать требованиям и задачам производства по делам об административных правонарушениях.
На наш взгляд, таковой мерой по истечении срока действия административного приостановления деятельности может служить процедура прекращения деятельности в целом в судебном порядке, предусмотренном законодательством.
Административное приостановление деятельности в качестве административного наказания содержится в 12 из 17 глав Особенной части КоАП РФ, что, на наш взгляд, говорит о том, что данная мера наказания регулирует достаточно обширные, разноплановые отношения в различных сферах. В настоящее время рассматриваемое наказание содержится в 41 статье Особенной части КоАП РФ, содержащей 52 состава правонарушения, большинство из которых по своей конструкции являются фор-
8 Письмо Верховного Суда Российской Федерации от 6 марта 2006 г. № 1936-5/общ. «О разъяснении отдельных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, связанных с применением административного приостановления деятельности как вида административного наказания» // СПС «КонсультантПлюс».
мальными и лишь несколько составов - материальными.
В связи с этим представляется недостаточно справедливой позиция9, в соответствии с которой сотрудники, которые будут обеспечивать применение административного приостановления деятельности, должны иметь соответствующий уровень образования и быть достаточно компетентными, так как лицо, не имеющее специального образования и не прошедшее соответствующую подготовку, не в полной мере сможет обеспечить эффективное и правомерное применение данного наказания.
На наш взгляд, решению проблемы эффективного принудительного исполнения административного приостановления деятельности служит привлечение службой судебных приставов-исполнителей специалистов в процессе приведения постановления судьи об административном приостановлении деятельности в исполнение.
Например, при исполнении постановления судьи о приостановлении эксплуатации участков электропроводки и электрооборудования необходимо привлекать к участию в совершении исполнительных действий специалиста - электрика (инженера-энерге-тика).
При исполнении постановления судьи о приостановлении эксплуатации печей необходимо привлекать к участию в совершении исполнительных действий специалистов государственного пожарного надзора. Исполнение производится путем наложения печатей на дверки топок печей.
При исполнении требований исполнительного документа об административном приостановлении деятельности судебным приставом-исполнителем, в присутствии должностного лица должника, специалиста и, при необходимости, понятых, составляется акт исполнения постановления о приостановлении деятельности (эксплуатации) объекта. Копия акта вручается должностному лицу должника, которому также под роспись разъясняется, что за повреждение или срыв печати (пломбы) без разрешения судьи или судебного пристава-исполнителя виновные лица подлежат привле-
9 Брунер Р.А. Административное приостановление деятельности : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 15.
76
Юридическая наука. 2014. № 4
чению к административной (ст. 19.2 КоАП РФ) либо уголовной (ч. 1 ст. 325 УК РФ) ответственности.
Необходимо учитывать, что приостанавливается деятельность (эксплуатация) объекта только по его основному назначению. Например, если в исполнительном документе содержится административное приостановление деятельности школы, это значит, что в данной школе запрещено проводить учебные занятия. При этом администрация школы и обслуживающий персонал вправе в ней находиться и устранять нарушения, послужившие основанием наложения административного наказания. Все работы ведутся с разрешения и под контролем судебного пристава-исполнителя.
Исполнительные производства об административном приостановлении деятельности (эксплуатации) после составления соответствующего акта не оканчиваются и находятся на контроле до окончания срока административного наказания, то есть судебным приставом-исполнителем периодически проверяется целостность печатей, пломб и т.д. Только после окончания срока административного наказания либо после вынесения судом определения о досрочном прекращении административного наказания исполнительное производство оканчивается на основании подп. 1 п. 1 ст. 47 ФЗ «Об исполнительном производстве» в связи с фактическим исполнением.
Следует иметь в виду, что срок административного приостановления деятельности, указанный в ч. 2 ст. 3.12 КоАП РФ (до девяноста суток), является пресекательным. Это значит, что по истечении назначенного срока действие меры административного наказания автоматически прекращается, даже если не были устранены причины наложения данного наказания. Исполнительное производство в таких случаях подлежит окончанию на основании подп. 1 п. 1 ст. 47 ФЗ «Об исполнительном производстве». Течение срока начинается с даты вынесения судебного постановления, если иное не указано в судебном постановлении.
В соответствии с ч. 3 ст. 32.12 КоАП РФ исполнение наказания в виде административного приостановления деятельности может быть досрочно прекращено судьей по ходатайству лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юри-
дического лица, или юридического лица, если будет установлено, что обстоятельства, послужившие основанием для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, устранены.
На практике объективная сложность возникает при определении времени фактического прекращения деятельности, при исполнении постановления об административном приостановлении деятельности. Таким моментом можно считать наложение пломб, опечатывание помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, касс и т.д., а соответственно, фактическое приостановление деятельности следует считать с момента произведения всех этих действий10.
Об окончании производства по исполнению постановления о назначении административного приостановления деятельности судебным приставом-исполнителем делается соответствующая отметка, а само постановление возвращается судье. Вместе с тем, правоотношения между судьей и органом либо должностным лицом, осуществлявшими исполнение постановления, с одной стороны, а также юрисдикционными органами и делинквентом -с другой, не прекращается до тех пор, пока о нем не станет известно юрисдикционному органу или уполномоченному должностному лицу, которые призваны осуществлять контроль за приведением наказания в исполнение.
На данном этапе возможно и возвращение постановления судье, органу либо должностному лицу, вынесшим постановление, по которому взыскание не производилось или произведено частично. Подобное может иметь место, если в постановлении о назначении административного наказания указаны неверные сведения о лице, привлеченном к административной ответственности, или о его имуществе, что не позволяет произвести (или полностью произвести) исполнение наказания.
Окончанием производства по исполнению постановления в данном случае станет устра-
10 Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации от 1 марта 2006 г. «Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2005 года» // Бюл. Верховного Суда РФ. 2006. № 5.
Административное право, финансовое право, информационное право
77
нение причин и условий, послуживших основанием для назначения административного приостановления деятельности.
Наряду с указанными, существуют и иные проблемы, препятствующие своевременному и правильному исполнению требований данной категории исполнительных документов: отсутствие должников по адресам, указанным в исполнительных документах, смена арендатора в связи с расторжением договора аренды (субаренды), неведение по адресу, указанному в исполнительном документе, деятельности, невозможность установления места нахождения должников.
Определенные трудности возникают при приостановлении эксплуатации социально значимых объектов, таких как культурно-спортив-
ные центры, детские сады, образовательные учреждения, больницы, центры реабилитации, поскольку связаны с необходимостью переселения граждан из объектов, подлежащих приостановлению.
Кроме того, при рассмотрении материалов об административном приостановлении деятельности судьями не решается вопрос об определении порядка обеспечения судебными приставами-исполнителями запрета на осуществление деятельности должником, порядка организации доступа в приостановленные помещения для устранения нарушений пожарной безопасности, обеспечения переселения граждан.
