CC BY
91
6.2. АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННОУПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
Игнатенко Дмитрий Иванович, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры
Административного и финансового права, Санкт-Петербургский университет управления и экономики.
Аннотация: в научной статье проводится историкоправовое исследование содержания правовой регламентации функционирования системы
налогообложения на стыке административно-правовых, историко-теоретических и организационно-управленческих основ.
Ключевые слова: государственное регулирование,
государственная политика в сфере налогообложения, ретроспективный анализ налоговой системы, государственные и земские налоги и сборы, организационно-управленческие основы, управление, полномочия, предметы ведения, правовая основа.
ADMINISTRATIVE AND LEGAL AND ORGANIZATIONAL AND ADMINISTRATIVE BASES OF A REGULATION OF FINANCIAL ACTIVITY OF THE RUSSIAN STATE
Ignatenko Dmitry Ivanovich, doctor of jurisprudence, assistant professor, professor of chair of the Administrative and financial law. St. Petersburg University of management and economy.
Annotation: in the scientific article is carried out historical and legal research of the maintenance of a legal regulation of functioning of system of the taxation on a joint of administrative and legal, historical and theoretical and organizational and administrative bases.
Keywords: state regulation, a state policy in the taxation sphere, retrospective analysis of tax system, state and Zemstvo taxes and fees, organizational and administrative bases, management, powers, areas of jurisdiction, legal basis.
Государственное регулирование в сфере экономической деятельности представляет собой совокупность концепций, механизмов, отношений, посредством которых и в рамках которых осуществляется государственно-правовое
воздействие на поведение субъектов хозяйственной деятельности. Степень вовлеченности государства в экономический процесс может быть различной и предопределяется целым рядом обстоятельств. Традиционной вплоть до недавнего времени в отечественной юридической и экономической науке являлась точка зрения, в соответствии с которой налоговое бремя, возлагаемое государством на индивидуальных и коллективных субъектов, рассматривалось в качестве одностороннего властного императива, обязательного веления, в основу исполнения которого были положены не столько рационально-правовые, сколько
харизматические (опиравшиеся на идею «неоплатного долга» граждан перед государством) установки. При этом государственная политика в сфере правового регулирования налогообложения опиралась на традиционные для этатистских режимов положения, в соответствии с которыми налоги рассматривались в качестве «инструментального придатка»
государственной власти и использовались как по своему прямому назначению - в целях материального обеспечения вопросов общегосударственного масштаба, так и для подчинения частных и
корпоративных интересов требованиям
«государственной целесообразности».
Реформационные преобразования в политико-
правовой сфере жизнедеятельности российского общества обусловили его социальную переориентацию. На смену ценностным
детерминантам, сформировавшимся в условиях социалистического коллективизма, пришли характерные для западной политико-правовой мысли идеалы политического и экономического либерализма. В области налоговой политики актуализировались концептуальные направления, в рамках которых обосновывалась необходимость пересмотра сущности и содержания функции налогообложения, подчинения ее принципам формируемого правового государства и гражданского общества.
Одной из интересных для исследования проблем является ретроспективный анализ содержания административно-правового регулирования
функционирования налоговой системы России второй половины XIX века - периода реформ и бурного развития капиталистических отношений. Реформы середины XIX века детерминировали увеличение числа свободных рабочих рук, осуществление индустриализации, строительство железных дорог, развертывание добычи полезных ископаемых, складывание внутреннего рынка и активное развитие внешней торговли. Не случайно, в условиях буржуазных реформ подверглась модернизации и налоговая система Российской империи.
В юридической науке в качестве налога рассматривается обязательный безвозмездный платеж (взнос), установленный законодательством и осуществляемый в определенном размере и в определенный срок. Налоги зачисляются в бюджет, обезличиваются в нем. Налоги, сборы, пошлины и другие платежи, взимаемые в установленном порядке с плательщиков, в совокупности составляют налоговую систему государства.
Налоги, сборы, пошлины и другие платежи «питают» бюджетную систему государства, они во многом определяют возможности государства в решении вопросов во всех сферах общественной жизни и особенно в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций и ведения государством военных действий.
Одним из важнейших факторов, обусловливающих необходимость модернизации налоговой системы в середине XIX века, была крестьянская реформа 1861 г. По Положению о крестьянах, утвержденном Александром II, крепостные крестьяне были освобождены от зависимости с землей, при этом размеры земельных наделов определялись соответственно особым нормам. Земля была отдана крестьянам в постоянное пользование с уплатой за нее определенного сбора. Оброки могли быть выкуплены по добровольному соглашению крестьян с
Игнатенко Д. И.
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
помещиками при помощи особой кредитной операции, причем помещики получали от казны всю выкупную сумму, а крестьяне уплачивали казне рассроченные на 49 лет выкупные платежи.
При сохранении важной роли в системе
государственных доходов подушного налога,
питейного и таможенного сборов, соляного налога, акциза на дрожжи, акциза на керосин, акциза на табак, в налоговой системе Российской империи в связи с проведением реформы 1861 г. были осуществлены следующие важнейшие преобразования:
- изменена система сбора промыслового налога;
- введено налогообложение земли;
- установлен подомовый налог;
- введены земские налоги и сборы;
- винные откупа заменены акцизными сборами со спиртных напитков (винным акцизом).
Промысловый налог, введенный в конце XVIII в. в форме гильдейского сбора, представлял собой прямой реальный налог на промышленные, торговые и кустарные предприятия. При Александре II система взимания промыслового налога была усложнена: налог стал подразделяться на основной (прежний патентный сбор) и дополнительный. Основной устанавливался в твердых ставках (рублях) в зависимости от разряда предприятия и класса местности. Дополнительный налог предприятия, обязанные представлять отчетность, платили в виде налога на прибыль по процентным прогрессивным ставкам (процентный сбор) и налога на основной капитал по твердой пропорциональной ставке - 15 коп. (позднее 20 коп.) с каждых 100 руб.; в уплату последнего засчитывался процентный сбор; из прибыли предприятий, не обязанных представлять отчетность, вычитался 30-кратный (позднее 20-кратный) оклад основного промыслового налога и с каждых 30 руб. оставшейся прибыли взимался 1 руб. налога; кроме того, эти предприятия облагались дополнительным раскладочным сбором.
Группу прямых реальных налогов, объектом обложения которыми являются участки земли или доходы от владения или использования земли, представляют поземельные налоги. В России государственный поземельный налог был введен в 1875 г. в форме раскладочного налога. Величина поземельного налога устанавливалась для каждой губернии и распределялась земской управой между отдельными владельцами земли.
В городах в России в 1863 г. был введен подомовый налог в форме налога с недвижимого имущества. Обложению подлежали жилые дома, фабрики, заводы, театры, бани и строения с принадлежащими к ним постройками.
Наряду с государственными прямыми налогами создается система земских (местных) налогов и сборов, которые получили свое законодательное оформление в 1851-1864 гг. Поступления по этим сборам составляли свыше двух третей доходов земств и использовались на содержание земских органов самоуправления, полиции, школ, больниц и т.п. Около 70% поступлений по земским сборам давали налоги с земель. Кроме того, земские сборы взимались с другого недвижимого имущества и с промысловых (патентных) документов. 21 ноября 1866 г. был издан закон, регламентировавший деятельность земских
учреждений в сфере обложения торговопромышленных предприятий .
Создававшаяся система земских учреждений и органов местного самоуправления представляла собой специфическую надстройку «частно-
общественных учреждений», она не была составной частью общей системы государственного управления, не обладала законодательно определенными властными полномочиями и ответственностью, однако имела право установления налогов и повинностей. «Земские учреждения не введены в общую систему нашего государственного управления, а поставлены подле них как отдельные государственнообщественные тела, не имеющие никаких органических связей с этой системой, а без этих связей они не могут продолжать развиваться здоровым образом»1, - отмечал видный русский государственный деятель, экономист, статистик и публицист, В. П. Безобразов. Он подчеркивал, что «расщепление земства и казны на два независимых друг от друга организма порождает самые злые государственные недуги и рано или поздно приводит к разрушению или самоуправления, или государства»2.
Параллельно с системой налогов, пошлин и сборов в Российской империи действовала система повинностей. По уровню местного самоуправления повинности подразделялись на: земские, мирские.
Земские повинности представляли собой вид местного обложения в дореволюционной России; имели как денежную, так и натуральную форму. Законодательно система земских повинностей была оформлена в 1851-1864 гг. Земские повинности взимались по раскладке вне зависимости от зажиточности хозяйства и поступали в распоряжение земств - органов местного - губернского и уездного -самоуправления России. В отличие от земских сборов земские повинности носили целевой характер: каждая из них служила источником покрытия определенного расхода. Денежные земские повинности использовались на содержание местного административно-полицейского аппарата, школ, больниц, пожарной охраны и т. п. Натуральные земские повинности применялись при ремонте дорог, мостов и т. д. Устанавливались земские повинности либо государством (ремонтные работы, почтовая и пр.), либо самими земствами (на содержание школ, больниц и т. п.). Кроме земских повинностей, распространявшихся на все податное население, существовали и такие, которые падали только на крестьян (например, несение расходов по содержанию воинского и крестьянского управлений).
Мирские повинности в Российской Империи представляли собой специальные повинности в денежной или натуральной форме (помимо государственных и земских сборов), которые несли сельские и волостные крестьянские общества. Натуральные повинности отбывались путем выполнения определенных работ. Денежные - носили название мирских сборов3. Ряд натуральных и денежных мирских повинностей имел обязательный характер: на содержание органов волостного и
1 Безобразов В. П. О земских учреждениях и самоуправлении. -СПб., 1874.
2 Безобразов В. П. Государство и общество. - СПб., 1882.
3 Толкушкин А. В. История налогов в России. - М., 2001. - С. 91.
сельского управления; на покрытие расходов по прививке оспы; на поддержание в исправности дорог.
Кроме обязательных повинностей,
регламентированных законом, также взимались и необязательные волостные сборы, устанавливаемые решениями сельских и волостных сходов, поступления от которых предназначались на постройку и содержание церквей, училищ, учителей и т. д. К концу XIX в. мирские повинности составляли более 20% всех платежей крестьян.
Дорожные повинности представляли собой возложенную государством на население обязанность участвовать личным трудом, транспортными и денежными средствами в строительстве, ремонте и содержании шоссейных и грунтовых дорог и мостов. Дорожные повинности широко применялись государствами Западной Европы в натуральной и денежной форме. В дореволюционной России до начала XIX в. дорожные повинности не получили общегосударственной законодательной
регламентации. На устройство и содержание шоссейных дорог общегубернского значения дорожные повинности взимались в денежной форме. Содержание грунтовых дорог осуществлялось при участии населения, исполнявшего натуральные дорожные повинности.
Налоговые платежи по основным социальным категориям населения во второй половине XIX в. распределялись крайне неравномерно. Основное бремя налогов в сфере сельского хозяйства несло крестьянство. В отдельных местностях уплачиваемые налоги превышали 50 % доходов крестьянских
хозяйств. По данным учрежденной правительством в 1872 г. комиссии по изучению положения в сельском хозяйстве под руководством министра государственных имуществ П.А. Валуева, из 208 млн руб. податных сборов, падавших на сельское хозяйство, крестьяне платили 195 млн руб.4
Были проведены важные организационные мероприятия и в сфере государственных доходов. Главной целью их проведения было усиление контроля за финансово-хозяйственной деятельностью отдельных ведомств и установление системы гласности в распределении средств государственного бюджета.
Таким образом, национальные особенности финансовой системы Российского государства определили специфику ее эволюции во второй половине XIX в. Модернизация включала в себя более четкое разграничение функций каждого уровня управления, сочетание консолидации и разнесения средств иерархического бюджета страны для выполнения этих функций. Были предприняты некоторые попытки разработки обновленных социальных стандартов и нормативов бюджетной обеспеченности, позволяющие, с одной стороны, принимать во внимание многообразие условий разных территорий, а с другой стороны, учитывать изменяющиеся социальные запросы населения.
Список литературы:
1. Толмачева Р.П. Реформаторская деятельность М.Х. Рейтерна - Н.Х.Бунге - И.А. Вышнеградского - С.Ю. Витте// Толмачева Р.П. Экономическая история: Учебник. - М., 2004.
2. Витте С.Ю. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве. - М., 1997.
3. Толкушкин А.В. История налогов в России. - М., 2001.
4. Безобразов В.П. Государство и общество. - СПб., 1882.
5. Игнатенко Д.И., д.ю.н., Административно-правовое регулирование фискальной деятельности в дореволюционной России. // Пробелы в российском законодательстве №3, 2012, с. 243-245.
Reference list:
1. Tolmachyov R.P. M.H.Reytern's reformatory activity -N.Kh.Bunge - I.A.Vyshnegradsky - S.Yu. Vitte//Tolmachyov R.P. Economic history: Textbook. - M, 2004.
2. Vitte S. Yu. The abstract of lectures about a national and state farm. - M, 1997.
3. Tolkushkin A.V. History of taxes in Russia. - M, 2001.
4. Bezobrazov V.P. State and society. - SPb., 1882.
4 Лященко П И. История народн. хозяйства СССР. Т. 2. М., 1952. С. 67.
