CC BY
415
УДК 342
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОИ СТАТУС СУБЪЕКТОВ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ПУБЛИЧНО ЗНАЧИМЫЕ ФУНКЦИИ
ADMINISTRATIVE AND LEGAL STATUS OF ENTITIES, CARRYING OUT PUBLICLY SIGNIFICANT FUNCTIONS
В. Ю. СИНЮГИН (V. Y. SINYUGIN)
Выявляется сущность публично значимых функций, анализируется правовой статус субъектов (как индивидуальных, так и коллективных), осуществляющих такие функции.
Ключевые слова: публично значимые функции; государственное управление; организации;
саморегулирование.
The article is devoted to identification of essence of publicly significant functions and the analysis of legal status of subjects (both individual and collective), carrying out such functions.
Key words: publicly significant functions; public administration; companies; self-regulation.
В настоящее время в законодательстве получил закрепление впервые использованный в практике Конституционного Суда РФ термин «организации, осуществляющие публично значимые функции».
После внесения Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 80-ФЗ [1] изменений в ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ [2] установленный данным законом порядок рассмотрения обращений граждан стал распространяться на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, «осуществляющих публично значимые функции государственных и муниципальных учреждений, иных организаций и их должностных лиц». Одновременно перечень субъектов административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП РФ, был дополнен должностными лицами организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций.
Ранее в Постановлении от 18 июля 2012 г. № 19-П, рассматривая конституционность перечня лиц, законодательно обязанных рассматривать обращения граждан, Конституционный Суд РФ указал, что «отдельные публично зна-
чимые функции могут быть возложены законодателем и на иные субъекты, не относящиеся к системе публичной власти (постановления от 19 мая 1998 г. № 15-П, от 23 декабря 1999 г. № 18-П, от 19 декабря 2005 г. № 12-П, Определение от 1 июня 2010 г. № 782-О-О и др.), а соответствующие гарантии могут быть им установлены в порядке дополнительного обеспечения прав и свобод человека и гражданина с учётом в том числе характера деятельности тех или иных организаций, как имеющей публично-правовое значение, и конкретных условий развития политико-правовой системы Российской Федерации» [3]. Соответственно, подчеркнул Конституционный Суд РФ, законодатель вправе возложить на определенные категории организаций в качестве условия осуществления ими публично значимых функций обязанность рассматривать обращения граждан и их объединений.
Несмотря на то, что содержание понятия «организации, осуществляющие публично значимые функции» представляется не вполне очевидным в силу отсутствия единого научного подхода к пониманию публично значимых функций, его легальное определение отсутствует.
© Синюгин В. Ю., 2014
В упомянутых в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. № 19-П решениях собственно термин «организации, на которые возложены публично значимые функции» не употреблялся. Использовались термины «публично-правовой статус», «публичная обязанность», «деятельность, имеющая публично-правовой характер», «публично значимая деятельность» и аналогичные им.
Как показывает анализ практики Конституционного Суда РФ, в его решениях констатируется публично-правовой статус следующих субъектов:
- адвокатов (Постановление от 23 декабря 1999 г. № 18-П, Определение от 1 июня 2010 г. № 782-О-О);
- нотариусов (Постановление от 19 мая 1998 г. № 15-П);
- арбитражных управляющих, в том числе саморегулируемых организаций арбитражных управляющих (Постановление от 19 декабря 2005 г. № 12-П);
- политических партий (Постановление от 16 июля 2007 г. № 11-П);
- коммерческих банков, принявших на себя обязательства по осуществлению государственной финансовой поддержки (Определение от 19 мая 2009 г. № 596-О-О);
- аудиторских организаций, действующих по полномочию государства (Определение от 13 мая 2010 г. № 685-О-О);
- аттестационных комиссий (Определение от 7 июня 2011 г. № 767-О-О);
- избирательных комиссий (Определение от 16 декабря 2010 г. № 1722-О-О);
- третейских судов (Постановление от 26 мая 2011 г. № 10-П);
- государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений (Постановление от 18 июля 2012 г. № 19-П) [4].
В юридической литературе общепризнанное определение публично значимых функций, равно как и лиц, осуществляющих публично значимые функции, также не сформулировано.
А. С. Джагарян рассматривает выполнение публично значимых функций как действие в общих, публичных интересах [5].
С. Б. Жилина определяет близкий по значению термин «публичные функции» как «направления деятельности различных субъектов, главным образом государства и муниципаль-
ных образований, по удовлетворению публичного, т. е. общественного, интереса, признанного и охраняемого государством» [6]. Среди таких субъектов автор выделяет государство и муниципальные образования, а также негосударственные структуры и организации: «Газпром», РАО «ЕЭС России», ОАО «Российские железные дороги», нотариусов, адвокатов, банки, аудиторов, средства массовой информации, отдельных граждан.
Между тем определение публичных функций исключительно через категорию общественного (публичного) интереса, как представляется, не вносит ясности ни в научный оборот, ни в правоприменительную практику. Научный консенсус в отношении дефиниции последнего термина также отсутствует, не имеется и легального определения. Так, С. Б. Жилина, приводя определение публичного интереса как «признанного государством и обеспеченного правом интереса общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией её существования и развития...», далее по тексту работы включает в его содержание интерес не только социальных групп, но и отдельных личностей на определенной территории [7].
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 18 июля 2012 г. № 19-П отметил, что как сама обязанность отдельных субъектов рассматривать обращения граждан, так и порядок рассмотрения должны быть установлены законодателем четко и определенно.
Очевидно, что, не определившись с сущностью публичного интереса, деятельности по осуществлению публично значимых функций, невозможно выполнить указание Конституционного Суда РФ и установить четко и недвусмысленно круг лиц, осуществляющих такие функции и в силу этого обязанных рассматривать обращения граждан.
При таких условиях целесообразно выделить существенные признаки субъектов, осуществляющих публично значимые функции. В современной правовой науке признаки таких субъектов рассматривались при разработке теории «юридических лиц публичного права» в работах С. И. Архипова, А. В. Винницкого, А. В. Кондратьева, Г. А. Кудрявцевой,
О. Е. Кутафина, А. В. Турбанова, В. Е. Чир-кина [8]. Последний определяет юридическое лицо публичного права как «признанное пуб-
личной властью в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое образование, выступающее в правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях общего блага путём применения публичной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее название, другие идентифицирующие признаки, обладающее имуществом, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои правовые акты и действия» [9]. Оставив за скобками дискуссию о правомерности самого термина, рассмотрим признаки, которые выделяются у юридических лиц публичного права большинством учёных:
1. Оно создаётся государством помимо воли частных лиц.
2. Правовым основанием его формирования и функционирования является публично-правовой акт.
3. Оно выступает носителем государственной воли, государственных прав и обязанностей, для чего наделяется государственно-властными полномочиями, имеющими правоустанавливающий, распорядительный или иной управленческий характер.
4. Оно обладает специальной правоспособностью, реализует общественные интересы и не вправе преследовать частные интересы своих членов.
5. Цели его деятельности устанавливаются публично-правовым актом и носят общественно полезный характер [10].
Описанные особенности, безусловно, присущи органам публичной власти, государственным и муниципальным учреждениями и предприятиям. Вместе с тем не все из приведенных признаков действительно характеризуют любые организации, осуществляющие публично значимые функции. Так, большинство субъектов, признанных в решениях Конституционного Суда РФ, осуществляющими такие функции, не создаются государством, помимо воли частных лиц (например, саморегулируемые организации, третейские суды, политические партии, аудиторские организации). Государство, как правило, лишь устанавливает усложненную процедуру наделения таких лиц правоспособностью (например, специальный правовой статус учредителей для саморегулируемых и аудиторских организаций).
Несомненно, обладая специальной правоспособностью, такие организации зачастую создаются в целях содействия реализации не только интересов всего социума, но и собственных интересов, частных интересов своих членов. Так, защита своих прав, а также законных интересов своих членов прямо отнесена к правам политических партий Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» [11]. Саморегули-руемая организация в интересах своих членов вправе оспаривать в судебном порядке нормативные правовые акты (ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях») [12]. На наш взгляд, основной целью деятельно -сти, предопределяющей правоспособность организаций, осуществляющих публично значимые функции, является реализация прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Право заниматься иной деятельностью принадлежит таким организациям, но лишь в той части, в которой это соответствует основной цели.
Общественно полезный характер деятельности является слишком неопределенным понятием, в котором отсутствует общепризнанное и понятное содержание, что, на наш взгляд, не позволяет включать его в число признаков организаций, осуществляющих публично значимые функции.
Таким образом, к признакам исследуемых организаций можно отнести следующие.
1. Такие организации создаются государством либо государство устанавливает усложненный механизм наделения их правоспособностью.
2. Цели деятельности, основные функции и иные основы правового статуса таких организаций либо их вида устанавливаются нормативным правовым актом.
3. Такие организации (представители таких организаций) имеют право совершать действия по управлению (реализовывать управленческие функции) в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от них, т. е. осуществлять администрирование [13].
4. Правоспособность таких организаций предопределена целью реализации (содействия реализации) прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Право занимать-
ся иной деятельностью принадлежит таким организациям, но лишь в той части, в кото -рой это соответствует основной цели.
Если рассуждать позитивистски, приведенные признаки находят формально юридическое, концентрированное выражение в установлении в нормативных правовых актах обязательности вступления в отношения с участием таких организаций. Иными словами, если правовой нормой предусмотрена обязанность организации вступить в правоотношения с иными лицами или обязанность иных лиц вступить в правоотношения с такой организацией либо любой иной организацией того же вида, можно с уверенностью утверждать, что такая организация осуществляет публично значимые функции.
Основываясь на вышеприведенных признаках, организации, осуществляющие публично значимые функции, можно разделить на создаваемые государством и частными субъектами. К числу первых относятся органы публичной власти, государственные предприятия и учреждения, государственные компании, Центральный банк, государственные корпорации, фонды, создаваемые публично-территориальными образованиями
(например, региональный оператор капитального ремонта), избирательные комиссии. К числу вторых - саморегулируемые организации, членство в которых обязательно для осуществления предпринимательской деятельности, аудиторские организации, третейские суды.
Обязательность участия в правоотношении является одним из классических признаков административно-правового метода регулирования. Потому, учитывая вышеприведенные признаки, включая отсутствие существенных различий между целями, содержанием деятельности органов исполнительной власти и таких организаций, их необходимо признать субъектами административного права, осуществляющими управленческие полномочия.
Понимание признаков организаций, осуществляющих публично значимые функции, и административно-правовой природы метода правового регулирования отношений с их участием может стать основой для совершенствования правового статуса иных субъектов.
Вышеприведенные свойства организаций, осуществляющих публично значимые функции (за исключением тех, которые обусловлены их коллективной природой) присущи также многим индивидуальным субъектам. Потому часть таких субъектов как носителей публично-правового статуса упоминается в решениях Конституционного Суда РФ (нотариусы, арбитражные управляющие). Круг индивидуальных субъектов, осуществляющих публично значимые функции не в качестве должностных лиц органов государственной власти, значительно шире очерченного Конституционным Судом РФ. Такие функции выполняют, в частности, Уполномо -ченный по правам человека в РФ, уполномоченные по защите прав предпринимателей в субъектах РФ, Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребёнка. Данные субъекты не в полной мере охватываются понятием должностного лица, обязанного рассматривать обращения, приведенным в п. 5 ст. 4 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, и формально не относятся ни к органам публичной власти, ни к организациям, осуществляющим публично значимые функции. Невнимание к правовому статусу таких субъектов на деле привело к пробелу в законодательстве, фактически создающему не обусловленную разумными причинами дискриминацию граждан, направляющих обращения в адрес таких субъектов, в сравнении с гражданами, обращающимися в органы власти и аналогичные по функциям организации. Потому представляется правильным распространение порядка рассмотрения обращений граждан в ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ не на «организации», а на «субъектов», осуществляющих публично значимые функции.
Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ [14] установлены гарантии прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Субъекты, осуществляющие публично значимые функции и не относящиеся к органам публичной власти, также вправе проводить контрольные мероприятия (например, саморегулируемые организации в отношении своих членов). В процессе подобных проверок права предприни-
мателей затрагиваются ничуть не в меньшей степени, чем при проверках, проводимых органами публичной власти. Потому представляется целесообразным распространить принципы и механизмы регулирования (но не конкретные нормы), предусмотренные Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, на мероприятия по контролю со стороны субъектов, осуществляющих публично значимые функции и не входящих в систему органов публичной власти (в частности, саморегулируемых организаций, членство в которых обязательно для осуществления предпринимательской деятельности).
Как отмечает В. Е. Чиркин, «ответственность юридического лица публичного права в своей основе имеет не частноправовой, а публично-правовой характер» [15]. Надлежащая реализация функций органов публичной власти обеспечивается институтом служебной дисциплины на государственной и муниципальной службе, персональной ответственностью руководителей за результаты деятельности возглавляемых ими органов. В случае с субъектами, осуществляющими публично значимые функции вне системы государственной власти и местного самоуправления, такие механизмы использоваться не могут по объективным причинам. Потому эффективная реализация публично значимых функций такими субъектами требует установления мер административной или уголовной ответственности за их неисполнение. В отличие от деятельности арбитражных управляющих, выступающих субъектами правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ, применительно к саморегулируе-мым организациям эффективных мер ответственности за ненадлежащее исполнение своих функций КоАП РФ не устанавливает.
Таким образом, организации, осуществляющие публично значимые функции, являются субъектами административного права, реализующими управленческие полномочия. Понимание существенных признаков субъектов, осуществляющих публично значимые функции, и административно-правовой при-
роды метода правового регулирования отношений с их участием должно стать основой для совершенствования правового статуса таких субъектов.
1. Собрание законодательства РФ. - 2013. -№ 19. - Ст. 2307.
2. Там же. - 2006. - № 19. - Ст. 2060.
3. Там же. - 2012. - № 31. - Ст. 4470.
4. См.: Там же. - 2000. - № 3. - Ст. 353 ; 1998. -№ 22. - Ст. 2491 ; 2006. - № 3. - Ст. 335 ;
2007. - № 30. - Ст. 3989 ; 2011. - № 23. -
Ст. 3356 ; Вестник Конституционного Суда РФ. - 2009. - № 6 ; 2010. - № 6.
5. Джагарян А. Конституционная природа му-
ниципальных учреждений и её отражение в зеркале реформы бюджетной сферы // Сравнительное конституционное обозрение. -
2013. - № 3. - С. 82-100.
6. Жилина С. Б. Правовое обеспечение исполнения коммерческими банками публичных функций в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Ростов н/Д, 2006.
- С. 6-7.
7. Там же. - С. 11.
8. См., напр.: Архипов С. И. Субъект права. Теоретическое исследование. - СПб., 2004 ; Кондратьев А. В. Категория юридического лица в праве Европейского союза // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. - 2005. - № 3 ; Кутафин О. Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. - М., 2007 ; Турба-нов А. В. Финансово-правовые основы российской системы страхования банковских вкладов. - М., 2004.
9. Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. - М. : Норма, 2007. - С. 94.
10. См.: Завода Е. А. Агентство по страхованию вкладов как юридическое лицо публичного права // Банковское право. - 2008. - № 6.
11. Собрание законодательства РФ. - 2001. -№ 29. - Ст. 2950.
12. Там же. - 2007. - № 49. - Ст. 6076.
13. См.: Маслов К. В. К вопросу о понятии налогового администрирования // Вестник Омского университета. Серия «Право». - 2010. -№ 1. - С. 35-40.
14. Собрание законодательства РФ. - 2008. -№ 52 (ч. 1). - Ст. 6249.
15. Чиркин В. Е. Указ. соч. - С. 32.
