CC BY
167
УДК 338.486.1.025
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФОРМИРОВАНИЯ И ВЕДЕНИЯ ЕДИНОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО РЕЕСТРА ТУРОПЕРАТОРОВ
Костромина Наталья Владимировна,
соискатель, nata- kostromina @ mail . ru.
ФГОУВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса»,
г. Москва
The formation and maintenance of a uniform federal register of tour operators by the Federal Agency for Tourism has been being realized since 2007. The article describes and proposes legislative improvement of creating and maintaining a uniform federal register of tour operators.
Key words: tourism, government regulation, tour operator
Формирование и ведение единого федерального реестра туроператоров осуществляется Федеральным агентством по туризму с 2007 года. В статье дается характеристика и предложения по законодательному совершенствованию формирования и ведения единого федерального реестра туроператоров.
Ключевые слова: туризм, государственное регулирование, туроператор
Туризм является перспективной, интенсивно развивающейся отраслью экономики, а также важной составляющей социальной сферы жизни общества. Как комплексная отрасль, имеющая мультипликативный эффект, туризм способен внести значительный вклад в развитие экономики каждого региона и страны в целом, а также решить важные социальные задачи [1]. В сферу туризма вовлечено большое количество субъектов, между которыми возникают разнообразные отношения, требующие государственного регулирования. От эффективности выбора и сочетания способов административноправового регулирования туризма зависят успешность его развития, достижение поставленных государством целей и конкурентоспособность на мировом уровне. Основные способы государственного регулирования сферы туризма закреплены в Федеральном законе от 24 ноября 1996 года № 132-Ф3 «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон о туризме).
В 2007 году государство кардинально изменило способы административноправового регулирования сферы туризма. Федеральным законом от 5 февраля 2007 года №
12-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» была введена система финансового обеспечения ответственности организаций, являющихся туроператорами, перед потребителями в форме банковской гарантии и договора страхования ответственности туроператора, а также единый федеральный реестр туроператоров (далее - реестр) вместо существовавшего до этого лицензирования деятельности туроператоров и турагентов.
В связи с относительно недавними законодательными нововведениями существует необходимость изучения способов государственного регулирования туризма. Как следует из интервью Заместителя руководителя Ростуризма Евгения Писаревского информационному агентству «Гарант», реестр туроператоров и финансовое обеспечение -это новый способ государственного регулирования предпринимательской деятельности, связанный с устранением избыточных административных барьеров, переходом от разрешительной системы начала осуществления предпринимательской деятельности к преимущественно уведомительной. Данный способ пришел на смену лицензирования туристской деятельности [2].
Основными целями формирования и ведения единого федерального реестра туроператоров являются защита прав и законных интересов туристов путем предоставления им достоверной информации о туроператорах, имеющих финансовое обеспечение своей деятельности, а также упорядочение туроператоров.
Ведение реестра туроператоров осуществляется Федеральным агентством по туризму (Ростуризм). Основанием для внесения сведений о туроператоре в реестр является заявление туроператора, представляемое в Федеральное агентство по туризму и содержащее сведения, подлежащие внесению в реестр. Заявление подается в форме, утвержденной приказом Федерального агентства по туризму от 10 мая 2008 года № 28. Закон о туризме не содержит прямой обязанности туроператора подать заявление о внесении сведений в единый реестр туроператоров. При этом туроператор, сведения о котором не содержатся в едином реестре туроператоров, не сможет осуществлять деятельность по реализации туристского продукта, потому что в соответствии со ст. 10 Закона о туризме к существенным условиям договора о реализации туристского продукта относится реестровый номер туроператора, а также, согласно п. 8 Правил оказания услуг по реализации туристского продукта, утвержденных постановлением Правительства РФ от 18 июля 2007 года № 452, исполнитель по договору о реализации туристского продукта (туроператор или турагент) обязан предоставить потребителю туристского продукта информацию о внесении сведений о туроператоре, сформировавшем реализуемый туристский продукт, в единый федеральный реестр туроператоров. Таким образом,
процедура внесения сведений о туроператоре в реестр представляет собой процедуру обязательной регистрации юридического лица в качестве туроператора.
Сейчас при подаче сведений в реестр туроператоры центрального региона находятся в преимущественном положении по отношению к туроператорам остальных регионов нашей страны. Федеральное агентство по туризму находится в г. Москве. Как отмечает исследователь сферы туризма О.Н. Викулова, представителям туроператоров из отдаленных регионов Российской Федерации для внесения сведений о своих организациях в реестр туроператоров придется прибыть в Москву как минимум один раз, что требует определенных денежных затрат: «Данная проблема существовала и при лицензировании туроператорской деятельности, что объясняло концентрацию более 80% всех туроператоров в центральных регионах России - в Москве и Санкт-Петербурге» [3]. Таким образом, с появлением института внесения записи в реестр вместо института лицензирования так и не решен вопрос удаленности уполномоченного производить запись в реестр органа от периферийных регионов нашей страны, а также вызванные этим проблемы затратности процедуры внесения сведений для многих юридических лиц.
В реестре содержатся следующие сведения о туроператоре:
• наименование и адреса (почтовый и место нахождения);
• сведения о лицах, являющихся учредителями туроператора;
• реквизиты свидетельства о внесении в единый государственный реестр юридических лиц записи о лице (серия, номер и дата выдачи);
• реквизиты свидетельства о постановке на учет юридического лица в налоговом органе (серия, номер, дата выдачи, идентификационный номер налогоплательщика);
• информация о руководителе;
• размер финансового обеспечения, а также информация о договоре страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение туроператором обязательств по договору о реализации туристского продукта либо банковской гарантии исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта (номер, дата и срок действия),
• наименование организации, предоставившей финансовое обеспечение;
• сфера туристкой деятельности;
• адреса (почтовый и места нахождения) структурных подразделений юридического лица, осуществляющих туроператорскую деятельность.
Законом о туризме предусмотрен срок принятия решения о внесении сведений о туроператоре в реестр либо об отказе во внесении в реестр таких сведений, который составляет пять дней со дня регистрации заявления туроператора при условии приложения всех необходимых документов. Однако не установлен срок размещения на сайте Ростуризма в сети интернет сведений о туроператоре в случае принятия решения о внесении таких сведений в реестр.
Закон о туризме устанавливает следующие основания для отказа во внесении сведений о туроператоре в реестр: представление недостоверных сведений о
туроператоре, несоответствие имеющегося у туроператора финансового обеспечения требованиям, предусмотренным Законом о туризме.
Установить, являются ли сведения о туроператоре, предоставленные заявителем, достоверными, возможно на основании полученной в официальном порядке информации от соответствующих государственных органов, учреждений, организаций. В основном информация предоставляется в виде письменных ответов на запросы, поданные в письменной форме: в России пока еще слабо развит электронный документооборот. Согласно типовому регламенту внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденному постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 года № 452, запрос о предоставлении информации о деятельности федерального органа исполнительной власти (его территориального органа), составленный в письменной форме либо полученный в форме электронного сообщения, подлежит регистрации в течение трех дней со дня его поступления в федеральный орган исполнительной власти (его территориальный орган), а рассматривается такой запрос в 30-дневный срок со дня его регистрации [4].
В связи с тем, что срок принятия решения Ростуризмом о внесении либо об отказе во внесении сведений о туроператоре в реестр составляет лишь пять дней со дня поступления заявления, представляется весьма затруднительным доказать недостоверность представляемых заявителем сведений. По нашему мнению, следует добавить в Закон о туризме положение, согласно которому в случае установления недостоверности сведений, предоставленных заявителем о туропрераторе, после принятия Ростуризмом решения о внесении сведений о туроператоре в реестр и (или) внесения таких сведений о туроператоре в реестр, Ростуризм обязан исключить сведения о туроператоре из реестра на основании принятого и оформленного соответствующим актом Ростуризма решения.
В случае изменения внесенных в реестр сведений туроператор, согласно Закону о туризме, обязан не позднее десяти дней со дня изменения сведений уведомить об этом
Ростуризм в письменной форме, а также представить документы, подтверждающие достоверность этих изменений, либо нотариально заверенные копии этих документов. Законодательно не установлена форма уведомления об изменении сведений о туроператоре, внесенных в реестр. Своевременная актуализация сведений о
туроператорах в реестре представляет собой реализацию первостепенной цели ведения реестра, а именно: защита прав и законных интересов потребителей туристского продукта. Установив обязанность туроператора письменно уведомить Федеральное агентство по туризму в десятидневный срок об изменении сведений, внесенных в реестр, законодатель при этом не устанавливает ответственности туроператора за нарушение такого срока.
Статья 4.1 Закона о туризме содержит перечень случаев исключения сведений о туроператоре из реестра: ликвидация туроператора, прекращение деятельности
туроператора в результате его реорганизации, за исключением реорганизации в форме преобразования, непредставление туроператором сведений о наличии у него финансового обеспечения на новый срок [5]. Однако данный перечень, по сути являющийся закрытым, дополняется еще одним случаем исключения сведений о туроператоре из реестра, который указан в ст. 17.5. Закона о туризме: непредставление туроператором в течение 30 календарных дней со дня выплаты страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора или уплаты денежной суммы по банковской гарантии документа, подтверждающего увеличение размера финансового обеспечения
туроператора до размеров, предусмотренных законом [5].
По нашему мнению, необходимо дополнить указанный в статье 4 Закона о туризме перечень случаев исключения сведений о туроператоре из реестра случаем, установленным в ст. 17.5. Закона о туризме.
При перечислении случаев исключения сведений о туроператоре из реестра законодатель устанавливает сроки исключений: в случае ликвидации туроператора — со дня, следующего за днем, когда Ростуризму стало известно о внесении в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» в единый государственный реестр юридических лиц записи о том, что туроператор находится в процессе ликвидации, либо со дня, следующего за днем публикации в соответствии с указанным Федеральным законом решения о предстоящем исключении туроператора из единого государственного реестра юридических лиц; в случае прекращения деятельности туроператора в результате его реорганизации — со дня, следующего за днем, когда Ростуризму стало известно о завершении в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»
реорганизации туроператора; в случае непредставления туроператором сведений о наличии у него финансового обеспечения на новый срок — со дня, следующего за днем истечения установленного ст. 17.3 Закона о туризме срока представления сведений о наличии финансового обеспечения на новый срок. Первые два случая и установленные для Ростуризма сроки исключения сведений о туроператоре из реестра при их возникновении указывают на необходимость оперативного взаимодействия Ростуризма с Федеральной налоговой службой, являющейся уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц. По нашему мнению, одной из наиболее эффективных форм взаимодействия Ростуризма с Федеральной налоговой службой по оперативному получению информации о ликвидации и реорганизации юридических лиц, осуществлявших туроператорскую деятельность, является заключение между указанными государственными органами административного договора об обмене информацией.
В реестр вносятся сведения только о тех туроператорах, которые имеют финансовое обеспечение. Как отмечает В.Е. Егоров, номер в реестре является одновременно и репутационным, и легальным признаком для туроператора [6].
Система финансового обеспечения состоит из договора страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта и банковской гарантии исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта. Глава VII.1 Закона о туризме устанавливает требования к предоставляемому финансовому обеспечению, размер и срок действия финансового обеспечения, основания и порядок выплаты страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора либо уплаты денежной суммы по банковской гарантии, существенные условия договора страхования ответственности туроператора. Система финансового обеспечения направлена на повышение уровня гражданско-правовой защиты прав и интересов туристов.
А.О. Овчаров отмечает, что институт финансовых гарантий успешно применяется в США, Испании, Великобритании, Израиле и других странах, а для европейских стран наличие механизма государственного страхования туристских рисков является обязательным условием членства в Европейском Союзе [7].
Закон о туризме достаточно четко регулирует правоотношения, возникающие между туроператорами, турагентами и туристами в процессе формирования, продвижения и реализации туристского продукта. Статья 9 Закона о туризме устанавливает, что туроператор несет ответственность перед туристом за ненадлежащее исполнение или
неисполнение принятых обязательств по договору о реализации туристского продукта (в том числе за ненадлежащее оказание или неоказание туристам услуг, составляющих туристский продукт, независимо от того, кто являлся непосредственным исполнителем или кем должны были оказываться эти услуги). Туроператор отвечает также перед туристами за действия (бездействия) совершенные от имени туроператора его турагентами в пределах своих обязанностей (полномочий). Таким образом, туроператор отвечает за качество туристского продукта. Турагент отвечает перед туристом за предоставление достоверной и полной информации, правильность заключения договора. Как отмечает В.Е. Егоров, «фактически туроператоры стали контролировать деятельность своих агентов и нести за них ответственность» [6].
Успешное развитие туризма как социально-экономического явления напрямую зависит от эффективности способов административно-правового регулирования данной сферы. Отмечая в целом позитивные изменения в способах государственного регулирования туризма, считаем необходимым разработать эффективные способы вовлечения в регулирование сферы туризма государственных органов, имеющих косвенные полномочия в данной сфере, а также способы скоординированного их взаимодействия с органами государственной власти, имеющими прямые полномочия в сфере туризма.
Литература
1. Назина Н.А. Проблемы развития туризма в Российской Федерации // Научный журнал «Вестник ассоциации вузов туризма и сервиса». 2010. № 1. С. 42.
2. Интервью Заместителя руководителя Ростуризма Евгения Писаревского информационному агентству «Гарант» http://www.russiatourism.ru/rubriki/-1124140427/ (дата обращения: 01.05.2010).
3. Викулова О.Н. Комментарий к Федеральному закону от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (постатейный). М., 2009.
4. Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти».
5. Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-Ф3 «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации».
6. Егоров В.Е. Правовое регулирование отношений в туристской деятельности // Туризм: право и экономика. 2008. № 3.
