CC BY
158
5. Лобанов, В. Уроки и перспективы административной реформы в России [Текст] / В. Лобанов // Проблемы теории и практики управления. - 2005. - № 1.
6. Норт, Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики [Текст] / Д. Норт. - М., 1997.
7. Гельман, В. Я. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике [Текст] / В. Я. Гельман // Политические исследования. -2003. - № 4.
8. Кирдина, С. Г. Институциональные матрицы: макросоциологическая объяснительная гипотеза [Текст] / С. Г. Кирдина // Социологические исследования. - 2001. - № 2.
9. Аршакян, Д. Эффективность государственного управления [Текст] / Д. Аршакян // Проблемы теории и практики управления. - 2006. - № 8.
10. Медведева, Ю. А. Тенденции и факторы развития обратной связи в современной системе государственного управления / Ю. А. Медведева // http://e-journal.spa.msu.ru/images/File/ 2007/ 12/ Medved.pdf.
O.N. Zhiltsova Administrative Reform in Modern Russia:
Several Aspects of Realization of Goal
Administrative reform is a response to many challenges of the environment. Its purpose is to create a government system adequate to the modern requirements. Aiming at raising its activity's efficiency, the modern government borrows the management models and methods from the private sector.
Key words and word-combinations: administrative reform; executive power bodies functions and structure; civil service reorganization.
Административная реформа является ответом на многочисленные вызовы внешней и внутренней среды. Ее предназначение состоит в создании системы управления, адекватной требованиям сегодняшнего дня. Стремясь повысить эффективность своей деятельности, современное государство заимствует у частного сектора модели и методы управления.
Ключевые слова и словосочетания: административная реформа; структура и функции органов исполнительной власти; реорганизация государственной службы.
УДК 323.232 ББК 66.62
О.Н. Жильцова
АДМИНИСТРАТИВНАЯ
РЕФОРМА
В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ:
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ
ЦЕЛЕПОЛАГАНИЯ
I I еобходимость проведения административных реформ вызвана рядом объективных изменений, которым подвержены современные политические структуры. Речь идет прежде всего о том, что государство и его аппарат должны соответствовать по уровню сложности и функциональности тому обществу, процессы в котором они призваны регулировать. Таким образом, административные реформы по своей природе являются инструментом адаптации государства к изменяющимся условиям «окружающей среды», механизмом оптимизации его общественных функций. В связи с этим идеология административного реформирования не может быть привязана лишь к решению сиюми-
нутных тактических задач повышения эффективности государственного управления, а должна базироваться на серьезном теоретическом, концептуальном фундаменте.
Специалисты в области государственного управления и административного права часто связывают исследования административных реформ с опытом стран Европы и США, накопленным в последней четверти XX и в начале текущего века. Применительно к России история административных реформ также уходит корнями в начальный период становления российской государственности [1-3].
Новое понимание роли государства, его функций, взаимоотношений государства и общества порождает необходимость отказа от традиционных бюрократических принципов, форм и методов управления. Дискуссионным следствием такого отказа стало заимствование у частного сектора моделей и методов управления. При этом нельзя игнорировать тот факт, что имеются значительные различия между сравнительно простыми целями, задачами и результатами деятельности частного сектора и сложным, порой противоречивым, комплексом результатов деятельности государственного аппарата [4, с. 2]. При этом следует учитывать, что конкурентоспособность предприятия, корпорации и «всеобъемлющая» конкурентоспособность страны - понятия явно разнопорядковые. В то же время новые подходы к осуществлению государственного управления предопределились масштабными процессами и особенностями постиндустриального общества, среди которых указываются и ускорение общественного развития, и технологические революционные прорывы, и существенное развитие качеств управляемых субъектов [5, с. 52].
Как отмечают ряд специалистов, в России по-прежнему игнорируются объективные закономерности, действующие в сфере социального управления. Имеются в виду в первую очередь закономерности оптимального сочетания децентрализации и централизации власти; обеспечение баланса прав, обязанностей и ответственности на всех уровнях власти и управления - как в горизонтальном, так и в вертикальном разрезе; максимально широкое политическое участие граждан во всех уровнях власти и управления; согласование интересов самых разнообразных участников правоотношений (человека и гражданина, общества, государства, центра, регионов, местного самоуправления) в процессе разработки и принятия государственных решений; системность государственного управления, предполагающая комплексное решение объективно стоящих перед государством задач, когда государственное управление функционирует в виде единого целого, взаимосвязанной системы всех его элементов и процессов [6, с. 30^7; 7, с. 120-132; 8, с. 187-200].
Согласно названным закономерностям управления сила власти не в сосредоточении всех ее рычагов в едином центре, стремящемся охватить своим воздействием все сферы жизни общества сверху донизу. Сила власти - в ее эффективности: достижении максимального результата в экономической, социально-культурной и духовной сферах, в построении демократического государства и общества в России при минимуме управленческих усилий и ресурсов [9, с. 19-21].
Необходимость и целесообразность проведения административных реформ в современной России обосновывается именно в теоретическом ключе не только представителями академической общественности, но и политическим руководством страны. В качестве главной цели административной реформы в России определяется построение сильного, эффективного государства, способного служить обществу и квалифицированно решать задачи поступательного развития страны [10-11; 12, с. 225-232, 238, 241-243, 249].
Фактически речь идет о создании необходимых условий для обеспечения эффективного властного управленческого воздействия государства на различные сферы жизнедеятельности общества. В связи с этим необходимо разобраться с рядом теоретических проблем. Во-первых, требует прояснения понятие административной реформы с точки зрения политической науки. Во-вторых, стоит обозначить с концептуальной точки зрения задачи, которые призвана решить административная реформа в России. В-третьих, следует подробно остановиться на возможных теоретических обоснованиях проводимой административной реформы и степени реального воплощения абстрактных принципов и концепций.
Очевидно, что объем самого понятия административных реформ может быть различен в зависимости от характера отношений общества и государства, от роли последнего в регулировании социальных процессов, наконец, от места административной власти в политической системе (оно принципиально различно в традиционной монархии, при режиме однопартийной диктатуры или в системе, претендующей на реализацию принципа разделения властей). Далее этот объем должен, очевидно, корректироваться в зависимости от исторического этапа развития общества. Это делает трудным непосредственное заимствование исторического опыта административных реформ, однако позволяет использовать его на технологическом уровне [13].
Изменения структуры и функций органов исполнительной власти, а также порядка ее отношений с обществом (частными лицами, бизнесом) непрерывно идут под воздействием самых разных факторов в большинстве стран мира -как федеративных, так и унитарных. Этих изменений очень много, но отнести к классу административных реформ возможно лишь те из них, которые организованы и на законных основаниях проводятся высшими органами власти в виде коренных и всеобщих преобразований административных отношений и институтов исполнительной власти. Только совокупность всех этих признаков, а именно: инициирование и проведение «сверху»; законность и связанная с этим всеобщая обязательность; специальная организация и фундаментальность перемен - и отличают административную реформу от частных улучшений и ситуативных изменений в структуре и порядке работы органов исполнительной власти [14-15].
Под административными реформами обычно понимается изменение системы государственного управления по трем основным параметрам: во-первых, перестройка системы политических институтов и государственных учреждений; во-вторых, реорганизация государственной службы, состава аппарата управления или бюрократии; в-третьих, изменение характера отношения адми-
нистративной системы к обществу вообще и различным его социальным группам в частности [16-18].
Понятием административной реформы может быть обозначен, в первом приближении, «комплекс мероприятий государственной власти по совершенствованию организации исполнительного аппарата государства - государственной администрации, ее функций, форм и методов деятельности» [4, с. 3], процесс структурных изменений в работе государственного аппарата, направленный на повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений [19, с. 249].
Проведение административных преобразований направлено на придание нового облика государству, а в условиях России оно выступает и способом легитимного встраивания всех прочих реформационных преобразований (от приватизационных процессов и трансформации федеративных отношений до «монетизации льгот») в административные механизмы государственного управления. Признаки административной реформы полностью соответствуют аналогичным признакам реформ как особому классу радикальных преобразований. В то же время административные реформы - это такой тип реформ, в котором во многом совпадают и субъект, и объект реформирования. Ход проведения административной реформы в России показал, что главным субъектом и инициатором ее проведения выступает Президент РФ, а объектом преобразований являются органы исполнительной власти.
В связи с началом административной реформы в стране количество предлагаемых вариантов реформирования государственного аппарата увеличивается буквально с каждым днем. К их разработке подключились политологи, экономисты, социологи, представители других наук. Наметился широкий концептуальный разброс. Одни специалисты видят цель административной реформы в том, чтобы отстранить государство от вмешательства в экономику, соответственно - ликвидировать все оставшиеся отраслевые министерства, а заодно и реорганизовать систему государственного контроля, сведя ее функции к чисто координационным и надзорным. Другие считают административную реформу средством исправления множества конституционных дефектов, затрудняющих усиление президентской власти и укрепление системы государственных органов власти в целом. Т ретьи ратуют за превращение государства в аппарат обслуживания интересов и удовлетворения нужд рядовых граждан. Однако для всех вариантов административной реформы характерно отсутствие четко обозначенной цели.
По мнению некоторых политологов, назначение реформы состоит в том, чтобы ответить на многочисленные вызовы внешней среды. Соответственно ее объектом становится широкий круг вопросов - начиная от пенсионного обеспечения государственного служащего и заканчивая глобализацией мировых процессов, ломающей узкие рамки национально-государственных границ. Вместе с тем упускается из виду, что речь идет именно об административной реформе, иными словами - о реформировании системы органов исполнительной власти [20].
Библиографический список
1. Ерошкин, Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России [Текст] / Н. П. Ерошкин. - М., 1983.
2. История государственного управления в России [Текст] : учебник для вузов / под ред. А. Н. Марковой. - М., 1997.
3. История государственного управления в России [Текст] : учебник / отв. ред. В. Г. Игнатов. - Ростов н/Д, 1999.
4. Административная реформа в России [Текст] : науч.-практ. пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. - М., 2006.
5. Осборн, Д. Управление без бюрократов [Текст] / Д. Осборн, П. Пластрик. - М., 2001.
6. Основы научного управления социально-экономическими процессами [Текст]. - М., 1984.
7. Зеркин, Д. П. Основы теории государственного управления [Текст] : курс лекций / Д. П. Зеркин, В. Г. Игнатов. - Ростов н/Д, 2000.
8. Бутусова, Н. В. Преодоление конфликта цели и средств: к проблеме формирования эффективной государственной власти в России [Текст] / Н. В. Бутусова // Политическая конфликтология перед новыми вызовами. - Воронеж, 2001.
9. Бутусова, Н. В. Административная реформа в России - путь к эффективному государству? [Текст] / Н. В. Бутусова // Административное право и процесс. - 2005. - № 1.
10. Время неопределенности и тревожных ожиданий прошло : программное выступление Владимира Путина перед доверенными лицами 12 февраля 2004 г. [Текст] // Российская газета. - 2004. - 13 февр.
11. Краснов, М. Три этажа власти: Новая структура Правительства - прорыв к административной реформе [Текст] / М. Краснов // Российская газета. - 2004. - 12 марта.
12. Старилов, Ю. Н. Административная реформа: К перспективе «нового государственного управления» и эффективного государства [Текст] / Ю. Н. Старилов // Правовая наука и реформа юридического образования : сб. науч. тр. - Вып. 16 : Административная реформа в России: политико-правовое и управленческое измерение. - Воронеж, 2004.
13. Медушевский, А. Н. Реформа государства [Текст] / А. Н. Медушевский // Отечественные записки. - 2004. - № 2.
14. Лексин, В. Н. Общая теория реформ: контуры проблемы и система исследования [Текст] / В. Н. Лексин, А. Н. Швецов // Теория и практика организации проведения реформ. -М., 1995.
15. Лексин, В. Н. Технология реформ (разработка и применение их общей организационной теории) [Текст] / В. Н. Лексин, А. Н. Швецов // Российский экономический журнал. -1996. - № 3-4.
16. Власть и реформы: От самодержавной к советской России [Текст]. - СПб., 1996.
17. Великие реформы в России [Текст]. - М., 1992.
18. Медушевский, А. Н. Административные реформы в России ХУШ-ХІХ веков в сравнительно-исторической перспективе [Текст] / А. Н. Медушевский. - М., 1990.
19. Василенко, И. А. Государственное и муниципальное управление [Текст] : учебник / И. А. Василенко. - М., 2006.
20. Вишняков, В. Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству [Текст] / В. Г. Вишняков // Журнал российского права. - 2003. - № 10.
