CC BY
143
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА
Е.С. Данилов, аспирант кафедры теории и истории государства и права
Уральской академии государственной службы
В любой социальной системе между государством и обществом существует взаимодействие, качество и уровень которого определяется эффективностью политики в сфере управления. Реалии существования общества находятся в прямой зависимости от эффективности государственного управления и неразрывно связаны с ней. Если государственное управление стремится добиться успеха, то оно должно обеспечить гражданам комфортные условия существования. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно.
Понятие «политика» весьма многообразно и рассматривается в широком диапазоне -от «искусства управления» до «искусства возможного, искусства компромиссов, искусства согласования желаемого и объективно возможного», отмечает Н.И. Матузов1. При этом политика как специфическая сфера человеческой деятельности связана с принятием и реализацией решений, в большинстве случаев затрагивающих интересы всего общества. Не вдаваясь в детализацию этой проблемы, согласимся с А.И. Демидовым, который считает, что термин «политика» при множественности понятийного изложения «чаще всего и в теории, и на практике употребляется в двух» смысловых значениях: 1) «целенаправленная деятельность людей в сфере властных, государственных, классовых, национальных отношений» и 2) «характеристика атрибутов существования государственных институтов и иных политических формирований»2. Эти общие подходы определяют общий контекст «политической жизни», но при этом отметим и значение политики в качестве управленческого искусства. Б.А. Стародубский подчеркивает, что «политикой называют искусство управления государством - все то, что касается постановки перед государством определенных задач, указания способов разрешения этих задач и, естественно, самой деятельности государства по разрешению поставленных задач», он продолжает, что «политику потому
и называют искусством, что она предполагает умение найти те задачи, на решение которых следует направить деятельность государства, и те пути, идя по которым государство способно решить поставленные задачи»3. Исходя из характера поставленных и решаемых государством задач, происходит процесс выделения сфер его политической деятельности. И если первоначально различали всего две сферы политики — внешнюю (задачи, стоящие перед государством в отношениях с другими государствами) и внутреннюю политику (задачи, стоящие перед государством внутри страны), то в связи с расширением и усложнением деятельности государства внутри страны в рамках внутренней политики стали выделять более узкие сферы политической деятельности - юридическую политику, экономическую политику, социальную политику, культурную политику и т.д.
Административная политика является частью единой государственной политики. Термин «государственная политика» предусматривает определенное властное воздействие на подчиненных субъектов для достижения стоящих перед государством целей. Совокупность способов и приемов этого воздействия и образует собственно политику, а реализация поставленных целей является основным критерием оценки эффективности политики. За понятием «административная политика» стоят процессы и взаимодействия, которые сопутствуют функционированию исполнительной власти, придавая ей некое специфическое содержание, определенную направленность. Административная политика отражает политические процессы и показывает характер использования аппарата государственного управления как средства управления обществом. По мере развития государства и верховной власти, которая отрабатывает свои управленческие средства воздействия на различные сферы жизнедеятельности общества, административные регуляторы деятельности общества становятся разнообразнее и образуют определенную систему. В этом процессе в отдельную, обособленную сферу по-
литической деятельности выделяется собственно и сама административная политика как особое явление, связанное с обеспечением единства и преемственности проводимой государственной политики1.
Таким образом, административная политика - это особая разновидность государственной политики, представляющая собой деятельность органов государственной власти по созданию эффективного механизма административного регулирования, обеспечивающая единство и преемственность государственного управления.
Система государственного управления выступает по отношению к политической деятельности государства одновременно как объект его политического воздействия и как средство реализации политики. В связи с этим в политике государства она выступает в двух ипостасях. Во-первых, система государственного управления в целом выступает в роли одного из объектов административной политики и объектом воздействия носителей государственной власти. Политика, проходя через призму их мировоззрения, проявляется в формировании идеологии, проектов развития государства и государственных органов, в их реализации на уровне государственно-правовых преобразований. Во-вторых, система государственного управления выступает в качестве средства реализации различных видов политики государства, становится инструментом, с помощью которого субъекты государственной власти оказывают управленческое воздействие на разнообразные общественные отношения и процессы. В этом отношении своеобразный характер административной политики как средства преобразующего воздействия на управление социальными отношениями придает политике некое универсальное свойство в использовании властью государственных и правовых институтов для решения стоящих перед государством управленческих задач и достижения политических целей, поскольку, как подчеркивает С.С. Алексеев, «институты — это и есть «образованные» и «опредмеченные» социальные явления, которые в результате отчуждения обрели собственное бытие и воплощены во внешне очерченных, структурно определенных, твердых и устойчивых формах существования и функционирования»2.
Административная политика Российской империи в первой половине XIX века представляет собой комплексное явление, объеди-
нившее в себе множество факторов, так или иначе оказавших влияние на развитие государственных институтов. Основными направлениями государственно-правовой институционализации административной политики в рассматриваемый период стали законодательное оформление существовавших и вновь образуемых государственных учреждений, формирование системы отраслевого управления и образование ведомств, а также организационноправовое оформление бюрократии. Эти направления прослеживаются в периоды царствования и Александра Павловича, и Николая Павловича Романовых, при том, что общая направленность преобразований в государственно-правовой сфере для каждого из императоров не была одинаковой: либерализм и консерватизм соответственно. Эти тенденции предопределили характер издаваемых законодательных актов и принимаемых управленческих решений, а также принципы формирования высшей бюрократии как силы, отвечавшей за практическое воплощение политического курса, избранного каждым из монархов.
В первой половине XIX века система органов государственного управления Российской империи приобрела достаточно стройные очертания. Существенно видоизменившись после Александровских реформ начала века, она устоялась и законодательно оформилась в правление Николая I. При этом в развитии государственных органов можно наблюдать прямо противоположные тенденции: одни из них стремительно набирают политический вес, другие - год от года теряют былое значение. Так, например, Сенат, который в начале правления Александра I предполагалось наделить широкими контрольнонадзорными полномочиями, постепенно сосредоточился исключительно на судебных функциях, не имея необходимых ресурсов для выполнения задач государственного управления, которые на него первоначально возлагались. С этой точки зрения оставшийся неосуществленным план М.М. Сперанского по реформированию и разделению Сената на Правительствующий и Судебный лишь подчеркивает уменьшение влияния Сената в рассматриваемый период. С другой стороны, такой орган оперативного государственного управления, как Собственная Его Императорского Величества канцелярия, с момента своего образования сосредоточил в своих отделениях многие нити управления Российским государством, в царствование Николая I заменив или
существенно уменьшив значение многих государственных органов. Безусловно, положительным для России опытом явилось создание и деятельность в первой половине XIX века Государственного совета, органа, который позволил вывести на новый уровень процесс издания законов, упорядочив процедуры законотворчества и привнеся в них первые элементы публичности.
Наиболее примечательным явлением в процессах государственно-правовой институционализации административной политики России первой половины XIX века стало создание министерств, которое положило начало строительству отраслевой системы управления, построенной на началах централизации, определения предмета ведения и компетенции органов управления, принципах единоначалия и ответственности в системе исполнительной власти.
Попытки реформировать существовавшую коллегиальную систему управления предпринимались уже в конце XVIII века. Решению основных задач управления империей и созданию с этой целью министерств и была подчинена министерская реформа. В деятельности по созданию в России министерской системы управления в период с 1802 по 1835 год необходимо выделить два основных этапа.
Первый из них начался с изданием Манифеста «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 года3, в соответствии с которым в России создавались первые восемь министерств: военное, морское, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, юстиции, народного просвещения. В основание разграничения отраслей государственного управления было положено деление, установленное Петром I при создании коллегий. Следует отметить, что в течение последующих ста лет было создано еще лишь четыре министерства.
В соответствии со статьей XV Манифеста был создан важный орган государственного управления - Комитет министров, оказавший значительное влияние не только на министерскую систему, но и на всю систему государственной власти Российской империи. В дальнейшем деятельность Комитета министров получила правовую основу в виде «Высочайше утвержденных правил для Комитета министров» от 4 сентября 1805 г.4, «Выписки из правил, данных в руководство Комитету министров» от 31 августа 1808 г.5 и «Дополнительных статей к правилам, данным Комитету министров» от 11 ноября 1808 г.6. Дан-
ными актами определялась компетенция Комитета министров с наделением его правом разрешения неотложных дел в отсутствие императора, устанавливался порядок его деятельности. При сохраняющейся неопределенности юридического статуса Комитет министров начинает занимать на практике центральное место в государственном управлении, поглощая значительную часть полномочий Сената и Непременного Совета.
Помимо восьми новых министерств, Манифест определил положение двух других учреждений государственного управления, существовавших прежде, - «ведомства» Г осударственного казначея и Экспедиции о государственных доходах. Они продолжали действовать «впредь до издания полного по сей части Устава» на основании Указа от 24 октября 1780 г.7. Таким образом, формирование централизованной министерской системы государственного управления начинается в 1802 г. на основе 10 центральных учреждений.
В 1810-1811 годах начался второй этап министерской реформы, юридической основой которого стали три законодательных акта: Манифест «О разделении государственных дел на особые управления, со значением предметов, каждому управлению принадлежащих» от 25 июля 1810 года, «Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам» от 17 августа 1810 года и «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 года8.
«Общее учреждение министерств» стало основным нормативным актом реформы. Помимо определения предметов деятельности для каждого из министерств, им устанавливались общая структура министерства и порядок делопроизводства в нем. При этом в министерствах последовательно проводился в жизнь принцип единоначалия или, иначе говоря, установления единой «вертикали власти». Министр нес персональную ответственность перед императором, им он назначался и смещался. «Общим учреждением министерств» также были определены компетенция и пределы власти министров и подчиненных им должностных лиц. Вводилось отраслевое разграничение местных органов управления, в связи с чем началось формирование ведомств - центральных государственных учреждений с подчиненными им местными государственными органами и должностными лицами. В приложении «Формы письмоводства» устанавливались единые формы документов, используемых в процессе делопроизвод-
ства, и тем самым упорядочивались взаимоотношения между государственными органами. В период с 1811 по 1835 год «Общее учреждение министерств» было распространено на все центральные органы государственного управления, тем самым был завершен процесс правового оформления министерской системы государственного управления.
Таким образом, в процессе министерской реформы удалось провести в жизнь масштабную перестройку российской власти, определившую ее лицо вплоть до 1905 года и в измененном виде дошедшую до наших дней. Столь длительную устойчивость этой системы можно объяснить лишь тем, что она почти в полной мере отвечала потребностям времени. Более того, ее главные характеристики востребованы и сейчас. Таких характеристик три.
Первая - делегирование императором части своих властных полномочий министрам. Политическое и экономическое устройство государства к началу XIX века настолько усложняется, что управление им становится просто невозможным без создания верхнего, министерского эшелона бюрократии.
Отсюда вытекает вторая сущностная характеристика министерской системы - универсальность, которая объясняется положенными в ее основу принципами. С одной стороны - это жесткое единоначалие, что усиливает исполнительскую дисциплину. С другой - делегирование полномочий сверху вниз, что стимулирует коллективный поиск наиболее эффективных решений.
Наконец, третья важная характеристика российских министерств в XIX веке - они были построены по функциональному признаку. Иными словами, ориентированы не на управление определенной совокупностью объектов, а на выполнение поставленных высшей властью задач.
В условиях абсолютной монархии центральной фигурой, определявшей всю систему государственных органов, а также ее «наполнение» в лице высшей бюрократии государства, являлся император. XIX век не принес изменений в статус российских монархов, это по-прежнему были первые лица государства, более того, правление Александра I и Николая I подчеркнуло значение личностных качеств императора для процесса формирования и реализации государственной политики.
Вместе с тем, несмотря на существовавшую законодательную неограниченность монаршей власти, существовала и обратная за-
висимость - влияние на монарха оказывало его окружение, высшая бюрократия. Исходя из этого положения, нередко определялись направления административной политики государства. В частности, именно мнение высшей бюрократии при Александре I явилось значительным фактором поворота политического курса при осуществлении реформ государственного управления от радикального изменения государственной системы к изменениям, направленным на решение текущих функциональных задач государственного управления. В свою очередь, опора на чиновное дворянство стала существенной особенностью николаевского правления.
В связи с этим важным направлением государственно-правовой институционализации административной политики Российского государства в первой половине XIX века стало организационно-правовое оформление бюрократии, выразившееся в определении обязательных требований, предъявляемых к государственному служащему, применении мер, направленных на повышение профессионального уровня чиновников, а также в создании стройной системы образовательных учреждений для государственной гражданской службы. Во многом благодаря данным факторам XIX столетие стало известным как «золотой век» российского чиновничества.
Таким образом, внутреннее и международное положение Российской империи первой половины XIX века обострило потребность в реорганизации системы управления государством, побудило к поискам более эффективного ее устройства. Обстановка, в которой они происходили, характеризовалась столкновением консервативной и либеральной концепций управления. Эти поиски отразили формировавшиеся и все явственнее обозначавшиеся идейные общественно-политические направления, предлагавшие варианты путей дальнейшего существования России.
Многочисленные проекты преобразования системы управления, ее отдельных отраслей и звеньев воплотили новый уровень государственного мышления, осознанную потребность в новой организации власти и управления, адекватной новой исторической ситуации.
В этой ситуации одним из важнейших условий нормального функционирования государства было создание четкой системы законодательного регулирования управленческих отношений. Этой цели было подчинено создание Государственного совета, ставшего
органом, систематизировавшим процесс подготовки и издания законодательных актов, определявших систему государственных органов. Государственный совет был изначально сформирован для определения государственного управления «на незыблемом основании закона». Кроме того, несмотря на нормативно закрепленные функции законосовещательного органа, Совету было делегировано право разработки проектов государственных реформ и решения ряда административных дел.
В процессе практической реализации разработанных государственных установлений важное значение приобрела оперативность в управлении государством, что побудило к созданию Собственной Его Императорского Величества канцелярии. В качестве средства организации и повышения оперативности реагирования императора на государственные проблемы канцелярия становится важнейшим государственным органом, обеспечивающим реализацию полномочий главы государства, личной администрацией императора. Немаловажным в процессе практической реализации законов являлся контроль за правильностью исполнения вновь разрабатывавшихся государственных установлений, который был возложен на Сенат. Нужно отметить, что последовательное проведение этой государственной функции не всегда обеспечивалось Сенатом. В частности, в отношении вопроса об ответственности министров Сенат не смог реализовать законодательно возложенные на него полномочия в силу дефектов собственной внутренней организации. В этой же связи предпринимавшиеся попытки реанимировать этот созданный еще Петром I орган государственного контроля путем возложения на него дополнительных функций в рамках новой системы государственного управления не имели положительного эффекта.
Важнейшим же явлением в процессе российских государственных преобразований первой половины XIX века стала организация системы централизованного отраслевого управления различными сферами государственной деятельности. Проведенная в процессе министерской реформы перестройка российской власти позволила создать государственно-управленческий механизм, не только отвечавший требованиям своего времени, но и дошедший в силу положенных в его основу универсальных принципов единоначалия и делегирования властных полномочий по функциональному признаку до наших дней.
Проведение реформ системы государственного управления потребовало наполнения вновь создававшихся государственных учреждений государственными служащими, обладавшими надлежащей управленческо-правовой квалификацией. В этой связи серьезное значение для текущего и последующего развития государства имели предпринятые меры по организационно-правовому оформлению бюрократии: введение «экзамена на чин», прекращение практики назначения на высшие государственные должности лиц без опыта государственно-управленческой деятельности и создание системы учебных заведений, обеспечивавших должную подготовку государственных служащих. Данные государственные меры, несмотря на неодобрительное в целом отношение к ним в обществе, позволили оптимизировать функциональную направленность власти на решение конкретных задач государственного управления.
Таким образом, приведенные выше преобразования органов власти и управления позволяют говорить об административной политике Российского государства в первой половине XIX века как о комплексном явлении, отличавшемся стабильностью и преемственностью и отмеченном стремлением власти к модернизации и одновременно упорядочению деятельности центральных и местных государственных органов, а также организационному оформлению бюрократии как основной движущей силы проводимых преобразований в государственно-правовой сфере.
1 Матузов Н.И. Правовая политика: понятие и приоритеты // Политология для юристов: Курс лекций. - М.,
1999.-С. 121-122.
2 Демидов А.И. Политическая жизнь // Политология для юристов... - С. 7.
3 Стародубский Б.А. Общая политология. Основы теории политической жизни общества. - Екатеринбург,
2000.-С. 151.
4 См.: Алексеев С.С. Основы правовой политики России: Курс лекций. - Екатеринбург. 1995; Матузов Н.М. Политическая и правовая жизнь России: актуальные проблемы: Уч. пос. - М., 2000; Исаков Н.В. Правовая политика современной России: проблемы теории и практики. - Саратов, 2003.
5 Алексеев С.С. Наука права // Алексеев С.С. Избранное. -М., 2003.-С. 181.
6 Полное собрание законов Российской империи. Издание первое (далее - ПСЗ-1). - Т. XXVII. -№ 20406. 7ПСЗ-1. - Т. XXVIII. - № 21096.
8 ПСЗ-1. - Т. XXX. - № 23262.
9 ПСЗ-1. - Т. XXX. - № 23352.
10 ПСЗ-1. - Т. XXVII. - № 20406.
11 ПСЗ-1. - Т. XXXI. - № 24307, 24326, 24686.
