CC BY
112
3. ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО, ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЕ ПРАВО, СЕМЕЙНОЕ ПРАВО, МЕЖДУНАРОДНОЕ ЧАСТНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.03)
3.1. ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
Батталова Л.М., к.ю.н. Должность: старший преподаватель. Место работы: Московская государственная юридическая академия.
Аннотация: В статье автором акцентируется внимание на проблемах формирования земельного законодательстве в историко-правовом аспекте.
Ключевые слова: проблемы, земельное законодательство, историко-правовой аспект.
По значимости для труженика - человека земля изначально являлась гарантом существования его в природе. При этом под земельными ресурсами следует понимать не только территорию (пространство) государства, но и все, что находится «над» и «под» этим пространством, включая агроклиматические условия и биопотенциал. В рыночной экономике земля приобретает форму товара и может служить объектом имущественных сделок, результаты которых в той или иной мере способны ущемить интересы других людей и общества в целом, поэтому необходима надлежащая система государственного учета и регистрации земельных участков, контроль за их правовым статусом и действующими обременениями, оборотом земли и ее рациональным использованием.
Земля является базисной составляющей любой недвижимости. Глубинный смысл права собственности на землю заключается не только в предоставлении собственнику права свободно владеть, пользоваться и распоряжаться землей, но и в своеобразном «назначении» определенного лица, в полной мере ответственного за надлежащее состояние земли, ее эффективное использование во благо остальных членов общества.
В конце ХХ века произошли колоссальные изменения в социально-экономической сфере, которые потребовали глубокого реформирования земельных отношений. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти долго не могли позволить себе расстаться с давно изжившими себя представлениями и нормативными положениями о земле, что привело к несовместимости пришедшей в Россию рыночной экономики с действующим правом.
При Советской власти земли рассматривались как объект администрирования, т. е. правовое регулирование в этой области сводилось к установлению порядка предоставления и изъятия земельных участков, определению прав и обязанностей граждан и юридических лиц в части использования и охраны земли и т. д. Идеологически в результате Октябрьской революции была закреплена бесплатность использования природных ресурсов, объявлена исключительная государственная собственность на них и предусматривался только административный характер перераспределения природных богатств. Экономическая сторона всеми средствами вуалировалась, а рентные отношения, к ко-
торым пришлось прибегать, старательно затушевывались. Еще в тридцатые годы земельное право было выделено в качестве самостоятельной отрасли права, что стало основой для выведения земли из общего для всего имущества гражданско-правового режима. Все это не могло позитивно сказаться на экономическом состоянии страны.
Характерной чертой советского законодательства являлся вывод из-под действия норм гражданского права имущественных отношений, объектом которых являлась земля. К 1991 году в СССР сложилась весьма запутанная система укрепления прав граждан и юридических лиц на недвижимое имущество. Регистрировалась не столько недвижимость, сколько отдельные объекты. Вопросами регистрации занимались различные государственные и муниципальные ведомства. Таким образом, нельзя было надеяться на достоверность регистрации, так как документами, удостоверяющими права на недвижимость, являлись наряду с государственными актами на землю, также и справки, выписки и иные документы, юридическая оценка которых могла быть спорной. Понятие «недвижимость» не применялось. С принятием Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним важно отметить, что отпала надобность в оформлении документов, удостоверяющих права на землю. В то же время нормы, касающиеся утверждения форм документов о правах на землю, не признаны утратившими силу.
В 1990 году в России была объявлена земельная реформа, и Верховный Совет РСФСР принял закон «О земельной реформе»1.
В 1991 году принят Земельный кодекс РСФСР. Вопросы собственности и гражданского оборота земель решались им, по мнению специалистов, в разрез с действующей Конституцией. Например, граждане не имели права получить землю в собственность для предпринимательской деятельности, а юридические лица вообще не имели права иметь землю в частной собственности. Имущественные отношения регламентировались таким образом, что органы местного самоуправления безраздельно распоряжались государственной земельной собственностью, а в некоторых случаях органы государственной власти субъектов Российской Федерации распоряжались федеральной собственностью на землю. Получалось так, что гражданское законодательство вообще не имеет никакого отношения к земельным участкам. Кодекс не устанавливал оборотоспособность земель, не указывались земли, изъятые из гражданского оборота и ограниченные в нем, не определялись ограничения прав на землю, не разграничивалась государственная земельная собственность. К тому же Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»2 признана недействующей значительная часть Земельного кодекса РСФСР.3
В соответствии с пунктами «в», «д» и «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы
1 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. - № 26. - Ст. 327.
2 САПП РФ. 1993. - № 52. - Ст. 5085.
3 Павлов Н. И.//Правовое регулирование рынка недвижимости.
- 2000. - № 2.
владения, пользования и распоряжения землей, использования и охраны земель, земельного законодательства находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Одним из показателей юридического несовершенства может служить следующий пример: Гражданский кодекс Российской Федерации признавал земельный участок недвижимым имуществом, но право собственности и иные вещные права на землю определялись в отдельной главе, вступление которой в силу связывалось с принятием Земельного кодекса Российской Федерации. Получалось, с одной стороны, земельный участок выводился из-под действия общих положений гражданского законодательства о собственности, а с другой - не допускалось применение специальных гражданско-правовых норм о земле, если это не соответствовало земельному законодательству. Непризнание земли недвижимостью влечет за собой установление вместо налога на недвижимость земельного налога. В итоге применение норм Гражданского кодекса Российской Федерации при решении вопросов земельно-имущественных отношений в связи с установлением иного порядка, носящего не гражданско-правовой характер, стало очень проблематичным.
Таким образом, для восполнения этих пробелов на региональном уровне принимались многочисленные кодифицированные законодательные акты, которые худо-бедно, но пытались решить насущные вопросы и, несмотря на некоторую неразбериху, оправданно послужили правому делу в переходный период экономики в России. Регионы в ряде случае допустили частную собственность на землю.
Конституция РФ 1993 года частично разрешила круг правовых проблем. В ч. 1 ст. 36 Конституции сказано о праве граждан и их объединений «иметь в частной собственности землю». Далее в статье определены способы ее реализации: владение, пользование, распоряжение.
Отменено ограничение права продажи земли сроками ее приобретения (5 - 10 лет), которое было установлено ранее действовавшим законодательством. Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»4 предусмотрел: «Граждане и юридические лица - собственники земельных участков имеют право продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями».5
Конституция 1993 года в отличие от ранее действовавшей, не предусматривает «пожизненного наследуемого владения», то есть данный институт с введением частной собственности на землю потерял свое значение. Указ Президента от 24 декабря 1993 года «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»6 предусмотрел исключение из всех статей Земельного кодекса слов: «пожизненное наследуемое владение». Однако при желании возможно сохранение этого права.
Приобретение земельных участков в частную собственность для ведения личного подсобного и дачного
4 Российские вести. - 1993. - № 210. - 29 октября.
5 САПП РФ. 1993. - № 44. - Ст. 4191.
6 САПП РФ. 1993. - № 52. - Ст. 5086.
хозяйства, садоводства, индивидуального жилищного строительства, а также под индивидуальные жилые дома и хозяйственные постройки граждан в городах, поселках и сельской местности осуществлялось в соответствии с Законом от 23 декабря 1992 года «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства».7
В соответствии с этим законом граждане, получившие земельные участки в частную собственность, имели право продавать их другим гражданам Российской Федерации независимо от сроков приобретения права собственности на продаваемый земельный участок в пределах норм предоставления земельных участков. Использование собственником приобретенного участка не по целевому назначению не допускалось. В соответствии с п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 года «О реализации конституционных прав граждан на землю»8 гражданам, получившим земельные участки до 1 января 1991 года на праве пожизненного наследуемого владения и пользования, в том числе сверх установленных предельных норм, и использующих их для ведения личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства, жилищного либо дачного строительства, должны быть переданы эти участки бесплатно в частную собственность. Пункт 2 Указа обязал органы местного самоуправления с целью укрепления индивидуального сектора на селе увеличить за счет земельных долей (паев) предельные размеры земельных участков, предоставляемых для ведения личного подсобного хозяйства. Порядок купли -продажи земли определялся Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 1993 года «Об утверждении порядка купли - продажи гражданами Российской Федерации земельных участков».9
Продажа земли при приватизации государственных и муниципальных предприятий разрешалась и регулировалась Указами Президента Российской Федерации от 25 марта 1992 года «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий»10 и от 14 июня 1992 года «Об утверждении порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности».11 Указанным лицам и организациям предоставлено право приобретать в частную собственность земельные участки при приватизации государственных и муниципальных предприятий в соответствии с утвержденной Президентом и Правительством Российской Федерации программой приватизации. В утвержденных Указом Президента от 22 июля 1994 года «Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» не допускается отказ в продаже участка собственнику здания, строения, сооружения, нежилого помещения, расположенных на этом земельном уча-12
стке.
7 ВВС РФ. 1993. - № 1. - Ст. 26.
8 Российская газета. - 1996. - 12 марта.
9 САПП РФ. 1993. - № 23. - Ст. 2114.
10 Российская газета. 1992. - № 72. - 28 марта.
11 ВВС РФ. 1992. - № 14. - Ст. 761; - № 25. - Ст. 1427.
12 СЗ РФ. 1994. - № 13. - Ст. 1478.
Указ Президента Российской Федерации от 14 февраля 1996 года «О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности» расширил права собственности граждан на землю.13 Установлен такой порядок приобретения права собственности на землю, при котором приобретение собственности на объект недвижимости влечет за собой право на получение в собственность необходимого земельного участка.
Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1991 года «О порядке реорганизации колхозов и совхозов»14 и Положение о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных
15
сельскохозяйственных предприятий15 определены порядок бесплатной передачи в частную собственность (приватизация) земель колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, порядок получения земли (земельной доли) гражданами при выходе их из состава колхоза или совхоза, в том числе и для организации крестьянского (фермерского) хозяйства.
В Законе о собственности в СССР от 6 марта 1990 года крестьянское хозяйство получило статус самостоятельного собственника. В его собственности в соответствии со ст. 9 Закона могут находиться жилые дома, хозяйственные постройки, насаждения на земельном участке, продуктивный и рабочий скот, птица, сельскохозяйственная техника и инвентарь, транспортные средства и другое имущество, необходимое для самостоятельного ведения сельскохозяйственного производства, переработки и реализации продукции и полученные доходы. Эти положения применялись и к личному подсобному хозяйству граждан.16
А. Е. Черноморец отмечал, что в отношении земли, предоставляемой для ведения крестьянского хозяйства, союзные законы признавали отдельных граждан, а в отношении иного имущества - всех граждан, ведущих совместно хозяйство на этой земле.17 Хозяйство выступало одновременно и как индивидуальный, и как коллективный субъект в зависимости от объекта присвоения, что влекло «раздвоение» статуса крестьянского хозяйства.
Право частной собственности на землю носило еще пока ограниченный характер. Российские законы о земельной реформе, о крестьянском (фермерском) хозяйстве, Земельный кодекс РСФСР в своих положениях развивали далее институт частной собственности на землю.18
Указ Президента Российской Федерации «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» от 27 декабря 1991 года и постановление Правительства Российской Федерации «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» от 29 декабря 1991 года сняли многие ограничения на включение земли в гражданский оборот19, но вступили в противоречия с Конституцией Российской Федерации, запрещающей куплю-продажу земли (ст. 12).
В вышеназванном Указе Президента закреплялось право граждан, выходящих из колхозов и совхозов, на
13 СЗ РФ. 1996. - № 11. - Ст. 1026.
14 СП РФ. 1992. - № 1-2. - Ст. 9.
15 САПП РФ. 1992. - № 12. - Ст. 931; - № 25. - Ст. 2219.
16 См.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Совета СССР. 1990 - № 11. - Ст. 164.
17 А. Е. Черноморец. Право собственности на имущество крестьянского хозяйства // Государство и право. - 1993. - № 1. - С. 55.
18 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. - № 22. - Ст. 768.
19 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Вер-
ховного Совета РСФСР. 1992. - № 1. - Ст. 53.
обмен земельных и имущественных паев, а также сдачу их в аренду, а крестьянским хозяйствам давалось право залога земли в банках, которым разрешалась выдача кредитов под залог земли. Кроме указанных актов принято Постановление Правительства Российской Федерации от 1 февраля 1995 года «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев».20
Указ Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 года «О реализации конституционных прав граждан на землю» дополнительно гарантировал права граждан по передаче земельных долей по наследству, ее использованию, продаже, дарению и т. д.
Указ разрешал руководителям и специалистам сельскохозяйственных профиля органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также руководителям и специалистам, проработавшим в колхозах, совхозах и других сельскохозяйственных организациях не менее пяти лет, получать земельные участки в собственность бесплатно для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и пользования в иных целях в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет свободных земельных паев хозяйств и фонда перераспределения земель на условиях, предусмотренных для бесплатной передачи земельных участков или земельных долей граждан - сельским товаропроизводителям (п. 7 Указа).
К этому ряду нормативных актов примыкает Указ Президента Российской Федерации от 16 мая 1997 года № 485 «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами», который упростил процедуру приобретения земельных участков в собственность граждан и юридических лиц при незавершенном строи-тельстве.21 Во исполнение этого Указа Президента Правительство Российской Федерации утвердило 5 января 1998 года «Порядок организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территории городских и сельских поселений, или право их аренды».22
Как видим, земельное законодательство становится все более громоздким и запутанным. Только специалисты могли разобраться в этом нагромождении. При всем этом, несмотря на столь великое разнообразие нормативных актов по земле, регулирующих отношения собственности, ряд важнейших вопросов оставался неразрешенным. Указы Президента Российской Федерации, несмотря на их огромное значение, все-таки носили несколько программный характер.
После признания Президентом Российской Федерации не действующими ряда статей Земельного кодекса РСФСР возникли немалые правовые пробелы. Прежде всего, это коснулось предоставления и изъятия земельных участков, а также возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам и землепользователям. На федеральном уровне законодательная власть не стала устранять эти пробелы, поскольку была занята острой полемикой по вопросу допущения частной собственности на землю и гражданского оборота земельных участков. Регионам ничего не оставалось делать, как идти по пути своего нормотворчества.
20 СЗ РФ. 1995. - № 7. - Ст. 534.
21 СЗ РФ. 1997. - № 20. - Ст.2240.
22 Российская газета. - 1998. - 22 января.
Итак, социально-экономические преобразования в России ставили одной из важнейших целей изменение земельного строя в России. И действительно, использование земель стало платным, появилась частная и муниципальная земельная собственность, шла тенденция к включению земельных участков в гражданский оборот. Анализ принятых региональных нормативных актов, федеральных законов, указов, пришедших на смену многочисленным подзаконным актам, говорит о некотором их несовершенстве. Обратимся для наглядности к конкретному примеру правовой коллизии данного этапа. В ст. 129 Гражданского кодекса Российской Федерации регулируется правовой режим оборотоспо-собности объектов гражданских прав и в отношении земли и других природных ресурсов носит отсылочный характер к законам о земле, которые на федеральном уровне приняты не были. Некоторые субъекты Российской Федерации, например, республика Татарстан, определили виды земельных участков, изъятых из гражданского оборота или ограниченно оборотоспособных. Самарская область эту проблему решать не стала и тем самым допустила гражданский оборот чуть ли не любых земель. Более того, в ст. 69 и 71 Закона «О земле» устанавливался не судебный, а административный порядок прекращения прав на землю, в то время, как согласно ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Статьи 128 и 130 Гражданского кодекса Российской Федерации называют имуществом как земельные участки, так и имущественные права на них.
Таким образом, в области земельного права в Российской Федерации сложилась двусмысленная ситуация, когда региональные законы вынужденно нарушали федеральные, и такая обстановка настоятельно требовала принятия кардинальных мер, а вернее принятия законодательных актов федерального уровня.
Согласно ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т. е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения.
В данном определении не содержатся правила и признаки, на основании которых из множества недвижимого имущества можно выделить отдельные объекты недвижимости, поэтому невозможно обособить такие объекты недвижимости, как участки недр, леса и многолетние насаждения. Пожалуй, вследствие этого реально функционирующий рынок недвижимости ограничивается обычным деловым оборотом: земельными участками, зданиями, сооружениями, квартирами, жилыми и нежилыми помещениями.
Это положение также закреплено законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (ст. 12, п. 6), При этом следует иметь в виду, что понятие земельной собственности необходимо рассматривать как комплекс земельноимущественных прав, регламентирующих конкретные условия землепользования. Иначе говоря, владельцу передается не земля как физическое тело, обитаемая часть нашей планеты, а комплекс имущественных прав по общественно полезному использованию участка. При любой общественно-экономической формации общество остается главным собственником территориально-земельного ресурса, делегирующим конкретным
землепользователям отдельные функции и открытые для изменения права в использовании земельной собственности. Поэтому вся система земельноимущественных отношений носит преимущественно ограничительный характер, ущемляющий права отдельных собственников в угоду общественным интересам.23
За последние 10 лет Хх века на территории России практически созданы основы земельного строя, ликвидирована государственная монополия на землю, осуществлен переход к многообразию форм земельной собственности, проведено бесплатное перераспределение земли в пользу граждан, введено платное землепользование, основная часть сельскохозяйственных земель передана в частную собственность, земли лесного фонда, природоохранные и другие более ценные земли находятся в государственной собственности, выполнены некоторые объемы кадастровых работ, созданы объективные условия для оборота земель.
Немаловажным звеном в цепи правовых норм является Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 года № 28-ФЗ24, который дополнил Порядок ведения государственного реестра земель кадастрового района, утвержденного приказом Росземкадастра от 15 июня 2001 года № П/119 с внесенными изменениями и дополнениями от 29 июля 2002 года.25
Основной задачей аграрной реформы в России в девяностые годы явилась приватизация земли и реорганизация колхозов и совхозов с целью формирования эффективного сельскохозяйственного производства на основе частной собственности на землю и личной предприимчивости производителей сельскохозяйственной продукции.
Передача земли в собственность, по мнению ученых, была осуществлена по варианту раздела земли между членами сельскохозяйственных предприятий на условные земельные доли.
Фактически в России создалась ситуация, когда земли государственной собственности России не разграничены на земли федерального значения и земли субъектов Российской Федерации, то есть сырьевые и естественные монополии, нефтяные компании пользовались федеральными землями бесплатно, и бюджет страны терял внушительную часть денег. Страна имела чрезвычайно усложненное и запутанное земельное законодательство, которое не могло выступать полноценным регулятором соответствующих отношений и нуждалось в глубокой правовой реформе.
4 июля 2001 года Государственной Думой принят Федеральный закон № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю».26 Закон определил правовые основы разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность). Статьи 3, 4, 5 Закона устанавливают основания внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, у субъектов Российской Федерации и у муниципальных образований возникает право собственности. Статьей 6 Закона закреплен следующий порядок разграничения государственной собственности на зем-
23 Сай С. И. //Правовое регулирование рынка недвижимости. -2000. - № 2-3 (3-4).
24 Российская газета. -2000. - № 5. - 10 января.
25 Российская газета. - 2002. - № 161. - 28 августа. - С. 12.
26 Российская газета. - 2001. - № 137 (2749).
лю: специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по имущественным отношениям совместно с другими федеральными органами исполнительной власти подготавливает перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, у субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности. Перечни утверждаются Правительством Российской Федерации.
Однако первый этап реформы не смог разрешить насущные задачи вследствие отсутствия надлежащей законодательной базы. Земельный вопрос конца ХХ столетия стал носить крайне политизированный характер. Основным вопросом, вокруг которого развернулась настоящая «правовая война», стало принятие нового Земельного кодекса.
10 октября 2001 года проект Земельного кодекса РФ и законопроект о введении в действие Земельного кодекса РФ были одобрены Советом Федерации Федерального Собрания РФ и переданы на подпись Президенту РФ. 10 октября 2001 года он был введен в действие. Новый Земельный кодекс урегулировал оборот сравнительно небольшой части земельного фонда.
Кодекс принципиально рассматривает земельный участок как основу объекта недвижимого имущества. Кодекс запретил приватизацию недвижимости (здания, сооружения, строения, в том числе и промышленного комплекса) без находящихся под ней земельных участков, если участки не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Земля рассматривается как объект общественных отношений и является одновременно природным ресурсом, недвижимым имуществом, объектом права собственности и иных прав. Землей можно владеть на праве аренды, пожизненного наследуемого владения, бессрочного пользования и ограниченного пользования чужим земельным участком, а также безвозмездного срочного пользования. Гражданское законодательство регулирует имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с земельными участками, если иное не предусмотрено земельным, лесным, природоохранительным и иным специальным законодательством. Субъектами земельных правоотношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Кодекс установил, что гражданам земля не будет предоставляться в постоянное (бессрочное) пользование в пожизненное наследуемое владение.
Земельный кодекс систематизировал правовые нормы, регулирующие порядок предоставления земельных участков, учитывая последние изменения законодательства, установил процедуры предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регламентировал права и обязанности лиц, не являющихся собственниками земельных участков, закрепил исчерпывающий перечень оснований и способов ограничения и прекращения прав на землю. Кодекс гарантирует каждому гражданину свободное владение пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Земли разграничены на федеральные, собственность субъектов федерации и муниципальные.
Кодексом уточнены понятия передачи земельных участков, положения о необходимости соблюдения определенного порядка при передаче земельных участков в частную собственность, о гласности проведения земельных торгов, об основаниях для прекращения права
на владение земельным участком, введена норма о том, что только суд может лишить гражданина права аренды на землю.
Одновременно с принятием Земельного кодекса Государственная Дума приняла Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», который определил порядок определения стоимости земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, при продаже их собственникам, расположенных на этих участках зданий, строений, сооружений.
Несмотря на глубокую проработку и широкую дискуссию в средствах массовой информацию по его принятию, законодатель многое не учел, закон остался «сырым» и требует принятия огромного количества подзаконных актов. Данные последствия, полагаем, являются результатом стандартного, десятилетиями пропагандируемого Советской властью негативного отношения к праву частной собственности. Годами воспитанный страх перед свободой частной собственности явно сказался при принятии Земельного кодекса.
Долго и мученически рождался Федеральный закон № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»27, принятый 24 июля 2002 года, вступающий в силу в январе 2003 года. Он регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, устанавливает правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения - сделкам, результатом совершения которых является возникновение или прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и доли в праве общей собственности, определяет условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также изъятия их в государственную или муниципальную собственность .
Закон устранил ряд вышеуказанных пробелов и несоответствий. Так, в п. 5 ст. 1 установлено, что принятие субъектами Российской Федерации законов и иных нормативных актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не допускается. Таким образом, устраняется разностороннее нормотворчество субъектов РФ, о котором ранее упоминалось. Однако, в п. 2 той же статьи указано, что правовое регулирование данных отношений осуществляется Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, и лишь затем Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными и правовыми актами. То есть прерогатива отдана Земельному кодексу, что вряд ли оправдано вследствие имеющихся далеко не всех упомянутых ранее коллизий права. Существенные проблемы в сфере согласования гражданского и земельного законодательства остались и требуют дальнейшего урегулирования.
27 Парламентская газета. 2002. - № 140-141. - 27 июля.
