CC BY
56
2007.04.033. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ КАК ИНСТРУМЕНТ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ ГЕРМАНИИ. Reform des föderalen Finanzsystems in Deutschland/Wendisch P. Fonger M. (Hrsg.). - Baden-Baden: Nomos, 2006. - 57 S.
В сборике отражены позиции представителей академического сообщества, правительственных и деловых кругов Германии по вопросам реформирования системы государственных финансов, высказанные в дискуссии, состоявшейся по инициативе Торгово-промышленной палаты (ТПП) г. Бремена при сотрудничестве с ТПП Германии в июне 2005 г.
Основное внимание эксперты уделили проблемам бюджетного федерализма и разработке предложений по перераспределению полномочий между властями различных уровней. Цель бюджетной реформы они видят в гармоничном сочетании функций стимулирования успешно развивающихся и поддержки отстающих земель.
Экономические аспекты реформы рассматривает В. Вигард, профессор экономики университета г. Регенсбург и член Совета «пяти мудрецов» - «fünf Wirtschaftsweisen»1; юридические (конституционно-правовые) - Г. Даннеманн, руководитель отдела финансовой политики г. Бремен, а также Й. Виланд, профессор Университета Гёте во Франфурте-на-Майне; социально-политические -Ф. Крёнинг, депутат бундестага от социал-демократической партии. Итоги дискуссии подвел М. Фонгер, коммерческий директор ТПП г. Бремена.
Современная экономическая политика в Германии опирается на Закон о содействии стабильности и экономическому росту 1967 г., направленный на достижение высокого уровня занятости, постоянного и сбалансированного экономического роста, стабильности цен и внешнеэкономического равновесия. Сегодня основными проблемами сложившейся бюджетной системы считаются: ослабление стимулов развития земель и снижение эффективности государственных расходов.
1 Совет по оценке общеэкономического развития при федеральном правительстве, или Совет «пяти мудрецов», создан в 1963 г., состоит из специалистов, отслеживающих экономическое положение в стране и с этой целью ежегодно представляющий Федеральному правительству доклад (до 15 ноября каждого года). - Прим. реф.
Причиной пробуксовки реформ является сложившаяся структура федерализма, которая действует в направлении ослабления стимулов развития земель и создает препятствия стабильным поступлениям в бюджет. Изъятие средств у наиболее успешных в экономическом отношении земель в пользу отстающих земель стало основной проблемой перераспределения налоговых поступлений. Подобная система в условиях Германии развивает и поддерживает иждивенческие настроения.
Авторы ставят вопрос о необходимости применения уплаты подоходного налога по месту работы (АгЬе^Шепрй^р), а не по месту проживания, полагая, что таким образом будут созданы дополнительные стимулы для создания новых рабочих мест и предприятий в соответствующих землях. Представляется целесообразным также распределять поступления от налога с оборота пропорционально экономическому положению федеральной земли и численности населения. В октябре 2004 г. три города, имеющие статус федеральных земель, - Берлин, Бремен и Гамбург - предложили свой проект реформы бюджетной системы страны, который предусматривает снижение доли федерального бюджета, сокращение расходов на государственную службу и доходов от приватизации отраслей, не являющихся ключевыми для национальной экономики, в связи с передачей части таких доходов в распоряжение земель.
Авторы считают, что каждый из элементов федеральной системы государственных финансов нуждается в реформировании, причем пакеты реформ должны быть согласованы между собой. Существуют две концепции реформы финансовой системы: так называемая «программа-минимум» и «программа-максимум». «Программа-минимум» включает пакет реформ, которые не требуют изменений в законодательстве, в то время как «программа-максимум» предполагает существенные изменения в финансовом законодательстве. В. Вигард выражает уверенность в том, что Германии необходимо претворять в жизнь второй вариант, хотя с политической точки зрения провести подобную реформу очень сложно.
Совет «пяти мудрецов» указал на важность большей прозрачности финансово-бюджетной системы и предложил сочетать налогообложение по месту жительства и по месту их создания, т.е. расположения предприятия.
Реформа системы государственных финансов, подчеркивает В. Вигард, должна затронуть и Пакт солидарности-2, вступивший в силу в начале 2005 г. и состоящий из двух так называемых корзин. Корзина-1 предусматривает в рамках бюджетного регулирования дополнительные ассигнования федеральным землям, предназначенные для особых случаев. Эти средства (105 млрд. евро до 2019 г.) должны использоваться для выравнивания финансового положения ряда земель, а также для «латания» налоговых дыр, возникающих вследствие устойчивого отложенного спроса. Средства корзины-2 (примерно 51 млрд. евро до 2019 г.) предназначены для восточных земель (с. 26).
«Программа-максимум», которая включает новую редакцию Основного закона ФРГ (2001) в части, касающейся федеральных финансов, ставит целью разграничить полномочия федерации и земель. Современный федерализм попал в ловушку сращивания политики и экономики, создав неэффективный и слишком сложный конгломерат полномочий и обязанностей. В перспективе, по мнению В. Вигарда, Германии потребуется полностью новая схема финансового выравнивания.
Наиболее важной областью для размежевания расходной части государственных финансов являются положения о денежных выплатах, зафиксированные в п. 3 ст. 104а Основного закона. Согласно этому пункту, законодательную компетенцию имеет Федерация, а финансирование осуществляется федеральным центром, землями и даже общинами. Закон устанавливает, что когда Федерация несет не менее половины расходов, то соответствующие мероприятия исполняются землями по поручению Федерации. Если предусматривается, что земли несут четверть расходов или больше, то для осуществления проекта требуется одобрение бундесрата. В соответствии с п. 4 ст. 104 Основного закона Федерация может предоставлять финансовую помощь для реализации особо важных инвестиций землями и общинами. Концепция фискального федерализма исходит из того, что финансовая помощь считается обоснованной, если соответствующие инвестиции приведут к позитивным внешним эффектам. Однако, отмечает В. Вигард, некоторые инвестиции не приводят к желаемым результатам, а вместо этого возникает явление, обозначенное автором как «мешок для сбора денег». Поэтому, считает автор, соответствующие статьи расходов
следует отнести к компетенции земель и общин, освободив, таким образом, федеральный центр от вынужденных выплат и тем самым повысив эффективность расходования землями своих средств.
В дополнение к изменениям в принципах расходования бюджетных средств предлагается предоставить большую автономию Федерации и землям в области налогообложения.
В. Вигард анализирует различные предложения по совершенствованию системы бюджетных отношений между Федерацией и землями. Радикальный путь предусматривает создание так называемой раздельной системы, при которой Федерации передаются все полномочия по законодательству, управлению и право распределения поступлений от налога с оборота. Землям остается решение вопросов, связанных с обложением физических лиц. Такой вариант реформирования автор считает маловероятным (с. 29).
Даже при отказе от создания раздельной системы существует множество способов реформы, каждый из которых требует изменений в статьях 105 и 106 Основного закона. Действительно, для создания прозрачной системы необходимо изменить компетенцию Федерации и земель в области налогообложения и распределения налоговых доходов. Наиболее вероятным вариантом автор считает передачу землям и общинам законодательной компетенции и прочих полномочий по налогам, поступления от которых идут исключительно в бюджет этих уровней (речь идет о налоге на наследство и дарение, налоге на покупку земельного участка и пр.).
В. Вигард отмечает, что современный федерализм в Германии находится в кризисе. Предложенные пути реформирования финансовой системы требуют совместных усилий всех уровней власти. Особо следует отметить, что «Программа-максимум», в пользу которой он склоняется, потребует большого политического мужества, и неизвестно, когда правительство решится на подобный радикальный вариант реформы.
Й. Виланд рассматривает предложение Совета «пяти мудрецов», касающееся конституционно-правовых аспектов реформирования финансовой системы. Разработанный Советом проект реформы предполагает разделение компетенций Федерации и земель и определенную степень налоговой самостоятельности последних. В этом проекте предусмотрено наделить Федерацию всеми полномочиями в отношении налога с оборота и косвенных налогов, но
отнести к компетенции земель подоходный налог и налог на корпорации. Предполагается, что налоговая самостоятельность земель приведет к оздоровлению финансовой системы и добросовестной конкуренции. В случае принятия этого проекта потребуется изменить ряд статей Основного закона.
В совершенствовании нуждается и механизм смешанного финансирования, созданный для устранения структурного, отраслевого или регионального неравенства между землями, считает Й. Виланд. Прежде всего надо снизить степень бюрократизации соответствующих процедур. Основной закон должен содержать только несколько ключевых принципов смешанного финансирования. Федерация не должна предоставлять финансовые средства землям при условии отказа от права участия в принятии решения об их использовании. Разумным решением, по мнению профессора Й. Виланда, может стать замена механизма смешанного финансирования на расширение дополнительных ассигнований федеральных земель в рамках бюджетного регулирования.
Анализ реформы федеральной финансовой системы с различных точек зрения - экономической, конституционно-правовой и политической, - по мнению Ф. Крёнинга, требует от правоведов и экономистов адекватной оценки политической ситуации, а от политиков - умения разбираться в экономике и юриспруденции. Не стоит забывать, что политическая система подразделяется на законодательную и исполнительную власть центра, с одной стороны, и законодательную и исполнительную власть федеральных земель с другой. Вероятно, возникающее при этом переплетение отношений весьма сложно отразить в одном документе.
Ключевую роль на обоих этапах реформирования финансовой системы, которые известны как Пакт солидарности-1 и Пакт солидарности-2, играет Федеральный конституционный суд. Деятельность этого органа отражает борьбу за власть и распределение полномочий между самими землями, а также между Федерацией и землями.
Первым шагом к новой реформе, считает Ф. Крёнинг, должен стать тщательный анализ всех финансово-экономических и финансово-политических тенденций, которые проявились в период между прошедшими реформами, в частности, динамики дефицита и задолженности федерального бюджета, доли госбюджета и доли
налоговых поступлений в ВВП Германии, а также ВВП со времени воссоединения Германии. Также немаловажным является и рассмотрение влияния правовых параметров Пакта стабильности и роста (ПСР); дальнейшего продвижения по пути, обозначаемого Лиссабонской стратегией.
Ф. Крёнинг подчеркивает необходимость изучения структуры расходов и доходов бюджетов, а не только динамики размеров доходов и расходов. Иначе говоря, имеет значение не только общая величина налогового бремени, но и то, как оно распределяется между налогами различного вида. Вместе с тем существует много возможностей для совершенствования структуры государственных расходов.
В заключение Ф. Крёнинг предлагает ряд действий, направленных на повышение политической значимости реформы федеральной финансовой системы. Среди них: подготовка стратегических аналитических отчетов, охватывающих прогнозы экономического и финансового развития Федерации и земель, обзор общеевропейских показателей; разработка проекта общегосударственной программы консолидации и экономического роста, в которой должен содержаться предварительный пакет мер структурной политики; согласование нового устройства федеральных финансовых отношений и прочих структурных реформ (налогов и системы социального страхования).
При поиске эффективной формы работы над пакетом реформ он рекомендует учитывать опыт переговоров по Пактам солидарности. При разработке программы реформ предлагается учитывать европейскую стратегию развития, уточняя оценку положения ФРГ относительно других членов ЕС.
Подводя итоги дискуссии о проблемах реформирования финансовой системы Германии и путях их решений, М. Фонгер отмечает, что сложившаяся структура федерального финансового распределения контрпродуктивна и является причиной слабого экономического роста в стране. Основная идея реформы должна заключаться в создании стимулов для роста экономики и повышения ее инвестиционной привлекательности. Как с экономической, так и с конституционно-правовой точки зрения неизбежным представляется создание неких правил переходного периода. Реформа федеральной финансовой системы является весьма длительным и
сложным делом, которое вряд ли удастся осуществить в течение одного срока пребывания канцлера у власти. В этой связи особенно важно проводить регулярные обсуждения вопросов, касающихся изменения финансовой системы на всех уровнях.
Е.А. Сидорова
