CC BY
292000.01.017. ШВАГЕР Р. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И "ЦЕНТРАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ С РЕГИОНАЛЬНО ОРИЕНТИРОВАННЫМИ ПРЕДПОЧТЕНИЯМИ
SCHWAGER R. ADMINISTRATIVE FEDERALISM AND A CENTRAL GOVERNMENT WITH REGIONALLY BIASED PREFERENCES. — Magdeburg, 1997. —[3], 23 р. —(Prepr./ Otto-von-Guericke —Univ. Magdeburg. Fak. Für Wirtschaftswiss; №8).—Bibliogr.: p.22-23.
Местные органы власти даже в высокоцентрализованных странах обладают некоторой автономией, как об этом свидетельствует, например, ст.72 Конституции Франции. В то же время во многих странах с явно выраженной децентрализованной системой управления основная масса законов принимается на федеральном уровне. Так, Конституция ФРГ содержит общие положения, закрепляющие законодательную компетенцию земель, в то же время большая часть законодательных актов принимается федеральными палатами. В обоих названных примерах основная задача, оставленная местным и региональным властям, —воплощение законов, принятых центром.
Местные власти, пишет автор, сами должны решать применять ли и каким образом некоторые законы для решения проблем на своей территории. Такой вид вертикального распределения компетенции, когда законы принимаются в центре, а их воплощение оставлено на усмотрение местных (региональных) властей и называется административным федерализмом.
Подчеркивается, что административный федерализм является хорошим компромиссом между централизованным и децентрализованным распределением компетенции. Аргументы в пользу такого компромисса автор заимствует из 'теории фирмы", предложенной Уильямсоном. Основная идея этой теории состоит в том, что невозможно или слишком дорого составлять договор (контракт), который бы предусматривал конкретные действия на все случаи. Это положение, по мнению автора, можно применить и к нормам конституций. Конституции закрепляют основы компетенции органов власти и не содержат предписаний как их осуществлять в конкретных ситуациях. Конституция обычно гласит: "детали должны регулироваться законом" и скорее наделяет правом, а не дает инструкции на все случаи жизни.
Согласно рассматриваемой теории, помимо проблемы неполноты договоров серьезным вопросом является потеря (switch) партнеров. Интерпретируя федеральную конституцию как договор между
центральной и региональными властями, можно сказать, что потеря "(выход) партнера (субъекта федерации) становится неизбежной в случае несоблюдения или нарушения условий договора. Но история свидетельствует, что если выход партнера (части федерации) означает подрыв федерации, то такой выход осуществить невозможно (например, в США), либо он осуществляется болезненно (как в Югославии), либо осложняется (как в Чехословакии). Кроме того, исходя из географических условий у субъектов федерации не может быть никакого другого потенциального партнера, кроме существующего.
Важным элементом теории Уильямсона выступает выгода, приспосабливающееся поведение. Это означает, что ни одно из местных правительств не действует на благотворительных началах в интересах федерации. Напротив, каждое из них преследует свои интересы. Местные "перехлесты" согласно теории "фискального федерализма', являются главным аргументом для вмешательства центрального правительства.
Приспособленческое поведение может быть присуще и центральному правительству. Конкретным примером такого поведения являются решения центрального правительства, направленные к выгоде одного из регионов федерации.
Для объяснения подобной ситуации выдвигается предположение о том, что при избрании (назначении) центрального правительства победили представители одной из составных частей федерации. А если политики действуют исключительно в интересах своих регионов, то центральное правительство в таких случаях "эксплуатирует" другие регионы. В более слабой форме это имеет место, когда победившая партия служит интересам определенной группы, члены которой сконцентрированы в одном регионе. Подобная модель поведения исследуется Перссоном и Табеллини. По этой модели, например, передача трансферта из одного региона в другой зависит от итогов голосования. Регион, оказавший поддержку в ходе голосования, выигрывает и получает трансферт. В связи с этим Перссон и Табеллини выступают против общефедерального голосования по отдельным проблемам, если региональные интересы сильно различаются. В таких случаях, считают они, полезнее договоры между региональными правительствами.
Однако, федеральные органы, состоящие из представителей региональных правительств, также могут оказывать негативное влияние на отдельные части федерации. Проигравшие от политики центра будут
концентрироваться на местах, если проблема будет решаться "голосованием представителей региональных интересов, а не федерального парламента. Причина в том, что региональные правительства скорее всего представляют интересы одной территориальной единицы, отличные от интересов других территорий. В такой схеме региональное предпочтение центрального правительства может быть отдано малому региону, а не крупному. Это имеет место, когда малые регионы избыточно представлены в органах, принимающих решения.
Автор подчеркивает, что административный федерализм является защитой от такого центрального правительства, которое отдает предпочтения отдельным регионам. Структурно административный федерализм состоит из двух властей: центральной и местной. Такая модель позволяет эффективно реализовывать проекты строительства железных дорог, защиты окружающей среды и др., выгоды от реализации которых имеют и соседние регионы. По каждому проекту местная власть самостоятельно решает, нужен ли он ей и, если да, что она может вложить в него. Требования же к качеству проекта и его функционированию определяются центральным законодательством. Таким образом, применение законов к конкретным случаям и выбор проектов находятся в компетенции региональных властей. Например, федеральный закон устанавливает минимальные стандарты качества при строительстве дорог —ширину, уровень шума вдоль дорог, условия по сохранению окружающей среды и т. д. Местные власти должны соблюдать эти правила качества, но они свободны решать, как много дорог им строить. Так, федеральный закон Германии требует, чтобы отходы собирались в свалки, а не громоздились на землях собственников. Но местная администрация сама определяет, что считать отходами и производит соответствующие действия, предписанные законом.
Административный федерализм как модель распределения полномочий между центром и регионами автор сравнивает с другими видами такого распределения: централизованным и децентрализованным. В условиях децентрализации местные власти решают вопрос как о качестве проектов, так и о количестве тех проектов, которые они хотят реализовать. При варианте централизованного управления центр берет на себя оба решения. Такая модель управления территориями может устроить лишь часть регионов. Те или иные региональные предпочтения центра могут сделать проект неэффективным, если центральное
правительство переоценит или недооценит затраты и выгоды одного "региона в сравнении с другим.
Административный федерализм позволяет избежать многих проблем, связанных с распределением полномочий, административному федерализму отдается предпочтение. При административном федерализме местные власти имеют право отвергать некоторые проекты в целом вместо сокращения расходов на них, как это имеет место при децентрализации. В отличие от централизованного варианта распределения полномочий при административном федерализме местные власти имеют право противостоять "пагубному' законодательству, если центральная власть навязывает проект, требующий значительных расходов. Предвидя это, центральная власть воздерживается от принятия 'вредного' законодательства. Таким образом, административный федерализм действует как защита против "эксплуатации!' местной власти центральной, если та недоброжелательна к ней. Когда внешние проявления децентрализации не слишком сильны, то административный федерализм предпочтительнее перед централизованным управлением.
К.Ф.Загоруйко
