CC BY
177
2.4. УТОЧНЕНИЕ ПРАВОВОГО СТАТУСА И ПОЛОЖЕНИЯ ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РФ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ
Долгалев Олег Вячеславович, аспирант. Место учебы: Московский университет МВД РФ. E-mail: statja@mail.ru
Аннотация. В статье рассматривается актуальная проблема регулирования правового статуса и положения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Автор предлагает: ввести дополнительные требования для назначения полномочных представителей, нормативно определить такие характеристики правового статуса полномочных представителей, как регламентация обязанностей, гарантии деятельности, основания ответственности и отстранения от должности, детализировать федеральное законодательство и нормативно более четко определить зависимость полномочных представителей от главы государства, уточнить статус полномочных представителей по отношению к Администрации Президента РФ.
Ключевые слова: полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе, правовой статус, Администрация Президента РФ.
TO THE PLENIPOTENTIARIES’ LEGAL STATUS AND POSITION OF THE RUSSIAN FEDERA TION’S PRESIDENT IN FEDERAL DISTRICTS
Dolgalev Oleg Vyacheslavovich, postgraduate student. Place of study: Moscow university of MIA Russia. E-mail: stat-ja@mail.ru
Annotation: In the article the actual problem of regulation of the plenipotentiaries’ legal status and position of the Russian Federation’s President in federal districts is considered. The author offers to enter supplementary claims for appointment of plenipotentiaries; to standard such characteristics of the plenipotentiaries’ legal status, as a regulation of responsibilities, warranties of activity, the basis of responsibility and discharge from a post; to detail the federal legislation and to standard more accurately dependence of plenipotentiaries from the head of the state; to specify the status of plenipotentiaries in relation to the Russian Federation’s President Administration.
Keywords: the plenipotentiary of the Russian Federation’s President in the federal district, a legal status, the Russian Federation’s President Administration.
Актуальность исследования правового статуса и положения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах обусловлена тем, что, по мнению большинства авторов, закрепление правового статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах нормами Указа о полномочном представителе и Положения о полномочном представителе явно недостаточно, не вполне отвечает их значимости. Сам же данный институт нуждается в более полном и комплексном регулировании путем уточнения законодательных норм.
Мы полагаем, что правовой статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных окру-
1
гах составляет установленная законодательством и гарантированная государством, а равно обладающая устойчивостью, относительным постоянством, внутренней согласованностью и системообразующей значимостью совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, гарантий, поощрений, ответственности.
Как и иные государственные служащие, полномочные представители являются центральным элементом института государственной службы, характеризующегося комплексным характером, объединением в себе множества правовых норм разных отраслей права (конституционного, административного, трудового и т.д.)2. Особенности правового положения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в системе государственной службы определяются в большей мере принадлежащей им компетенцией и характером служебных полномочий, особыми чертами государственной гражданской службы Российской Федерации как организационного и правового института, спецификой деятельности президентских органов.
Ранее должности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, как и их предшественников, относились к высшим государственным должностям федеральной государственной службы категории "Б", учреждаемым для непосредственного обеспечения реализации конституционных полномочий Президента России. Однако их определенная автономность позволяла некоторым авторам справедливо говорить о наличии юридических оснований для отнесения их к государственным должностям категории "А"3.
Действительно, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах выступают в виде органов, предусмотренных Конституцией России, а не в качестве рядовых подразделений Администрации Президента России, представляют собой организационно обособленные государственные органы в структуре механизма реализации президентской власти, в пределах своих полномочий независимы и подчиняются в полной мере единственно главе государства, однако с ним организационно не сливаются. В соответствии с Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 "О государственных должностях Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.) они имеют основания быть включенными в Перечень данных должностей.
Однако в настоящее время в соответствии с Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 "О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы" (с посл. изм. и доп.) его полномочные представители в федеральных округах отнесены к высшей группе должностей в Администрации Президента РФ категории "руководители". На них распространяются как общие правовые положения, связанные с замещением государственных гражданских должностей и нашедшие юридическое закрепление в Федеральных законах от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федера-
1 Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.
2 См.: Фомина С.В. Государственные гарантии как элемент правового статуса государственных служащих // Журнал российского права. 2007. № 4. С. 53.
3 См. напр.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской
Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 25, 26, 106.
ции" (с посл. изм. и доп.), от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.), отчасти в Трудовом кодексе РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (с посл. изм. и доп.) и детализирующих их подзаконных нормативных правовых актах, так и конкретные правовые положения, непосредственно обусловленные занимаемой государственной должностью государственной гражданской службы Российской Федерации. Данные нормативные правовые акты достаточно подробно и полно регулируют большинство вопросов, так или иначе затрагивающих государственную гражданскую службу полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
В соответствии с Положением о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе срок назначения на должность полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах определяется Президентом России, который, однако, не может превышать срок исполнения полномочий главы государства - четыре года. Более того, согласно Указу Президента РФ от 30 апреля 2008 г. № 634 «Вопросы федеральной государственной гражданской службы»4 замещение должностей федеральной государственной гражданской службы в Администрации Президента РФ, назначение на которые производится Президентом России, осуществляется федеральными государственными гражданскими служащими в течение срока исполнения Президентом РФ своих полномочий. По истечении этого срока решением вступившего в должность Президента РФ на них может быть возложено временное исполнение обязанностей по замещаемым ими должностям.
На практике в персонифицированном указе главы государства о назначении определенного лица на должность полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе конкретный (предполагаемый) срок исполнения им своих полномочий не указывается5.
Для уточнения правового статуса полномочных представителей мы считаем необходимым внести ряд предложений в законодательство.
Во-первых, целесообразно установить дополнительные требования для назначения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах на должность. Они могут быть сформулированы в Положении о полномочном представителе следующим образом: «Полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе может быть назначен гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет».
Таким образом, применительно к полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах будут восприняты вызванные практикой и нашедшие юридическое закрепление современные тенденции в изменении правового статуса председателя и члена Правительства России, высшего должностного
4 Указ Президента РФ от 30 апреля 2008 г. № 634 «Вопросы федеральной государственной гражданской службы» // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 2006.
5 СЗ РФ. 2000. №21. Ст. 2202, 2204; 2004. № 37. Ст. 3717; N 38. Ст. 3781; 2007. № 42. Ст. 5020; № 45. Ст. 5469; Российская газета. 2008. 17 мая.
лица субъекта Федерации, члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ в части установления требований к кандидату на должность6.
Во-вторых, отсутствие ряда обязательных норм не позволяет конкретизировать правовой статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в сравнении с другими федеральными государственными служащими, делает их положение чрезмерно уязвимыми от изменения политической ситуации в стране.
И в связи с этим автор статьи рекомендует нормативно определить такие характеристики правового статуса полномочных представителей, как регламентация обязанностей, гарантии деятельности, основания ответственности и отстранения от должности. Избегая общих формулировок, следует указать, в чем конкретно может выразиться неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей, к каким последствиям оно привело или может привести. В частности, неисполнение или ненадлежащее исполнение полномочий может проявиться в несостоятельности в делах, совершении крупных просчетов в текущей деятельности, игнорировании важных президентских поручений. При этом важно, чтобы основания отстранения полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе от должности четко фиксировались не только в нормативном акте, но затем и в правоприменительном акте Президента России.
В-третьих, целесообразно детализировать федеральное законодательство и нормативно более четко определить зависимость полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах от главы государства. В частности, в Положении о полномочном представителе указать, что досрочное прекращение исполнения полномочий Президента России, отрешение главы государства от должности влечет за собой освобождение от должности его полномочных представителей в федеральных округах, которые при этом по соответствующему решению временно исполняющего обязанности главы государства (Председателя Правительства России) могут временно продолжать исполнять свои обязанности. Логично и закрепить в Положении о полномочном представителе норму, согласно которой полномочные представители Президента РФ в федеральных округах обязаны сложить свои полномочия перед вновь избранным главой государства. Таким образом, речь идет об установлении определенной аналогии правовых статусов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и Председателя Правительства России в части сложения ими своих полномочий7.
В-четвертых, есть необходимость уточнения статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах по отношению к Администрации Президента РФ.
Содержание некоторых норм Положения о полномочном представителе фактически свидетельствует о двойственности подчинения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах: как Президенту России, так и руководителю Администрации Президента РФ. Причину этого можно обнаружить
6 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 32. Ст. 3336
7 См.: Черкасов К.В. О месте полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в системе и структуре Администрации Президента Российской Федерации // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2007. № 5. С. 62.
в теоретически выстроенной конструкции, в соответствии с которой полномочные представители Президента РФ в федеральных округах являются элементами института аппарата главы государства. В свою очередь, последний выступает составляющей более широкого порядка - института президентства8.
Следовательно, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах одновременно являются как составной частью института аппарата главы государства, так и поглощающего его института главы государства. Этим определены их место, полномочия, компетенция и ответственность. Итак, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах подчиняются Президенту России и подотчетны ему, представляют его интересы в территориальных подразделениях федеральных органов государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации. Президент России также утверждает Положение о полномочном представителе, изменения и дополнения в него, а равно осуществляет общее руководство Администрацией Президента РФ.
В то же время полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, их заместители и аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах входят в состав Администрации Президента РФ. Назначение на должность и освобождение от должности полномочных представителей в федеральных округах осуществляются Президентом России по представлению руководителя Администрации Президента РФ. Кроме того, руководитель Администрации Президента России определяет порядок взаимодействия между полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах и их аппаратами и другими подразделениями Администрации Президента России, представляет на утверждение главы государства Положение о полномочном представителе.
До недавнего времени руководитель Администрации Президента России обладал правом оперативного руководства работой полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, что порождало ряд проблем в силу отсутствия нормативного определения данного понятия. Впрочем, если исходить из содержания письма Государственного таможенного комитета РФ от 3 июля 2000 г. № 01-06/18162 "О разъяснении понятия "оперативное руководство"9, то
оперативное руководство применительно к таможенным органам - это осуществление единого информационного, организационно-методического и координационного управления. При таком понимании значимой частью оперативного руководства выступает координация. Фактически же полномочия по осуществлению оперативного руководства деятельностью полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах были распределены между заместителями руководителя Администрации Президента РФ10.
8 См.: Иксанов И.С. Аппарат главы государства // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 3. С. 24
9 СПС "КонсультантПлюс".
10 Распоряжение Администрации Президента Российской Федерации от 6 ноября 2003 г. № 1547 "О распределении обязанностей между заместителями руководителя Администрации Президента Российской Федерации и иными должностными лицами Администрации Президента Российской Федерации" // Официальный сайт Президента Российской Федерации: http://president.kremlin.ru.
Сегодня на руководителя Администрации Президента России возложена функция осуществления координации деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Согласно предписаниям данную функцию он реализовывает единолично. Однако так или иначе отдельные элементы координации в рамках своих полномочий (в том числе посредством взаимодействия) на практике все же осуществляются заместителями руководителя Администрации Президента РФ, помощниками и советниками Президента России. Следовательно, речь идет об общей координации деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах со стороны руководителя Администрации Президента России.
При этом полномочные представители Президента РФ в федеральных округах в своей деятельности руководствуются Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента России, распоряжениями и иными решениями руководителя Администрации Президента России. Наделив полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах значительной компетенцией в сфере реализации исполнительной власти, разработчики Указа о полномочном представителе не закрепили положение о руководстве их в своей деятельности и постановлениями, распоряжениями Правительства России. Думается, данный пробел рано или поздно будет устранен, ибо «указной» статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах ниже конституционного статуса Правительства России.
Таким образом, устранение ряда пробелов в законодательной базе регулирующей статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, позволит уточнить как положение указанных должностных лиц в системе государственной власти, так и будет способствовать общему развитию института полномочных представителей.
Список литературы:
1. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.
2. Фомина С.В. Государственные гарантии как элемент правового статуса государственных служащих // Журнал российского права. 2007. № 4. С. 53.
3. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 25, 26, 106.
4. Президента РФ от 30 апреля 2008 г. № 634 «Вопросы федеральной государственной гражданской службы» // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 2006.
5. СЗ РФ. 2000. №21. Ст. 2202, 2204; 2004. № 37. Ст. 3717; N 38. Ст. 3781; 2007. № 42. Ст. 5020; № 45. Ст. 5469; Российская газета. 2008. 17 мая.
6. СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 32. Ст. 3336
7. Черкасов К.В. О месте полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в системе и структуре Администрации Президента Российской Федерации // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2007. № 5. С. 62.
8. Иксанов И.С. Аппарат главы государства // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 3. С. 24
9. Распоряжение Администрации Президента Российской Федерации от 6 ноября 2003 г. № 1547 "О распределении обязанностей между заместителями
руководителя Администрации Президента Российской Федерации и иными должностными лицами Администрации Президента Российской Федерации" // Официальный сайт Президента Российской Федерации: http://president.kremlin.ru.
Рецензия:
На статью «Уточнение правового статуса и положения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах» аспиранта Долгалева Олега Вячеславовича.
Статья автора посвящена исследованию института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, затронуты вопросы исследования правового статуса и положения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, а также проблемы их регулирования и закрепления в законодательных нормах.
В статье рассматривается оригинальная концепция правового положения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, его особенности в системе государственной службы определяются в большей мере, принадлежащей им компетенцией и характером служебных полномочий, особыми чертами государственной гражданской службы Российской Федерации как организационного и правового института, спецификой деятельности президентских органов, данная проблема, является очень актуальной на сегодняшний момент и в работе очень доказательно представлены материалы из авторитетных источников.
Следует отметить, что в данной научной статье раскрывается ряд интересных аспектов, во-первых, ввести дополнительные требования для назначения полномочных представителей. Во-вторых, нормативно определить такие характеристики правового статуса полномочных представителей, гарантии деятельности, основания ответственности и отстранения от должности. В-третьих, детализировать федеральное законодательство и нормативно более четко определить зависимость полномочных представителей от главы государства. В-четвертых, необходимость уточнения статуса полномочных представителей по отношению к Администрации Президента РФ.
Особый интерес представляет вывод о том, что устранение ряда пробелов в законодательной базе регулирующей статус полномочных представителей, позволит уточнить как положение указанных должностных лиц в системе государственной власти, так и будет способствовать общему развитию института полномочных представителей.
Статья выполнена на высоком научном уровне, содержит ряд выводов, представляющих практический интерес.
Данная статья может быть рекомендована к публикации.
Доктор юридических наук, профессор Московского Университета Министерства Внутренних Дел РФ Чер-вонюк Владимир Владимирович
