CC BY
157
14.6. КОРРУПЦИОННАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ СФЕРЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК И ЭКОНОМИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ
Мазур Олег Владимирович, соискатель, Академия управления МВД России
Контакты автора: vvnovikov@list.ru
Аннотация. В статье рассматриваются актуальные проблемы противодействия негативным явлениям в сфере государственных закупок. Особое внимание уделено коррупционным отношениям в данной сфере. Количество правонарушений экономической направленности в сфере государственных закупок сохраняет устойчивую тенденцию к росту. Предлагаемые меры направлены на повышение уровня экономической безопасности в сфере государственных закупок.
Ключевые слова: государственные закупки, коррупция, правонарушение, противодействие, экономическая безопасность
CORRUPTION COMPONENT OF SPHERE OF THE STATE PURCHASES AND ECONOMIC SAFETY
Masur Oleg Vladimirovich, the competitor, Academy of management of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. In article actual problems of counteraction to the negative phenomena in sphere of the state purchases are considered. The special attention is given corruption relations in the given sphere. The quantity of offences of an economic orientation in sphere of the state purchases keeps the steady tendency to growth. Measures are offered directed on increase of level of economic safety in sphere of the state purchases.
Keywords: the state purchases, corruption, offence, counteraction, economic safety
Закупочная деятельность предоставляет широкие возможности для коррупции, о чем свидетельствует международная и российская практика. Поэтому можно утверждать, что отрицательное влияние коррупции на бюджетный заказ - это международная проблема.
По различным оценкам до 5% бюджета ЕС регулярно теряется по причине мошенничества, расточительства и управленческих недочетов. Это обстоятельство объясняется статусом государственного чиновника, в соответствии с которым ему доверено право принимать решения о путях расходования бюджетных средств, и вследствие этого, высокой выгодой для него от участия в этом процессе (причем, в отличие от государства, чиновник получит выгоду при любых условиях). Выгода эта заключается в возможности перераспределить часть этих средств в свою пользу, т.е.
получить ренту как экономический эффект реализации
1
своей должности.
1 Шульце К. Фонды ЕС и новые члены открыты для мошенничества? // Государственное управление в переходных экономиках. 2004. № 3. С.12.
Исследованием уровня коррупции занимается влиятельная международная организация Трансперенси Интернешнл (ТИ). 23 сентября 2008г. в информационном агентстве «Росбалт» состоялась пресс-конференция Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл - Россия», которая была посвящена представлению традиционного ежегодного исследования «Индекс восприятия коррупции 2008». Были представлены данные ежегодного мониторинга «Индекс восприятия коррупции 2008». Проведенное исследование ранжирует страны по оценкам степени распространенности коррупции среди государственных служащих и политиков.
Согласно полученным результатам, общее положение с коррупцией в мире за последние годы скорее ухудшилось, нежели улучшилось, и сегодня уже нет стран, которые могли бы считаться абсолютно чистыми. К наиболее благополучным, «прозрачным» странам отнесены Дания, Швеция и Новая Зеландия. Им выставлена оценка в 9,3 балла из 10 возможных. Замыкает список Сомали - эта страна имеет ровно 1 балл. Россия же занимает 147-е место из 180 возможных по степени прозрачности, то есть по антикоррупционному благополучию, и имеет оценку в 2,1 балла, соседствуя с Сирией и Кенией. Уровень коррупционной емкости российской экономики таков, что угрожает национальным интересам страны.
Тем не менее, несмотря на ухудшение положения России, можно сказать, что у нас началась борьба с коррупцией, в которой возможен некий прогресс. В 90е годы для противостояния коррупции мало что делалось, а в 2000-е годы у населения был «всплеск антикоррупционных ожиданий», однако ответом на него стала лишь констатация фактов, и никакой системной работы не было.
По данным мониторинга, наиболее благополучный период для России - 2002-2004гг., когда балл России был на уровне 2,7-2,8. Что касается наших дней, то национальный план по борьбе с коррупцией, представленный Президентом России, наметил основные направления и поставил конкретные задачи.
Среди необходимых мер по противодействию коррупции названы «система кнута и пряника», «кадровый отбор», «неприкосновенность судей», которые вместе с тем должны быть «подотчетными» народу и в обязательном порядке декларировать все свои доходы и имущество. Такой подход, вероятно, сможет изменить восприятие коррупции россиянами, среди которых 75% по данным опросов считают, что в стране «высокий» и «очень высокий» уровень коррупции, 14% считают его низким, и не нашлось ни одного человека, уверенного в отсутствии коррупции в России.2
Следует отметить, что институт государственных закупок, введенный именно в целях борьбы с коррупцией, попал в «коррупционную ловушку». Как известно, эффекты координации, обучения и сопряжения уменьшают трансакционные издержки действующей нормы и увеличивают издержки ее трансформации, вследствие чего выход из институциональной ловушки связан с высокими затратами. Требуется масштабное изменение фундаментальных или организационных факторов, например, радикальное ужесточение наказания за отклонение от общественно эффективной
2 Представление традиционного ежегодного исследования «Индекс восприятия коррупции 2008»: Пресс-конференция Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл - Россия» (Москва, 23 сентября 2008 г.): http://www. rosbaltmsk. ш.
Бизнес в законе
5'2010
нормы. Такая стратегия сопряжена с высокими издержками и, в свою очередь, порождает неблагоприятные кумулятивные эффекты. Опыт борьбы с неплатежами, обналичиванием денежных средств, уклонением от уплаты налогов в России свидетельствует о неэффективности данного варианта выхода из институциональных ловушек.3
Система государственных закупок, в том числе и для нужд органов внутренних дел, является одним из ключевых элементов механизма функционирования бюджетного сектора в экономике, ресурсно-экономического и финансового обеспечения отраслей государственного управления, образования, культуры и здравоохранения в условиях рынка. Ее экономическая безопасность заключается в строго целевом и эффективном расходовании бюджетных средств, соблюдении необходимого качества поставляемых товаров и услуг, максимально полном использовании конкурсных начал при выборе поставщиков, противодействии кри-
4
минально-коррупционным угрозам.
Основополагающим нормативным правовым актом, регулирующим отношения в сфере государственным закупок, является Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»5.
Анализ результатов контрольных и правоохранительных мероприятий в сфере осуществления закупок для государственных нужд показал, что количество правонарушений экономической направленности в данной области не только не сокращается, но и сохраняет устойчивую тенденцию к росту как в абсолютных, так и относительных показателях. К таким правонарушениям относятся:
- дробление объемов заказа с целью уклонения от проведения конкурсов;
- приобретение товаров, работ и услуг по завышенным ценам у аффилированных поставщиков;
- фальсификация конкурсной документации;
- разглашение информации о показателях конкурсных заявок конкурентных участников конкурса и др.
Активно применяется создание искусственных препятствий для участия в конкурсах посредством злоупотребления административным ресурсом. Часто к участию в конкурсах (особенно на выполнение ремонтно-строительных работ и создание научнотехнической продукции) допускаются только заявки заранее определяемых исполнителей по результатам коррупционных сговоров. При этом для создания видимости конкурсного отбора поставщиков на конкурс представляются заявки дочерних фирм будущих победителей торгов либо иных фирм, привлекаемых на основе коррупционного сговора.
Появились и принципиально новые виды финансовых правонарушений, представляющие собой особую форму «административного вымогательства» и основывающиеся на юридических пробелах в действую-
3 Жук А.А. Институционализация конкурентной среды посткри-зисной экономики (на примере рынка государственных закупок): Дис. ... канд. экон. наук. - Ростов-на-Дону, 2006. С.116.
4 Гольцунов Е.П. Обеспечение экономической безопасности в сфере государственных закупок: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. - М., 2009. С.7.
5 О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21 июля 2005г. № 94-Фз (с изм. и доп. от 31 декабря 2005 г., 27 июля 2006 г., 20 апреля 2007 г., 30 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. 2005. № 30 (часть I). Ст.3105.
щем законодательстве. Разновидностью таких форм является предложение участниками конкурса заведомо невыполнимых коммерческих условий (например, занижение реальных цен на предлагаемую продукцию). По формальным признакам фиктивные конкурсанты соответствуют предъявляемым к участникам конкурсов требованиям. Но целью их участия является вымогательство денежных средств, как с участников, так и с организаторов торгов. Первые заинтересованы в расширении портфеля заказов, вторые - в соблюдении сроков поставки необходимой продукции и избегании необходимости продления процедуры конкурсного отбора поставщиков или проведения новых конкурсов из-за признания конкурсов не состоявшимся. Особую остроту данная проблема приобретает в конце бюджетного финансового года (август-декабрь), когда ограничены не только сроки проведения конкурсного отбора, но и сроки освоения бюджетных средств. И зачастую она решается криминальными методами. В их число входят: выплаты взяток, требуемых фиктивными конкурсантами (которые впоследствии в различных формах закладываются в стоимость приобретаемой за бюджетные деньги продукции); оформление фиктивной конкурсной и финансовой документации и др. Такой подход с одной стороны позволяет освоить бюджетные средства, а с другой, - почти гарантированно ведет к снижению качества поставляемой продукции, расхищению значительной доли выделяемых в конце года бюджетных ассигнований, и, как следствие, разрастанию коррупции.
Указанные недостатки стали возможными не только в результате совершения коррупционных деяний, но и из-за неверной трактовки должностными лицами, ответственными за организацию конкурсов, положений вновь изданных нормативных правовых актов. В ряде случаев новые нормативные правовые акты содержат разночтения и нормы, допускающие возможность неоднозначного толкования закона. Особо остро на практике стоит вопрос определения однородности товаров, работ и услуг при решении вопроса о целесообразности проведения конкурсного отбора поставщиков или выборе способа размещения заказов. Немалое количество лазеек для недобросовестной конкуренции и совершения правонарушений экономической направленности содержит в себе и действующая система стандартизации и сертификации качества продукции. При этом практически невозможно исключить определенной доли субъективизма при определении наилучшего качества предлагаемых товаров.
Недостатком конкурсного законодательства является упрощенное и формальное понимание целей и задач проведения конкурсного отбора поставщиков, в соответствии с которым представители конкурсных комиссий определяют победителей торгов, основываясь исключительно на стоимостных показателях конкурсных заявок без учета качества приобретаемой продукции, сроков ее службы и условий гарантийного обслуживания. В основе этого лежат две основные причины. Во-первых, недостаточный уровень знаний и профессионального опыта как членов конкурсных комиссий, так и должностных лиц, осуществляющих государственный контроль в этой сфере, во-вторых, стремление членов конкурсных комиссий заранее подстраховаться от возможных проблем, связанных с учетом и контролем.
Немаловажную роль играет отсутствие реальной материальной заинтересованности в результатах работы по отбору поставщиков продукции для государственных нужд. Разрыв в уровне доходов и материального
благосостояния членов конкурсных комиссий и работников коммерческих структур настолько велик, что объективно способствует благоприятной среде для всевозможных форм взяток, откатов, коррупционных услуг. Эти недостатки не позволяют в полной мере достигать желаемых результатов в обеспечении эффективного и рационального использования бюджетных средств, природных (в том числе и земельных) ресурсов, государственного недвижимого имущества и иных материальных ресурсов государства.
Среди имеющихся недостатков необходимо отметить и излишнюю зарегламентированность системы государственных закупок. На сегодняшний день правила таковы, что практически каждая, даже небольшая по размерам закупка, требует проведения конкурсного отбора поставщиков. В таких условиях неоправданно растет объем документооборота, трудозатраты и расходы на организацию и проведение конкурсов. Вместе с тем экономический эффект от такой работы при приобретении небольших партий товаров невелик, а в большинстве случаев не покрывает даже понесенных расходов.
В то же время главное внимание и интересы коррупционеров сосредоточены на крупных государственных заказах. На размещении и выполнении именно таких заказов представляется целесообразным сосредоточить внимание конкурсных комиссий, правоохранительных и контрольных органов. Это позволит повысить качество подготовки и проведения конкурсов, контроля за реализацией государственных контрактов, соблюдением законности при их заключении и выполнении.
Таким образом, обеспечение экономической безопасности в сфере государственных закупок означает ее развитие в соответствии с общественно необходимыми потребностями государственных институтов, экономическими нормами и нормативами обеспеченности и расходования соответствующих ресурсов, установленными стандартами качества и эффективности и в рамках правового поля, установленного российским законодательством. Нарушение этих условий резко отрицательно сказывается на всей системе государственного управления и усиливает коррупционную составляющую сферы государственных закупок.
Список литературы:
1. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ (с изм. и доп. от 31 декабря 2005 г., 27 июля 2006 г., 20 апреля 2007 г., 30 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. 2005. № 30 (часть I). Ст.3105.
2. Гольцунов Е.П. Обеспечение экономической безопасности в сфере государственных закупок: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. - М., 2009.
3. Жук А.А. Институционализация конкурентной среды по-сткризисной экономики (на примере рынка государственных закупок): Дис. ... канд. экон. наук. - Ростов-на-Дону, 2006.
4. Представление традиционного ежегодного исследования «Индекс восприятия коррупции 2008»: Пресс-конференция Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл - Россия» (Москва, 23 сентября 2008 г.): http://www.rosbaltmsk.ru.
5. Шульце К. Фонды ЕС и новые члены открыты для мошенничества? // Государственное управление в переходных экономиках. 2004. № 3.
РЕЦЕНЗИЯ
Актуальность статьи О.В. Мазура не вызывает сомнения. Процесс формирования современных институтов рынка государственных и муниципальных закупок находится в стадии становления. Еще остается много проблем в организации этого процесса.
В статье рассматриваются актуальные проблемы противодействия негативным явлениям в сфере государственных закупок. Особое внимание уделено коррупционным отношениям в данной сфере.
Автор отмечает, что количество правонарушений экономической направленности в рассматриваемой сфере не только не сокращается, но и сохраняет устойчивую тенденцию к росту как в абсолютных, так и относительных показателях. Появились и принципиально новые виды финансовых правонарушений. В то же время главное внимание и интересы коррупционеров сосредоточены на крупных государственных заказах.
Можно согласиться, что на размещении и выполнении именно таких заказов необходимо сосредоточить внимание конкурсных комиссий, правоохранительных и контрольных органов. Это позволит повысить качество подготовки и проведения конкурсов, контроля за реализацией государственных контрактов, соблюдением законности при их заключении и выполнении.
Статья написана доходчивым языком. Предлагаемые меры направлены на повышение уровня экономической безопасности в сфере государственных закупок.
Вывод: статья О.В. Мазура может быть опубликована в журнале «Бизнес в законе».
Докторант факультета
подготовки научно-педагогических кадров
Академии управления МВД России
к.э.н., доцент В.В. Новиков
