CC BY
132
11. РАЗНОЕ
11.1. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Илюшкин Валерий.Иванович., адъюнкт Академии управления МВД России
Контакты автора: 0001@63mail.ru
Аннотация. В представленной статье рассматриваются вопросы совершенствования организационных основ общественного контроля деятельности органов внутренних дел.
Ключевые слова: общественный контроль, правоохранительная стратегия, органы внутренних дел
ORGANIZATIONAL PROBLEMS OF PUBLIC CONTROL OF INTERNAL AFFAIRS BODIES
Iluskin Valery Ivanovich., associate Management Academy of Internal Affairs of Russia
Annotation: The article explains how to improve the institutional framework for public control of the internal affairs agencies.
Keywords: public control, law enforcement strategy, bodies of internal affairs
Не будет считаться преувеличением высказывание о том, что как только в обществе в 90-е - начале 2000 годов поднимался вопрос о необходимости установления общественного контроля за силовыми структурами, нередко приходилось наблюдать достаточно «болезненную» реакцию представителей последних даже на сам факт постановки этого вопроса [1]. Подобная реакция, как представляется, была детерминирована тем обстоятельством, что для многих понятие «контроль» ассоциировалось с насилием, командованием, со словами «уличить», «схватить», «поймать». И складывалось впечатление, что все оказались вдруг в плену содержания английского слова «control», раскрываемого через понятия «власть», «господство», «насилие». Очевидно, что такое представление о контроле не отражало многообразия и глубины его содержания, истинного предназначения.
Между тем в законопроект «О полиции» 2010 была включена ст.52, уточняющая цели, задачи, формы, методы, процедуры общественного контроля деятельности полиции. Кроме того, одна из отсылочных норм в законопроекте указывает на иной законопроект - «Об общественном контроле в Российской Федерации». Таким образом, актуализирована проблема разработки модели организационно-правового механизма общественного контроля деятельности полиции в условиях реформирования системы МВД России.
Общественный контроль силовых структур, органов внутренних дел, может рассматриваться в том числе, а может быть и, прежде всего, как совет, помощь, своевременная подсказка, доверие и т.п. При этом в качестве предмета общественного контроля может выступать не только повседневная деятельность орга-
нов внутренних дел, но и процессы, связанные с определением ее приоритетных направлений, стратегии.
Прежде чем остановиться на некоторых организационных аспектах общественного контроля применительно к процессам формирования стратегий деятельности органов внутренних дел, обратим внимание на то обстоятельство, что в понимании содержания, объема, круга субъектов общественного контроля силовых структур существуют различные подходы.
Так, например, авторы подготовленного в свое время проекта федерального закона «О гражданском контроле и управлении военной организацией и деятельностью в Российской Федерации» [2] в перечень субъектов гражданского контроля включили Президента Российской Федерации; Правительство Российской Федерации; Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственную Думу); органы государственной власти субъектов Российской Федерации; Уполномоченного Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по делам военнослужащих; гражданского Министра обороны; прокуратуру Российской Федерации; судебную власть Российской Федерации; общественные объединения, политические партии и движения; научноисследовательские учреждения; средства массовой информации; граждан Российской Федерации. Не оспаривая право авторов упомянутого законопроекта оперировать таким широким кругом субъектов гражданского контроля применительно к функционированию военной организации, отметим, что мы функционирование гражданского контроля связываем, прежде всего, с деятельностью негосударственных, общественных организаций, неформальных объединений граждан, отдельных граждан.
Тезис о возможности и даже целесообразности протекания процессов формирования правоохранительных стратегий в условиях контроля со стороны общества не покажется радикальным, если подойти к его пониманию со стороны, по крайней мере, двух позиций. Для этого достаточно, во-первых, вспомнить о том, что термин “социальный контроль” - а гражданский контроль рассматривается как разновидность контроля социального, - был введен в научный оборот французским социологом и криминологом Тардом. Изначально основное предназначение социального контроля, по мнению Тарда, заключалось в воздействии на личность правонарушителя, которое обеспечивало участие последнего в общественно полезной деятельности.
В дальнейшем объем содержания термина «социальный контроль» был расширен до понимания его как средства социализации личности. Иными словами, социальный контроль обеспечивает «включение» индивида в широкий спектр общественных отношений. Применительно к организациям, такое «включение» происходит в результате процессов институциализа-ции. Содержание и характер процессов формирования, становления, развития организаций, а значит и разработка-реализация стратегий организаций, по вполне понятным причинам не могут и не должны находиться вне поля зрения общества, тем более тогда, когда речь идет о защите прав и законных интересов граждан, обеспечении общественной безопасности. И в этом смысле общественный контроль выступает как
Бизнес в законе
1 '2011
средство институционализации конкретной организованной социальной системы.
Например, ревизия содержания функционирования полиции многих западноевропейских государств и США, повлекшая разработку качественно новых приоритетов деятельности, была вызвана активной позицией демократических сил, продемонстрировавших неудовлетворенность методами и средствами работы полицейских структур. Тогда, в 60-х годах прошлого столетия, после участия полиции в акциях подавления массовых выступлений широких слоев населения, в обществе остро встали проблемы адекватности применения силы со стороны полицейских формирований. На протяжении многих лет после этого, процессы реформирования полицейских сил были в центре внимания общественности.
С позиций теории управления общественный контроль необходимо рассматривать как средство «обратной связи», призванное обеспечить адекватную реакцию управляющей подсистемы на изменения, происходящие в объекте управленческого воздействия. При этом в качестве средства обратной связи, применительно к проблеме формирования стратегий правоохранительной деятельности, общественный контроль выполняет как минимум две важные функции - информационную и профилактическую.
В результате реализации информационной функции формируется более полное представление о состоянии общественных отношений, их качественных характеристиках, степени и характере угроз безопасности, как совокупности условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. Очевидно, что не без демонстрации позиции общества по проблемам организованной преступности, терроризма, наркоситуации, миграционных процессов были сформированы и обозначены приоритеты деятельности МВД России на ближайшую перспективу.
Основное предназначение профилактической функции общественного контроля, как представляется, заключается в том, чтобы удержать субъектов принятия стратегических решений при формировании стратегии деятельности от недостаточно обоснованных и слабо продуманных, преждевременных шагов, реализация которых не только не приблизит к ожидаемому результату, но и отдалит его, вызвав различного рода деструктивные последствия.
Реализация функций общественного контроля применительно к выработке правоохранительных стратегий может осуществляться в различных формах:
- участие в процедурах обсуждения законопроектов, касающихся вопросов правоохранительной деятельности, в том числе и деятельности органов внутренних дел (об организации и структуре правоохранительных органов; о порядке прохождения службы в правоохранительных органах и т.д.);
- участие в подготовке федеральных целевых программ и контроле их реализации [3];
- проведение семинаров, «круглых столов» по актуальным вопросам правоохранительной проблематики;
- публикация материалов в средствах массовой информации, отражающих тенденции, характеризующие состояние и перспективы развития правоохранительных структур;
- направление в органы государственной власти писем, заявлений, предложений по оптимизации деятельности органов внутренних дел;
- проведение в рамках правового поля общественномассовых мероприятий и акций, демонстрирующих отношение граждан к наиболее важным вопросам правоохранительной практики и др.
Формирование стратегий правоохранительной деятельности в целом и приоритетов деятельности органов внутренних дел в частности - сложный, многогранный и ответственный процесс, связанный, прежде всего, с функционированием органов государственной власти, определяющих векторы государственной политики во всех сферах жизни общества. В этот процесс вовлечен конкретно обозначенный круг субъектов, порядок деятельности и компетенция которых определены различными нормативно-правовыми актами. На первый взгляд создается впечатление, что этот, в высокой степени формализованный процесс, лишен присутствия субъектов общественного контроля. Но анализ практики функционирования субъектов выработки правоохранительной стратегии, положений, регламентирующих их деятельность, позволяют говорить о том, что даже на самом высоком уровне принятия стратегических решений, в процесс формирования правоохранительной стратегии, пусть не в столь явном виде, но все-таки включено гражданское общество.
Так, например, в качестве одного из основных субъектов формирования государственной политики в области внешней и внутренней безопасности выступает Совет Безопасности, возглавляемый Президентом Российской Федерации. К функциям Совета Безопасности, при их рассмотрении через призму формирования стратегий обеспечения правопорядка, относятся:
- организация и координация разработки стратегии в области внутренней безопасности Российской Федерации;
- накопление, анализ и обработка информации о функционировании системы обеспечения безопасности Российской Федерации;
- выработка рекомендаций по совершенствованию системы безопасности;
- организация разработки федеральных программ в области обеспечения безопасности Российской Федерации;
- осуществление контроля реализации таких программ;
- оценка эффективности федеральных целевых программ обеспечения безопасности;
- организация научных исследований в области обеспечения безопасности личности, общества и государства [4].
Реализация этих функций осуществляется строго определенным кругом должностных лиц, основная часть которых представлена руководителями министерств и ведомств, непосредственно занимающихся вопросами обеспечения внутренней и внешней безопасности государства. Но что характерно: в составе Совета Безопасности практически всегда находятся руководители структур, деятельность которых, по сути, должна выстраиваться соответственно потребностям, интересам, запросам общества. Речь идет о руководителях палат Федерального собрания Российской Федерации - Председателе Государственной Думы и Председателе Совета Федерации.[5] При этом следует отметить, что последний указ Президента Российской Федерации, утвердивший обновленный состав Совета Безопасности [6], повысил статус руководителей палат, наделив их правом решающего голоса при рассмотрении выносимых на заседание Совета Безопас-
ности вопросов. Обратив внимание на это обстоятельство, мы понимаем, что реальная деятельность конкретных должностных лиц не всегда и не в полной мере может отражать интересы гражданского общества (это предмет другого и, конечно, не поверхностного исследования). Но факт остается фактом: возможность для реализации функций общественного контроля при выработке стратегий в правоохранительной сфере на самом высоком уровне принятия стратегических решений формально существует.
Список литературы:
1. Проявляться такая реакция может в различных формах, в том числе и в виде неявки на мероприятия, проведение которых предполагает обсуждение проблем гражданского контроля силовых структур. Так было, например, в 2001 году, когда в дискуссии по поводу проекта закона «Гражданская экспертиза и гражданский контроль», предметом которой была тема контроля закрытых учреждений, принял участие только замминистра юстиции.
2. Согласно статьи 1 законопроекта, гражданский контроль над военной организацией и деятельностью представляет систему установлений, государственных и общественных институтов, а также осуществляемых ими мер, обеспечивающую законность и целесообразность функционирования военной организации Российской Федерации, соответствие ее деятельности Конституции Российской Федерации, федеральным законам, включая Федеральный закон «О федеральном бюджете Российской Федерации», иным законодательным актам, указам и распоряжениям Верховного Главнокомандующего, основным направлениям военной политики и военной доктрины, концепциям и планам военного строительства, федеральным государственным программам вооружения и развития оборонно-промышленного комплекса, концепции военной реформы и международным договорам в области обороны и безопасности.
3. Например, 11.12.01 г. при полпредстве в Южном федеральном округе был сформирован экспертный совет некоммерческих общественных организаций, в состав которого вошло более десяти общественных деятелей - экспертов в области экологии, прав человека, прав потребителей. Назначение совета - осуществление гражданского контроля за реализацией крупнейших целевых программ Южного округа.
4. См. подробнее: Положение о Совете Безопасности Российской Федерации, утверждено Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 года № 949.
5. Например, в период с 2001 года по 2004 год состав Совета Безопасности обновлялся 5 раз.
6. Указ Президента РФ от 24.04.04 № 561 «Об утверждении состава Совета Безопасности Российской Федерации».
РЕЦЕНЗИЯ
Статья посвящена крайне актуальной проблеме -созданию организационных и правовых основ общественного контроля деятельности органов внутренних дел. Значимость статьи многократно возрастает в связи с обсуждением в Государственной думе законопроекта «О полиции».
Автором достаточно подробно рассматриваются предпосылки актуализации исследуемой проблемы в российском обществе и государстве. Достаточно интересной представляется попытка автора показать, что в качестве предмета общественного контроля должна выступать не только повседневная деятельность органов внутренних дел, но и процессы, связанные с определением ее приоритетных направлений, стратегии.
Заслуживает внимания стремление автора описать трудность и препятствия на пути формирования пра-
вовых основ общественного контроля правоохранительных органов.
К положительным сторонам статьи следует отнести рассмотрение различных точек зрения на проблему общественного контроля в отечественной и зарубежной литературе. В частности, автор акцентирует внимание на творчестве французского социолога и криминолога Тарда. Илюшкин В.И. последовательно отстаивает мысль о том, что общественный контроль следует рассматривать как средство обратной связи между обществом и полицией. Кроме того, применительно к проблеме формирования стратегий правоохранительной деятельности, гражданский контроль выполняет как минимум две важные функции - информационную и профилактическую.
В результате реализации информационной функции формируется более полное представление о состоянии общественных отношений. Основное предназначение профилактической функции общественного контроля заключается в том, чтобы удержать субъектов принятия стратегических решений при формировании стратегии деятельности от недостаточно обоснованных и слабо продуманных, преждевременных шагов Изложение материала в статье аргументировано, логично, последовательно.
Рекомендую статью Илюшкина В.И. к опубликованию в открытой печати.
Академия управления МВД России кафедра теории и социологии управления ОВД, доцент
к.ю.н. Ю.М. Рашевский
