CC BY
1811
Шхагапсоев Заурби Лелович
доктор юридических наук, профессор, начальник Нальчикского филиала Краснодарского университета МВД России, г. Нальчик
Президент России в системе разделения власти РФ: место и роль
О
места и роли Президента России в системе разделения власти в РФ. К настоящему времени можно констатировать тот факт, что ни в обществе, ни в законодательстве, ни в документах политических партий нет однозначного понимания в этом вопросе. На наш взгляд, следует согласиться с мнением A.M. Салмина о том, что это, в основном, является следствием двух причин: во-первых, юридической неопределенности, конституционной «непрописанности» самого института президентства; во-вторых, и это гораздо важнее, - ограниченности, и главным образом, нечеткости полномочий других институтов власти в сочетании с их реальной слабостью1.
Попытка разрешить данный вопрос была предпринята еще в самом начале формирования
системы органов государственной власти современной России. В дискуссиях о месте и роли Президента России в системе разделения властей столкнулись две позиции: одни юристы предлагали определить его статус как «высшего должностного лица», функционально возглавляющего исполнительную власть2, другие же - «высшего должностного лица и главы государства»3. На наш взгляд, последний вариант внес бы еще больше неясности в данный вопрос.
В конечном итоге по предложению ряда участников Конституционного совещания положение Президента Российской Федерации было определено через понятие «глава государства». Этот вариант также не позволяет однозначно решить рассматриваемую проблему, хотя определение Президента Российской Федерации как главы государства наиболее адекватно отражает функции и полномочия, которыми он располагает по действующей Конституции России.
Для определения места и роли Президента РФ в системе разделения власти в России
дним из актуальных направлений в области государственно-правовых исследований, несомненно, является анализ
1 См. подробнее: Салмин А. М. О некоторых проблемах самоопределения и взаимодействия исполнительной и законодательной властей в Российской Федерации // Полис. 1996. № 1. С. 7-32.
2 См.: Васильев А. Г. К вопросу о роли президента и истории // Комсомольская правда. 1991. 23 марта.
3 См.: Марченко М.Н. Политико-правовой статус президента // Вестник МГУ. Сер. II. Право. 1992. № 2. С. 3-12.
_24
могут быть использованы различные приемы и подходы. На наш взгляд, наиболее методологически верным является анализ функциональной направленности института президента сквозь призму единства, разделения, взаимного контроля и взаимодействия ветвей государственной власти.
Согласно принятой в России конституционной модели организации государственной власти, Президент РФ не входит непосредственно ни в исполнительную, ни в законодательную, ни в судебную ветвь власти. Данное положение не дает, на наш взгляд, конституционных оснований трактовать президентскую власть как стоящую над другими властями. Каждая из них осуществляет конституционно закрепленные за ней полномочия самостоятельно.
По мнению ряда юристов, отсутствие конституционной нормы жестко привязывающей Президента России к какой-либо из ветвей власти, порождает известную неопределенность в вопросе о правовом статусе и полномочиях Президента РФ и, прежде всего, его права «вторгаться» в сферу формирования и компетенции других ветвей власти1. На наш взгляд, сам по себе факт не включения Президента России ни в одну из трех ветвей власти (ст. 10) не имеет столь категоричного значения в вопросе о правовом статусе Президента. По утверждению В.Е.Чиркина, в мировой конституционной практике нет модели разделения власти в «чистом виде». Классическим вариантом, с точки зрения реализации принципа разделения властейсчитается американская модель республиканской формы правления, но и в ней нет непреодолимых границ между ветвями власти2.
Представляется, что на современном этапе государственного строительства не лучшим вариантом было бы наличие в Конституции, наряду с тремя ветвями власти, еще четвертой ветви -президентской. Это может формально показаться логичным, но тогда институт российской пре-
зидентства действительно в правовом отношении встал бы над ветвями власти. В этом случае Президент РФ автоматически получал бы конституционную возможность легально оказывать на них серьезное давление, что, несомненно, не согласуется с провозглашенным российской Конституцией принципом разделения властей.
Конечно, основываясь на том, что ст. 10 Конституции России не следует рассматривать в отрыве от ч. 1 ст. 11, можно настаивать на отнесении института президентства к одной из трех ветвей власти (тем более, что согласно классической трактовке теории разделения властей, полномочия любого должностного лица в государстве должны относиться к одной из трех ветвей власти). Но к какой?
Формальный анализ статей Конституции России, характеризующих статус и место Президента РФ, как уже было сказано выше, не дает возможности ответить на этот вопрос. Анализ же практики их реализации позволяет утверждать не только о тесной взаимосвязи главы государства с исполнительной властью, но и о фактическом ее возглавлении3. Однако необходимо заметить, что «буква» Конституции не содержит аргументов о «президенциализации» исполнительной власти. Этого мнения придерживаются большинство исследующих правовой статус главы государства ученых. Конституционная модель создает образ президента как главы государства, гаранта всех конституционных институтов, что, в свою очередь, означает: Президент РФ юридически не является главой исполнительной власти и не входит каким-либо образом в ее систему.
Однако у Президента есть существенные и обширные управленческие полномочия. Многие из них касаются непосредственно правительства, федеральных министерств и ведомств, но не распространяются на органы исполнительной власти субъектов федерации. Президент РФ осуществляет мощное воздействие на Правитель-
1 См.: Ноздрачев А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции Российской Федерации 1993 г. // Государство и право. 1996 . № 1. С. 12-23; О концепции развития исполнительной власти в Российской Федерации // Государство и право. 1996. № 8. С. 3-32; Чиркин В. Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5. С. 15-23.
2 См. подробнее: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 15-23; Чиркин В.Е. Основы государственной власти. М.: Юристъ, 1996. С. 44-55.
3 См.: Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М.: Изд-во Наука, 1984; Леттер Д. Принцип разделения властей и система сдержек и противовесов в Конституции Соединенных Штатов // Верховенство права. М., 1992. С. 106-107; Савельев В.А. Президент и принцип разделения властей // США: экономика, политика, идеология. 1992. № 1; Осавелюк A.M. Современный механизм системы сдержек и противовесов в зарубежных государствах // Государство и право. 1993. № 12; Иванов Р.Ф. Президентство в США. М.: Наука, 1991. С. 44; Исакова Г.А. К вопросу об институте президента в США и во Франции // Актуальные вопросы правоведения в современный период. Томск, 1995. С. 45-47; Сантейн К. Изменение конституционных полномочий американского Президента // Конституционное право: Восточноевропейское Обозрение. 1993. № 4 (5). Осень; 1994. № 5 (6) Зима. С. 112-116.
25
ство России путем персональных назначений его членов и принятия важных решений в сфере исполнительной власти; в его непосредственном ведении находится ряд федеральных органов исполнительной власти1. Но все эти полномочия вписываются в модель главы государства, призванного обеспечивать единство государства и государственной власти в целом, устойчивое и согласованное функционирование всех органов государства, а, следовательно, не могут быть оценены как чисто исполнительские. Поэтому юридически грамотнее утверждать, что Президент России обладает полномочиями исполнительной власти, но не входит в нее.
Одновременно Президент РФ обладает полномочиями и других ветвей власти. Он, в частности, участвует в законотворчестве, используя свое право законодательной инициативы, подписания и обнародования законов, а также отлагательного «вето» (ст. 84, ч. 3 ст. 107), т. е. реализует законодательные полномочия. Кроме того, в предусмотренных Конституцией случаях, Президенту России предоставлено право распускать Государственную Думу (ст. 109). Участвует Президент и в организации судебной власти (п. «е» ст. 83, п. «в» ст. 89, ч. П ст.128). Конституция устанавливает право Президента РФ обращаться в Конституционный Суд, а также в суды общей юрисдикции (ст.ст. 85 и 125).
Как известно, современная трактовка принципа разделения властей предполагает совместные усилия и взаимодействие всех ее2 составляющих в пределах, очерченных Конституцией. Именно это положение отрицает многовластие. Излишний акцент только на разделение властей привел, как мы знаем из недавней истории России, к определенному дисбалансу, потере значительной степени управляемости государством. Ветви государственной власти имеют не только единый социальный характер (согласно ст. 3 Конституции, единственным ее источником является многонациональный народ России). Единство государственной власти проявляется также и в организационно-правовом смысле как структура государства, построенная на основе общих принципов, в проводимой государственными органа-
ми единой политике, в принципиально единых методах деятельности3. Без этого обществу грозят хаос, анархия,распад.
Исходя из важности единства государственной власти, главам Конституции России, посвященным трем ветвям власти, предшествует глава о Президенте РФ. С нее начинается изложение в Конституции системы органов государственной власти России, что, помимо прочего, обусловлено особым значением Президента России в организации государственной власти РФ.
Конституция исходит из того, что никакой государственный орган не может претендовать на суверенное осуществление всей полноты государственной власти в стране. Можно говорить лишь о практическом разграничении функций государства между органами, осуществляющими соответственно законодательную, исполнительную и судебную власть. Задача данных властных структур - обеспечить деятельность институтов государства, а задача Президента РФ - гарантировать функционирование Конституции и конституционного строя, защищая при этом суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служа народу (ч. 1 ст. 82 Конституции РФ.
В силу этого Президент РФ занимает в системе федеральных государственных органов особое положение. Конституция возлагает на него задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными и судебными органами. Именно Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, хотя сам, как уже было сказано, непосредственно не принадлежит ни к одной из ветвей власти. В этом, в частности, смысл содержащегося в Конституции положения: «Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина», а также того, что Президент России устанавливает основные направления внешней и внутренней политики государства. Эти положения Конституции раскрывают функциональное назначение должности главы государства. В них выражается целевая нагрузка данного органа государства и с ними
1 Барейнбойм П.Д. Никсон против США (1993 г.). К вопросу о доктрине разделения властей // Российская юстиция. 1995. № 10. С. 52-55.
2 См.: Ноздрачев А. Ф. Указ. соч. С. 13; Страшун Б.А. Какое государство мы строим? // Российская Федерация. 1994. № 1. С. 12; О концепции развития системы исполнительной власти в Российской Федерации // Государство и право. 1996. № 8. С. 5.
3 См., например: Туманов В.Я. Пока не вижу системы, которая остановила бы нарушения // Президентский Контроль. 1997. № 1. С. 14; Игнатов В.И. Становление системы государственного и местного управления в современной России (1990-1995 г.). Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 1997. С. 15.
26
напрямую связан предоставляемый Президенту России объем государственно-властных полномочий.
Несомненно, широкий спектр реализуемых главой государства полномочий позволяет первоначально сделать вывод о том, что Президент России возвышается над Парламентом и Правительством. Но из содержания гл. 1 Конституции России не следует исключительность института Президента РФ в системе органов государственной власти. Содержание этой главы и последующих положений Конституции определяют место Президента России в соответствии с системой разделения властей. В ст. 11 Конституции Президент указан в одном ряду с Федеральным Собранием, Правительством и судами РФ. Его первое место в перечне федеральных органов (ст. 11) вполне соответствует той роли, которая отводится главе государства с полупрезидентской, т. е. смешанной формой правления1. Вместе с тем, ни в ст. 10, провозглашающей разделение властей, ни в ст. 11, определяющей основы государственной власти РФ и ее субъектов, Президент России не исключен из системы разделения властей, на что обращено внимание в решении Конституционного Суда от 31 июля 1995 г.2 Следовательно, несмотря на специфический характер президентской власти, она является составной частью государственно-властной триады.
Используемая в Конституции формулировка - «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина», «...определяет основные направления внутренней и внешней политики государства», содержит в себе несколько ключевых положений, характеризующих роль Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти России. Во-первых, в качестве главы государства Президент России является первым из должностных лиц в государстве, легитимация власти которого прошла через институт всенародных выборов. Благодаря этому власть главы государства верифицирована так же, как Государственной Думы. Во-вторых, возложенные на Президента обязанности реализуются им персонально при помощи,
как конституционного авторитета должности, так и личного авторитета (в идеале должно быть достаточно президентского слова или инициативы для устранения имеющихся нарушений Конституции и федерального законодательства3). В-третьих, деятельность Президента России на занимаемом посту в любых ее проявлениях должна оперировать положением, согласно которому, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, их защита - обязанностью государства, а, следовательно, и главы государства. В-четвертых, обеспечивая и направляя деятельность всех государственных органов РФ, Президент России интегрирует российскую государственность. Будучи наделенным Конституцией РФ значительными нормотворческими полномочиями, контролируя исполнительную власть и выполняя некоторые квазисудебные полномочия в качестве арбитра в спорах между органами государственной власти, он определяет эффективность и действенность всех институтов власти в РФ, действуя только в пределах, установленных Конституцией России.
Далее из Конституции следует, что Президент России принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Установлено также, что Президент РФ может и обязан действовать в установленном Конституцией порядке, т. е. на основании конституционных норм.
Анализ практики применения президентских полномочий за то время, которое данный институт власти функционирует в России, свидетельствует о том, что они, главным образом, связаны с реализацией таких целей, как обеспечение целостности и единства Федерации, устранение имеющихся противоречий нормативных актов субъектов РФ положениям федеральной Конституции и федеральным законам
Особая роль Президента как главы государства проявляется и в том, что он исполняет возложенные на него Конституцией России задачи не только лично, но и инициируя деятельность федеральных органов государственной власти,
1 В данном случае автор придерживается позиций Ю.И. Лейбо и Ю.И. Скуратова в этом вопросе (Цит. по: Кудряченко А.И. Институт президентства на Украине: реалии конституционно-правового статуса // Государство и право. 1998. № 3. С. 99-106), а также Чиркина В.Е. (Основы государственной власти. М.: Юристъ, 1996. С. 52).
2 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. Ст. 3424.
3 Характерный пример - рассмотрение запроса Президента РФ в Конституционный Суд России о соответствии Устава Тамбовской области Конституции РФ. Тамбовская Дума сразу же после его поступления в Конституционный суд РФ, т. е. еще до его рассмотрения по существу запроса, пересмотрела свой Устав и приняла довольно значительное число поправок // Туманов В. А. Указ. соч. С. 13.
27
обеспечивая тем самым их согласованное функционирование и взаимодействие. В реализации этой задачи ему призван помочь институт Представителей Президента, право назначения, которых Президент России реализует в соответствии со ст. 83 Конституции России.
Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе - новая должность в Администрации Президента РФ, введенная в целях обеспечения реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти и совершенствования контроля за исполнением их решений. Эта должность учреждена указом Президента РФ № 849 от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» последующими изменениями и дополнениями взамен прежде действовавшего института полномочных представителей в субъектах РФ. Этим же указом утверждены Положение о полномочных представителей президента РФ и перечень федеральных округов с указанием субъектов РФ, входящих в их состав.
Всего образовано семь федеральных округов: 1) Центральный федеральный округ, центр
- г. Москва; 2) Северо-Западный федеральный округ, центр - г. Санкт-Петербург; 3) Южный (первоначально Северокавказский) федеральный округ, центр - г. Ростов-на-Дону; 4) Приволжский федеральный округ, центр - г. Нижний Новгород; 5) Уральский федеральный округ, центр - г. Екатеринбург; 6) Сибирский федеральный округ, центр
- г. Новосибирск; 7) Дальневосточный федеральный округ, центр - г. Хабаровск.
Помимо федеральных округов, Представители Президента России имеются в ряде федеральных органов государственной власти (Государственной Думе, Конституционном суде).
С этой же целью Президент вправе использовать согласительные процедуры, а также различные формы контактов с органами законодательной и исполнительной властей. Общеизвестны, в частности, еженедельные встречи Президента с Председателем Правительства, частые встречи с руководителями палат Федерального Собрания.
Необходимо обратить внимание и на то, что
Президенту России принадлежит право определять именно «основные направления» во внутренней и внешней политике. Это означает, что, с одной стороны, Президенту как лицу, избранному на этот пост всем избирательным корпусом страны, принадлежит право формулировать указанные основные направления, а с другой стороны - что реализация внутренней и внешней политики государства остается правом и обязанностью соответствующих органов законодательной и исполнительной властей государства - Парламента и Правительства России. Основным, хотя и не единственным, документом, в котором Президент определяет ключевые направления внутренней и внешней политики, являются ежегодные Послания Президента Федеральному Собра-
нию1.
В ст. 80 Конституции указано, что Президент как глава государства представляет РФ внутри страны и в международных отношениях. Поскольку Президент действует как глава государства, было бы неправильно ограничивать роль Президента только представительскими функциями, которыми нередко наделяются главы некоторых государств. Реализуемые им при этом полномочия не требуют какого-либо удостоверения. Это, в частности, вытекает из сложившейся практики и международно-правовых норм. Так, в Венской конвенции о праве международных договоров указано, что глава государства считается представляющим свое государство «в целях признания текста международного договора или согласия государства на обязательность для него договора без необходимости предъявления своих полномочий»2.
Кроме того, особенность статуса Президента России проявляется и в том, что в ряде внут-рифедеральных отношений он выступает как от имени федеральных органов государственной власти (например, при заключении договоров между федеральными государственными органами и государственными органами субъектов Федерации), так и как глава государства в целом, в состав которого входят субъекты Федерации (например, при определении задач единой системы исполнительной власти в Российской Федерации).
Таким образом, определения места Президента в системе органов государственной вла-
1 Необходимо напомнить, что ранее (в советский период) основные направления внутренней и внешней политики государства оформлялись в виде партийных директив, а лишь затем приобретали форму общесоюзного закона, обязательного к исполнению всеми органами и должностными лицами государства. Ныне эта сфера деятельности, хотя и принадлежит Президенту, но одновременно является сферой приложения политических интересов Правительства и Парламента России. Данная практика существует в любом демократическом государстве.
2 См.: Международное публичное право. Т. 1. Сборник документов. М: Изд-во «БЕК», 1996. С. 69.
_28
сти России позволяет сделать следующие выводы:
1. Функции главы государства не могут быть конкретизированы полномочиями в полном объеме. Поэтому у Президента РФ всегда есть нераскрытые в Конституции полномочия, которые выявляются и могут проявиться в экстраординарных, непредвиденных условиях, получая признание парламента как де-факто или опираясь на судебное толкование Конституции.
2. В системе федеральных органов государственной власти Президент России занимает особое положение. Конституционно он не входит ни в одну из ветвей власти, но конструкция его статуса такова, что позволяет Президенту РФ при реализации полномочий главы государства не только соприкасаться с ветвями государственной власти, но и подавляюще доминировать в структуре власти. На наш взгляд, для нормального функционирования и взаимодействия ветвей власти Президент России должен находиться в органической связи со всеми структурами публичной власти, а не доминировать над ними.
3. Несмотря на то, что руководящее положение Президента России наиболее активно проявляется в отношении федеральной исполнительной власти, структура которой им определяется, единую исполнительную вертикаль в РФ возглавляет все же федеральное Правительство (ст. ПО). По справедливому замечанию А.Ф. Ноздрачева, юридически исполнительная власть в нашем государстве не является бицефалом.
4. Представляется необходимым на конституционном уровне более определенно закрепить структурную схему разделения государственной власти на три ее классических ветви: законодательную, исполнительную и судебную и более полно определить структурный и функциональный составы исполнительной власти. В частности, долговременным интересам российского государства в большей степени отвечала бы модель президентской республики, где глава государства одновременно является также главой исполнительной власти и, как следствие, несет всю полноту ответственности за ее деятельность. Сегодняшняя ситуация в этом вопросе не предполагает политической ответственности главы государства за деятельность Правительства России даже в тех случаях, когда инициатором проводимых в рамках исполнительной власти мероприятий являлся он сам. Правительство в этом случае представляет собой лишь орудие в руках Президента, выполняя функции своеобразного
«громоотвода» в случае неудачи проводимых реформ. Возможно, такое положение Президента России по отношению к ответственности за деятельность Правительства и является целесообразным на данном этапе развития российской государственности (как стабилизирующий фактор), но в дальнейшем нам представляется необходимым создание модели, в которой ответственность была бы персонифицирована в зависимости от инициатора проводимых реформ. Это способствовало бы повышению качества президентской деятельности.
5. При определении места Президента России в системе органов государственной власти необходимо учитывать функциональное назначение каждой ветви власти. Большинство полномочий Президента Российской Федерации относится к сфере деятельности (как уже было сказано выше) федеральной исполнительной власти, где за ним закреплены нередко и решающие прерогативы. Однако это не исключает - более того, предполагает - активную деятельность Федерального Собрания, Правительства и судов Российской Федерации при осуществлении функций государственной власти.
Вместе с тем, задачи Президента России как гаранта Конституции неизмеримо ответственнее любого органа. Президент обязан принимать все дозволенные законом меры по защите конституционного строя, реальному обеспечению прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности.
Несомненно, Президент РФ не единственный страж и хранитель Конституции, но его роль более весома. В случае выявления нарушений, а также при недостаточности принимаемых мер по реализации конституционных положений он обязан обратить на них внимание государственного органа, независимо от его места в системе власти, и потребовать безотлагательного устранения отмеченных нарушений.
6. Усилия Президента России по координации, объединению действий законодательной, исполнительной и судебной структур власти нельзя рассматривать как прямое директивное руководство или ограничение их самостоятельности, так как они не выходят за рамки границ, очерченных Конституцией и федеральными законами. Сказанное, однако, не умаляет роли и деятельности Президента в этом направление. Основным механизмом реализации этого направления являются не только и не столько конкретные
29
полномочия, сколько значимость положения главы государства. Его авторитетность корреспондируется, в частности, с правом на использова-
ние согласительных процедур для разрешения возникающих между государственными органами разногласий (ст. 85 Конституции).
